Una proposta per ridurre oneri e sprechi negli appalti: il piano di valutazione dell’attività contrattuale

1.    Introduzione

Le attività dell’ufficio appalti ed approvvigionamenti di un’amministrazione sono strumentali alla realizzazione dei fini istituzionali dell’ente. Tale strumentalità fa sì che il raggiungimento degli obiettivi dipende dalla qualità dei beni e dei servizi messi a disposizione delle strutture dell’amministrazione.

L’esperienza insegna che l’assenza di risultati è spesso imputata all’incapacità dell’ufficio di effettuare acquisizioni in grado di consentire lo svolgimento di attività in favore dell’utenza (altri uffici, cittadini ed imprese). D’altro canto, nel momento in cui l’ente eccelle nel raggiungimento di tali obiettivi nessun riconoscimento particolare viene attribuito ai responsabili degli appalti i quali, peraltro, svolgono una funzione particolarmente “sensibile”.

La rassegna stampa quotidiana offre, infatti, notizie su turbative di gare di appalto, mostrando un quadro lontano dalla realtà che, comunque, pone ombre sull’operato degli addetti nella redazione di capitolati o nella valutazione delle offerte dei concorrenti.

Che tali ombre siano principalmente frutto di inchieste giornalistiche (necessarie quanto quelle giudiziarie) è stato anche dimostrato da uno studio di alcuni economisti italiani i quali sono giunti alla conclusione che gli sprechi di denaro pubblico negli appalti sono dovuti principalmente ad inefficienze ed errori nelle procedure di affidamento (Oriana Bandiera, Andrea Prat, e Tommaso Valletti, Active and Passive Waste in Government Spending: Evidence from a Policy Experiment, American Economic Review 2009, 99:4, 1278–1308). In particolare, lo studio, che ha riguardato gli acquisti effettuati da 208 amministrazioni nel periodo 2000-2005, ha registrato che, tenendo presente il costo medio di approvvigionamento, circa l’82% degli sprechi sono causati da incompetenza piuttosto che da infedeltà dei funzionari pubblici.

Efficienza e trasparenza sono due esigenze fondamentali del public procurement che possono essere ottenute soltanto attraverso una classe di procurers competente ed incentivata a svolgere al meglio la propria attività.

Senza individuare soluzioni definitive delle problematiche esistenti, occorre considerare la possibilità di introdurre un sistema di valutazione dell’attività contrattuale per affrontare:

i.     l’assenza di meccanismi premiali e di incentivi per gli addetti dell’ufficio appalti ed approvvigionamento;

ii.    il rischio di illeciti dei responsabili delle procedure di affidamento;

iii.    il deficit di competenza interdisciplinare presente in molte stazioni appaltanti.

2.    Il ciclo dell’attività contrattuale

Il modello organizzativo certamente varia da stazione appaltante a stazione appaltante sulla base della natura giuridica e dell’autonomia dell’ente. Non è quindi possibile ricondurre in un unico schema l’organigramma funzionale ed occorre ricorrere ad una semplificazione.

Supponiamo allora che gli appalti di lavori, forniture e servizi siano accentrati in un’unica unità organizzativa retta da un dirigente e con più funzionari ai quali viene attribuito, per ciascun settore merceologico, il ruolo di responsabile del procedimento di affidamento dei diversi contratti.

Nel rispetto della disciplina in materia di contabilità e contrattualistica pubblica, l’unità organizzativa sarà titolare di un budget distinto in diversi capitoli relativi alle spese di funzionamento della struttura (personale, spese di pubblicazione, etc.) ed alle diverse acquisizioni da effettuare nel corso dell’anno.

Fig. 1 Ciclo dell’attività contrattuale

Nella prima fase di programmazione compete al dirigente dell’ufficio di redigere il programma triennale e l’elenco annuale dei lavori nonché stilare il programma annuale delle acquisizioni di beni e servizi (art. 13 e 271 del d.p.r. n. 207/2010). Tali documenti devono contenere l’indicazione dell’importo presunto e l’oggetto del futuro contratto pubblico.

La progettazione dell’appalto, che rappresenta la seconda fase dell’attività contrattuale, richiede l’impegno del responsabile del procedimento per la precisa analisi del fabbisogno (disegnando le specifiche tecniche e negoziali, con l’ausilio di altre funzioni interne: tecnici ed eventuali destinatari finali) e per la necessaria indagine del mercato (valutando i potenziali competitors e le possibili soluzioni dell’acquisizione). La strategia di gara, quindi, individuerà la base d’asta e le caratteristiche dell’approvvigionamento che, all’esito della valutazione, porterà alla migliore offerta.

Successivamente, il dirigente dell’unità organizzativa promuoverà l’ulteriore fase di affidamento attraverso una procedura di scelta del contraente (confronto competitivo ovvero negoziazione diretta qualora, in sede di progettazione, sia stato valutato il ricorso dei necessari presupposti). A seguito dell’aggiudicazione da parte della stazione appaltante sarà quindi possibile determinare il risparmio conseguito pari alla differenza tra la base d’asta e l’importo che verrà erogato all’operatore economico prescelto.

Il ciclo dell’attività contrattuale termina poi con il doveroso monitoraggio e la valutazione dell’esecuzione dell’appalto che si concluderà con il collaudo dell’opera o la verifica di conformità dell’approvvigionamento. L’esito del collaudo o della verifica, con il monitoraggio, consentono all’unità organizzativa responsabile dell’attività contrattuale di ricevere informazioni e dati utili per la nuova eventuale programmazione-progettazione dell’acquisizione.

3.    Il ciclo di gestione della performance

Così ricostruite, in estrema sintesi, le diverse fasi dell’attività (programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione), è possibile ipotizzare un sistema premiante sia dell’unità organizzativa sia dei componenti (dirigenti e responsabili dei singoli procedimenti), la cui realizzazione è già favorita dal quadro normativo vigente.

Infatti, con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 150/2009, in attuazione della legge n. 15/2009, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni, è stata introdotta nell’ordinamento una precisa disciplina del ciclo di gestione della performance, articolato in sei distinte fasi, con lo scopo di misurare e valutare l’attività della P.A. al fine di migliorare la qualità dei servizi offerti, nonché la crescita delle competenze professionali.

Il legislatore ha ritenuto di raggiungere tali obiettivi attraverso la valorizzazione del merito e l’erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento.

Fig. 2 Ciclo di gestione della performance

Pianificare, eseguire e far eseguire, misurare e valutare e, quindi, agire di conseguenza. Ognuna di queste fasi richiede conoscenze e competenze che il dirigente deve possedere, interagendo con molteplici attori quali l’organo di indirizzo politico-amministrativo  e l’organismo indipendente di valutazione dell’ente, nonché la Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (Civit).

Al fine di rafforzare la cultura della valutazione e della trasparenza, le  amministrazioni di cui al D.Lgs. n. 165/2001 (T.U. Pubblico Impiego) sono così tenute ad adottare un programma triennale per la trasparenza e l’integrità, da aggiornare annualmente.

Più precisamente la normativa stabilisce che devono essere approvati:

a) entro il 31 gennaio, un documento programmatico triennale, denominato “Piano della performance” da adottare in coerenza con i contenuti e il ciclo della programmazione finanziaria e di bilancio, che individui gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisca, con riferimento agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione della performance dell’amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale ed i relativi indicatori;

b)  entro il 30 giugno, un documento denominato “Relazione sulla performance” che evidenzi, a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, con rilevazione degli eventuali scostamenti, nonché il bilancio di genere realizzato.

In ciascuna amministrazione deve poi essere istituito un Organismo indipendente di valutazione della performance che, sostituendo i servizi di controllo interno, esercita le attività inerenti alla misurazione e alla valutazione della performance, nel rispetto dei modelli definiti dalla Civit.

Il D.Lgs. n. 150/2009 ha l’obiettivo di premiare i capaci e i meritevoli, attraverso criteri, definiti anche in sede di contrattazione collettiva, che consentano di beneficiare del trattamento accessorio nella misura massima a non più di un quarto dei dipendenti, nella misura ridotta del cinquanta per cento a non più della metà, mentre nessun incentivo è corrisposto al restante personale, meno meritevole.

La decisione sull’adozione del programma è rimessa all’organo di indirizzo politico-amministrativo che ha il compito di promuovere la cultura della responsabilità per il miglioramento della performance, del merito, della trasparenza e dell’integrità.

4.    La proposta: il piano di valutazione dell’attività contrattuale

Il piano di valutazione delle performance dell’attività contrattuale potrebbe essere adottato in raccordo e coordinamento non solo con i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, ma anche con il programma e gli elenchi degli appalti.

Nel piano potrebbe essere previsto un premio da erogare in favore dei soggetti incaricati nelle procedure di affidamento e tale premio potrebbe consistere in un aggio percentuale (diverso per ciascun settore merceologico) sul risparmio conseguito nell’interesse della stessa amministrazione, ossia sulla differenze tra il valore stimato del contratto in fase di progettazione e la spesa effettivamente sostenuta dall’ente.

Questo emolumento potrebbe poi essere ripartito tra:

a)    il responsabile del procedimento al quale dovrebbe essere riconosciuta una quota significativa al fine di ridurre il rischio di pratiche collusive con il mercato e per incentivare il raggiungimento degli obiettivi di risparmio;

b)    il dirigente responsabile il quale, premiato per la corretta programmazione e la positiva assegnazione delle risorse, potrà percepire una minima parte dell’incentivo da cumulare con quelli previsti per ciascuna procedura;

c)    l’unita organizzativa che potrà utilizzare le risorse disponibili per introdurre strumenti innovativi di lavoro ed accrescere, mediante formazione professionale, le competenze dei funzionari.

Il premio riconosciuto al responsabile del procedimento ed al dirigente dell’unità organizzativa potrebbe, inoltre, essere utilizzato per dotarsi di una polizza assicurativa a garanzia dell’attività svolta, superando così le note questioni relative all’onere economico a carico degli stessi.

Infatti, ferme le previsioni dell’art. 270 del regolamento attuativo riguardo le garanzie sostenute dalla stazione appaltante per l’attività di progettazione affidata ad un proprio dipendente, è da tempo ritenuta illegittima la stipulazione della polizza assicurativa da parte dell’Amministrazione a beneficio degli amministratori e dei dipendenti con copertura della polizza a carico dell’Amministrazione stessa (cfr. Corte dei Conti, sez. Piemonte, n. 23/2008).

La quota residuale dell’aggio sul risparmio potrebbe, infine, essere destinato all’erogazione dei premi previsti dal D.Lgs. 150/2009, ossia il premio annuale per l’innovazione (art. 22) e per l’accesso ai percorsi di alta formazione e crescita professionale (art. 26).

Tale sistema di incentivi dovrebbe comunque essere monitorato e, ancor prima, avere tempestivamente le necessarie correzioni per evitare distorsioni quali la rinuncia alla qualità dell’acquisizione a fronte dell’interesse del funzionario ad importanti ribassi sul valore del contratto previsto nel budget.

Sul punto l’erogazione del premio dovrebbe essere subordinata all’accertamento della correttezza della strategia di gara, nonché al positivo esperimento del collaudo o della verifica di conformità, affidate ad un soggetto diverso ed autonomo.

La valutazione della performance è infatti compito dell’Organismo indipendente di cui all’art. 14 del D.Lgs. n. 150/2009, costituito anche in forma associata tra amministrazioni, che sostituisce i servizi di controllo interno di cui al D.Lgs. n. 286/1999.

A tale Organismo potrebbe essere assegnata anche la redazione, prevista dall’art. 26, comma 4 della legge n. 488/1999, della relazione sui risultati, in termini di riduzione di spesa per beni e servizi, conseguiti attraverso l’adesione al sistema delle convenzioni quadro stipulate dalla Consip S.p.A..

All’atto di elaborazione del piano, particolare attenzione dovrebbe essere prestata nell’individuazione degli indicatori della performance che devono garantire, sin dalla progettazione dell’appalto, adeguati standard qualitativi in modo che l’interesse al risparmio non penalizzi l’efficacia dell’acquisizione.

5.    Conclusioni

La piena compliance delle pubbliche amministrazioni alla disciplina sui contratti pubblici e sull’ottimizzazione della produttività del lavoro è assolutamente necessaria per il soddisfacimento dell’interesse pubblico alla corretta scelta dei contraenti privati e, quindi, al raggiungimento delle finalità istituzionali.

Peraltro, il mancato rispetto delle ricordate previsioni può determinare responsabilità disciplinare ed erariale dei singoli addetti ed avere conseguenze rilevanti per l’ente stesso.

Infatti, in caso di mancata adozione del piano della performance, oltre al divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti (che, per omissione o inerzia nell’adempimento dei propri compiti, hanno concorso alla mancata adozione), è stabilito che “l’amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati” (art. 10, comma 4 del D.Lgs. n. 150/2009).

È quindi evidente che l’elaborazione del piano della performance non può essere, come già si è visto in taluni casi, l’ennesimo documento che la burocrazia impone di redigere, ma deve rappresentare uno strumento efficace per premiare il merito entrando nel merito (si consenta il gioco di parole) dell’attività della pubblica amministrazione.

La trasparenza e l’efficienza della pubblica amministrazione passa anche dallo stimolo che dirigenti e funzionari possono avere attraverso il riconoscimento dei risultati del proprio lavoro, riducendo gli sprechi di risorse pubbliche ed il rischio di abdicare, per pigrizia o tornaconto personale, al proprio ruolo nel mercato degli appalti pubblici.