Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità e trasparenza.

Principi generali e le norme presupposte

Le nuove disposizioni regolate dal decreto legislativo recanti: “Il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” pongono in essere una definizione della trasparenza come “accessibilità totale” delle informazioni – già evidenziata dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 –  concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni.  In linea generale la metodologia individuata per realizzare l’effettiva applicazione del principio di trasparenza è quello di riordinare le principali informazioni concernenti la gestione organizzativa, amministrativa e finanziaria dell’Ente.

La norma si pone nell’ambito quindi di un orientamento già tracciato da disposizioni adottate da tempo nell’ordinamento. Alcuni dei riferimenti normativi a riguardo sono di seguito riportati (altre disposizioni interessati sul tema: il decreto legislativo 82/2005 – in tema di dati in formato di tipo aperto – il decreto legislativo 36/2006 – in tema di dati riutilizzabili).

a) legge 6 novembre 2012, n. 190

Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità’ nella pubblica amministrazione. Entrata in vigore del provvedimento: 28/11/2012. Articolo 1 comma 35.

 “Il Governo e’ delegato ad adottare, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo  per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, mediante la modifica o   l’integrazione delle disposizioni vigenti, ovvero mediante la previsione di nuove forme di pubblicità”.

La legge 190/2012 definisce criteri finalizzati a conseguire forme di pubblicità relative all’uso delle risorse pubbliche, allo svolgimento, ai risultati delle funzioni amministrative e all’obbligo di pubblicare tutti gli atti, i documenti e le informazioni anche in formato  elettronico elaborabile ed in formati di dati aperti.

La norma citata indicata all’articolo 1 comma 35: “Per formati di dati aperti si devono intendere almeno i dati resi disponibili e fruibili on line in formati non proprietari, a condizioni tali da permetterne il più ampio riutilizzo anche a fini statistici e la  ridistribuzione  senza ulteriori restrizioni d’uso, di riuso o di diffusione diverse dall’obbligo di citare la fonte e di rispettarne l’integrità’”.

b) decreto legge 22 giugno 2012, n. 83

Misure urgenti per la crescita del Paese. (Entrata in vigore del provvedimento: 26/06/2012). Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 134. Articolo 18 – Amministrazione aperta – oggi abrogato a seguito delle nuove disposizioni previste dal Dlgs. 33/2013 in tema di pubblicazioni di documenti.

c) L’articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 afferma che:

1. “La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono   subordinate alla predeterminazione ed alla pubblicazione da parte delle amministrazioni  procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le  amministrazioni stesse devono attenersi. 2. L’effettiva osservanza dei criteri e delle modalità di cui al comma 1 deve risultare dai singoli provvedimenti relativi agli interventi di cui al medesimo comma 1”

La legge 241/90 introduce l’accesso, definendone la finalità, come segue: “Al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accesso ai documenti amministrativi, secondo le modalità stabilite dalla presente legge”. 

Il diritto di accesso, di cui alla legge 241/90, è connesso ad un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento (l’accesso civico, introdotto dal decreto 33/2013, si qualifica invece proprio perché non soggetto a motivazione e legittimazione soggettiva differenziata).

d) legge 9 gennaio 2004, n. 4 afferma, disponendo l’obbligo di favorire l’accesso delle persone disabili agli strumenti informatici, all’articolo 1, “la Repubblica riconosce e tutela il diritto di ogni persona ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici. E’ tutelato e garantito, in particolare, il diritto di accesso ai servizi informatici e telematici della pubblica amministrazione e ai servizi di pubblica utilità da parte delle persone disabili, in ottemperanza al principio di uguaglianza ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione”. In particolare l’art. 9, rubricato “Documenti informatici, dati di tipo aperto e inclusione digitale”, del decreto legge n. 179/2012 prevede una serie di modifiche sostanzialmente in ambito di accessibilità delle postazioni di lavoro e dei documenti pubblicati nei siti web delle pubbliche amministrazioni, e introduce l’obbligo, a carico delle medesime pubbliche amministrazioni, di pubblicare sul proprio sito web gli obiettivi annuali di accessibilità.

Struttura del decreto legislativo 33/2013

Il decreto 33/2013 è strutturato in una prima parte volta ad esaminare le finalità dell’istituto della trasparenza, analizzando i principi generali che regolano la diffusione della informazioni (oggetto, pubblicità e diritto alla conoscibilità, limiti alla trasparenza, accesso civico alla trasparenza, qualità delle informazioni e loro utilizzo), avvalendosi anche del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità, quale strumento finalizzato a definire le iniziative necessarie a realizzare un adeguato livello di trasparenza, secondo le linee guida elaborate dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle Amministrazioni pubbliche – la citata Commissione favorisce, nella pubblica amministrazione, la cultura della trasparenza anche attraverso strumenti di prevenzione e di lotta alla corruzione. La realizzazione di una piena trasparenza dell’agire delle Amministrazioni ha quindi, come presupposto, il rendere noti l’attività dell’amministrazione ma anche la relativa organizzazione al fine di un controllo diffuso e trasversale che riguarda sia l’utilizzo delle risorse pubbliche sia il controllo delle funzioni istituzionali.

La norma in questione, che evidenzia la trasparenza come condizione di garanzia delle libertà individuali e dei diritti costituzionalmente riconosciuti, comporta il trattamento delle informazioni tramite motori di ricerca web ed il loro riutilizzo. La pubblicazione obbligatoria, nei siti istituzionali delle informazioni, ha l’obiettivo di realizzare la trasparenza pubblica, rilevante interesse pubblico, nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali.

I documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, sono pubblicati in formato di tipo aperto, tempestivamente, sul sito istituzionale dell’Amministrazione. Le informazioni sono pubblicate per un periodo di cinque anni (decorrenti dal 1 gennaio dell’anno successivo a quello da cui decorre l’obbligo di pubblicazione e comunque fino a che gli atti pubblicati producono i loro effetti).

Il capo secondo della norma definisce gli obblighi di pubblicazione concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni all’interno del quale vengono trattati gli adempimenti inerenti gli obblighi di pubblicità concernenti: gli organi di indirizzo politico, i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza, il personale a tempo determinato, la valutazione della performance e la distribuzione dei primi al personale, gli obblighi di pubblicità inerenti la contrattazione collettiva, le informazioni relative agli enti pubblici vigilati, agli enti di diritto privato in controllo pubblico e alle partecipazioni in società di diritto privato. Il capo terzo disciplina gli obblighi di pubblicazione concernenti l’uso delle risorse pubbliche mediante la trasparenza del bilancio, preventivo e consuntivo, del piano degli indicatori dei risultati attesi di bilancio e di dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi .

Il capo quarto individua gli obblighi di pubblicazione concernenti le prestazioni offerte e i servizi erogati. Con l’obbligo, tra l’altro, di pubblicazione dei tempi relativi ai pagamenti (mediante la definizione di indicatori di tempestività inerenti prestazioni di servizi e forniture ed acquisizioni di beni).

Il capo quinto disciplina gli obblighi di pubblicazione in settori speciali tra cui in materia di procedure per addivenire alla scelta del contraente (art. 37).

Le disposizioni in materia di appalti

L’articolo 23 del decreto 33/2013 – Obblighi di pubblicazione concernenti i provvedimenti amministrativi – prevede obblighi di pubblicazione, in distinte partizioni della sezione “Amministrazione trasparente”, degli atti pubblicistici finali, adottati dall’organo di indirizzo politico e dai dirigenti, connessi a procedimenti che comportano l’erogazione, a diverso titolo, di spese – come nel caso di affidamenti di appalti – indicando: il contenuto, l’oggetto, la spesa ed il riferimento ai principali documenti connessi al procedimento esperito, aggiornando, ogni sei mesi, gli elenchi dei provvedimenti adottati.

Le amministrazioni pubblicano, altresì, gli atti con i quali sono determinati i criteri e le modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere; – gli atti di concessione dei suddetti vantaggi (art. 26 del decreto). La norma prevede una novità: la pubblicazione degli atti con i quali sono stati definiti i criteri e le modalità di assegnazione di risorse e vantaggi economici in corrispondenza di atti concessori – la legge 241/90 richiedeva la pubblicazione dei criteri e delle modalità, ma non degli atti.

La norma prevede per i provvedimenti inerenti l’erogazione di risorse superiori a mille euro, nell’ambito di atti concessori, di cui all’articolo 26, indirizzati al medesimo beneficiario, l’obbligo di pubblicazione al fine di garantirne la condizione legale di efficacia – la norma 83/2012 prevedeva tale adempimento come condizione legale di efficacia del relativo e corrispondente titolo legittimante.

L’eventuale omissione è rilevabile, oltre che dagli organi dirigenziali e di controllo, anche dal destinatario dell’attribuzione e da chiunque ne abbia interesse – come indicato nel decreto 83/2012.

La pubblicazione, di cui all’articolo 26, nell’ambito della sezione “Amministrazione trasparente”, in formato tabellare aperto, organizzata annualmente in un unico elenco per singola amministrazione, deve comprendere, pena l’efficacia del provvedimento:

a) il nome del beneficiario ed i suoi dati fiscali; b) l’importo del vantaggio economico corrisposto; c) la norma o il titolo a base dell’attribuzione; d) l’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del procedimento; e) la modalità seguita per l’individuazione del beneficiario; f) il link al progetto selezionato, al curriculum del soggetto incaricato.

La norma in esame dispone quali siano gli obblighi, oltre a quelli finora esaminati, di pubblicazione. E’ importante rilevare che non vi è più l’indicazione della pubblicazione del contratto e del capitolato inerenti gli appalti di servizi e forniture. Ciò dipende dal fatto che le pubblicazioni, inerenti l’elenco dei soggetti beneficiari, interessano ora gli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzioni di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici.

L’articolo 37 del decreto in esame, richiama gli obblighi di pubblicazione legali riguardanti le informazioni connesse a procedure per l’affidamento di lavori, servizi e forniture con particolare attenzione all’articolo 1, comma 32 della legge 190/2012, che stabilisce:

“Con riferimento ai procedimenti di cui al comma 16, lettera b), del presente articolo, le stazioni appaltanti sono in ogni caso tenute a pubblicare nei propri siti web istituzionali:

La struttura proponente; l’oggetto del bando; l’elenco degli operatori invitati a presentare offerte; l’aggiudicatario; l’importo di aggiudicazione; i tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura; l’importo delle somme liquidate. Entro il 31 gennaio di ogni anno, tali informazioni, relativamente all’anno precedente, sono pubblicate in tabelle riassuntive rese liberamente scaricabili in un formato digitale standard aperto che consenta di analizzare e rielaborare, anche a fini statistici, i dati informatici.

Le amministrazioni trasmettono in formato digitale tali informazioni all’Autorità’ per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che le pubblica nel proprio sito web in una sezione liberamente consultabile da tutti i cittadini, catalogate in base alla tipologia di stazione appaltante e per regione. L’Autorità’ individua con propria deliberazione le informazioni rilevanti e le relative modalità di trasmissione. Entro il 30 aprile di ciascun anno, l’Autorità’ per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture trasmette alla Corte dei conti l’elenco delle amministrazioni che hanno omesso di trasmettere e pubblicare, in tutto o in parte, le informazioni di cui al presente comma in formato digitale standard aperto. Si applica l’articolo 6, comma 11, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
La mancata o incompleta pubblicazione, da parte delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni di cui al comma 31 costituisce violazione degli standard qualitativi ed economici ai sensi dell’articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198, ed e’ comunque valutata ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”.

La norma prevede, in ogni caso, che ciascuna amministrazione proceda alle pubblicazioni, secondo quanto previsto dalle disposizioni in materia previste dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, in particolare: dall’articolo 63 – avviso di preformazione – dall’art. 65 – avviso sui risultati delle procedure – dall’art. 66 – modalità di pubblicazione degli avvisi – dall’art. 122 – disciplina specifica per i contratti di lavori pubblici sotto soglia – dall’art. 124 – appalti di servizi e forniture sottoglia – dall’art. 206 – norme applicabili –  e dall’art. 223 – avvisi periodici indicativi e avvisi sull’esistenza di un sistema di qualificazione.

Le pubbliche amministrazioni sono tenute inoltre a pubblicare, nell’ipotesi di cui all’articolo 57, comma 6, del decreto legislativo 163/2006 – procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, la delibera a contrarre, ciò a fine di verificare i criteri e le motivazioni che hanno portato alla scelta della relativa procedura che si pone in deroga con le previste disposizioni in materia di pubblicità.

Il capo quinto del decreto concerne disposizioni connesse alla vigilanza sull’attuazione delle disposizioni, con riferimento anche alle relative sanzioni. Le norme inoltre presenti definiscono: il ruolo del Responsabile della trasparenza, i compiti degli organismi di valutazione, i compiti della Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

L’ultimo capo, inerente le disposizioni finali e transitorie, tratta delle norme disposte in merito all’attuazione degli obblighi di pubblicità e trasparenza esplicitando che, l’allegato A alla norma, costituisce parte integrante del decreto, individuando i modelli e gli schemi standard per l’organizzazione, la codificazione e la rappresentazione dei documenti delle informazioni e dei dati oggetto di pubblicazione obbligatoria.

Cenni sul Responsabile per la  trasparenza

La conoscibilità dei dati e dei documenti pubblici non può essere negata – le amministrazioni provvedono a rendere non intelligibili i dati personali non pertinente o indispensabili rispetto alle specifiche finalità di trasparenza della pubblicazione – essendo riconosciuto e definito l’istituto dell’accesso civico come il diritto di chiunque a richiedere, senza motivazione, al responsabile della trasparenza, le informazioni che andranno pubblicate entro 30 giorni nel sito dell’Ente. Nel caso di ritardo o di  mancata risposta si applicano le disposizioni  di cui all’art. 2, comma 9 bis della legge 241/1990 e successive modifiche, che prevedono:

“L’organo di governo individua, nell’ambito delle figure apicali dell’amministrazione, il soggetto cui attribuire il potere sostitutivo in caso di inerzia. Nell’ipotesi di omessa individuazione il potere sostitutivo si considera attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all’ufficio o in mancanza al funzionario di più elevato livello presente nell’amministrazione”.

Il Responsabile per la trasparenza e la figura del Responsabile per la prevenzione della corruzione – di cui alle legge 190/2012 – si identificano, di norma, nell’ambito dell’organizzazione, nello stesso soggetto.

Il Responsabile svolge “stabilmente”:

• un’attività di controllo in merito agli obblighi di pubblicazione;
• un’attività di controllo in merito alla completezza, la chiarezza e l’aggiornamento delle informazioni pubblicate;
• un’attività di segnalazione all’organo di indirizzo politico, all’organo di valutazione e all’Autorità nazionale anticorruzione ed eventualmente all’ufficio disciplina in caso di mancato o ritardato adempimento delle disposizioni in merito alle pubblicazioni;
• un’attività di aggiornamento del programma triennale per la trasparenza e l’integrità;
• un’attività di controllo e garanzia in merito alla regolare attuazione dell’accesso civico;
• un’attività di segnalazione all’ufficio disciplina, al vertice politico, all’organismo indipendente di valutazione.