Presupposti e finalità del documento di regolarità contributiva anche rispetto alle diverse tipologie di imprese. La regolarità contributiva nelle fasi di un appalto pubblico quale requisito necessario

Premessa

L’INPS, ente previdenziale del sistema pensionistico pubblico italiano, rappresenta l’ente che gestisce la liquidazione e il pagamento delle pensioni e delle indennità di natura previdenziale e assistenziale.  Ad esso devono essere obbligatoriamente iscritti tutti i lavoratori dipendenti pubblici o privati e la maggior parte dei lavoratori autonomi che non abbiano una propria cassa previdenziale autonoma. L’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale è un ente pubblico non economico, sottoposto alla vigilanza del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e del Ministero del Tesoro.

La legge attribuisce all’Istituto il compito di garantire le prestazioni previdenziali e le prestazioni a sostegno del reddito in favore dei lavoratori in caso di sospensione o interruzione del rapporto di lavoro, di assicurare sostegno economico in favore delle fasce di popolazione più deboli, attraverso prestazioni di natura assistenziale, di erogare indennità a vario titolo nei casi previsti dalla legge e di curare l’acquisizione dei contributi a tutela del lavoro.

L’ Inail, Istituto Nazionale Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, è un ente pubblico non economico che gestisce l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali al fine di ridurre il fenomeno infortunistico, di assicurare i lavoratori che svolgono attività a rischio e di garantire il reinserimento nella vita lavorativa degli infortunati sul lavoro. Ciò in considerazione del fatto, tra l’altro, che per il testo unico sulla sicurezza nei luoghi di lavoro, il datore di lavoro è il titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore ovvero il soggetto che ha la responsabilità dell’organizzazione stessa o dell’unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa.

1. Finalità del Documento unico di regolarità contributiva e le relative disposizioni

Il DURC, Documento unico di regolarità contributiva, rappresenta un utile strumento per l’osservazione delle dinamiche del lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso che consente il monitoraggio dei dati e delle attività delle imprese affidatarie di appalti, anche ai fini della creazione di un’apposita banca delle informazioni utili per ostacolare la concorrenza sleale nella partecipazione alle gare.

Le disposizioni che hanno regolato il citato documento nel tempo sono state la L. n. 494 del 1996, art. 3, comma 8, lett. B; il D.L. n. 210 del 2002, art. 2; il Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali 30 gennaio 2015 Semplificazione in materia di documento unico di regolarità contributiva; il D.lgs. n. 163 del 2006, art. 38; per i committenti privati nel settore edilizio il D. Lgs. n. 276 del 2003, art. 86, comma 10, oltre all’art. 80 del Dlgs. 50/2006 e all’art. 94 del Dlgs. 36/2023 che evidenziano come le gravi violazioni in materia contributiva e previdenziali siano una condizione ostativa al rilascio del DURC.

La disciplina uniforme in ordine alle modalità di rilascio ed ai contenuti analitici del Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) è stata preliminarmente definita nel Decreto del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale 24 ottobre 2007, nella Circolare esplicativa del predetto Ministero n. 5/2008 del 30 gennaio 2008 nonché nella Circolare INAIL n. 7 del 5 febbraio 2008.

Il Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC) è il documento con il quale, in modalità telematica e in tempo reale, si attesta la regolarità contributiva nei confronti dei citati enti INPS, INAIL e, per le imprese tenute ad applicare i contratti del settore dell’edilizia, di Casse edili.

Il DURC rappresenta uno strumento che va verificato anche all’atto dei pagamenti. Il Dlgs. 36/2023 prevede all’art. 11 comma 6 che “In caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva relativo a personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi, impiegato nell’esecuzione del contratto, la stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la cassa edile..”.

Tale documento, acquisito d’ufficio dalle stazioni appaltanti presso gli istituti previdenziali, ai sensi della normativa vigente, si considera mezzo di prova, con riferimento alla corretta gestione dei contributi previdenziali e assistenziali.

La regolarità contributiva riguarda tutti gli appalti pubblici nonché i lavori privati in edilizia soggetti al rilascio di concessione ovvero a denuncia inizio attività.  La sfera di operatività è altresì ampliata ed estesa anche alla gestione di servizi ed attività pubbliche in convenzione o concessione.

Il DURC è poi utilizzato ai fini del rilascio dell’attestazione SOA e dell’iscrizione all’Albo dei Fornitori nonché in tutti i casi in cui sia necessario ai fini dell’assegnazione di agevolazioni, finanziamenti e sovvenzioni. Tale documento ha costituito un esempio di semplificazione e di certezza nelle verifiche necessarie al fine dell’affidamento negli appalti in relazione alle previste regolarità contributive. I vantaggi dell’adozione del DURC giovano in termini di semplificazione ed efficienza anche alle Pubbliche Amministrazioni in merito ai tempi di gestione degli appalti e dei pagamenti (Circolare n. 38 del 25 luglio 2005 dell’Inail).  

Per regolarità contributiva deve intendersi la correttezza nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali ed assicurativi nonché di tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente riferita all’intera situazione aziendale. Sono abilitati a effettuare la verifica di regolarità tra l’altro le amministrazioni aggiudicatrici, gli organismi di diritto pubblico, gli enti aggiudicatori e altri soggetti aggiudicatori, i soggetti aggiudicatori e le stazioni appaltanti.

La Legge n.266/2002 ed il Decreto Legislativo n.276/2003 hanno stabilito che INPS, INAIL e Casse Edili stipulino convenzioni al fine del rilascio di un Documento Unico di Regolarità Contributiva (DURC).  In attuazione della citata normativa, in data 3 dicembre 2003 è stata stipulata una prima convenzione tra Inps e Inail e, successivamente, in occasione dell’ampliamento dell’oggetto del DURC ai lavori privati, in data 15 aprile 2004, è stata sottoscritta una seconda convenzione tra Inps, Inail e Casse Edili che ha regolamentato, in particolare, il settore dei lavori in edilizia.

L’impegno congiunto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’Inps, dell’Inail e delle Casse Edili ha realizzato la completa informatizzazione delle procedure con la creazione di collegamenti tra le diverse banche dati. L’INPS, l’INAIL e la Cassa Edile sono tenuti a verificare la regolarità dell’impresa sulla base della rispettiva normativa di riferimento.

• La regolarità contributiva e le modalità di attestazione

L’interrogazione assolve all’obbligo di verificare la sussistenza del relativo requisito di ordine generale per la partecipazione alle procedure di affidamento:

• per erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici, di qualunque genere, compresi quelli di cui all’articolo 1, comma 553 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (benefici e sovvenzioni comunitarie per la realizzazione di investimenti);
• nell’ambito delle procedure di appalto di opere, servizi e forniture pubblici e nei lavori privati dell’edilizia (in relazione a ciascuna fase del procedimento compresa la fase ulteriore del pagamento).
• per il rilascio dell’attestazione SOA.

Il requisito della regolarità contributiva deve essere sempre presente quindi a garanzia della permanenza della serietà e della volontà dell’impresa di presentare un’offerta credibile, dalla candidatura in sede di gara fino alla stipula del contratto e poi ancora fino all’adempimento dell’obbligazione contrattuale.

L’impresa che partecipa alla procedura deve possedere, per tutta la sua durata senza una soluzione di continuità, il requisito della regolarità contributiva (Consiglio di Stato, sez. V, 16 novembre 2018, n. 6463). Si tratta di una regola che non è mutata con il mutare della formulazione del codice degli appalti (cfr. art. 94 del Dlgs, 36/2023 in tema di esclusione automatica in caso di gravi violazioni contributive).

L’interrogazione assolve all’obbligo di verificare la sussistenza del relativo requisito di ordine generale per la partecipazione alle procedure di affidamento. Per la verifica della dichiarazione relativa alla regolarità contributiva è necessario che la regolarità sussista alla data in cui l’azienda ha dichiarato la propria situazione, essendo irrilevanti eventuali regolarizzazioni avvenute successivamente.

Per regolarità contributiva per l’INPS si intende la correttezza degli adempimenti mensili o, comunque, periodici, la presenza di versamenti corrispondenti all’importo del saldo denunciato entro il termine, a tal fine determinato, dell’ultimo giorno del mese successivo a quello di riferimento, l’assenza di inadempienze in atto e di note di rettifica notificate, non contestate e non pagate. L’impresa è altresì regolare quando vi sia richiesta di rateazione per la quale la Struttura periferica competente abbia espresso parere favorevole motivato o vi siano sospensioni dei pagamenti a seguito di disposizioni legislative (es. calamità naturali) o sia stata inoltrata istanza di compensazione per la quale sia stato documentato il credito.

Ai fini INAIL, l’azienda è regolare quando ha regolarmente dichiarato le retribuzioni imponibili in misura congrua rispetto ai lavori svolti ed alla dimensione aziendale, ha versato quanto dovuto per premi ed accessori. L’impresa è altresì da intendersi regolare quando vi sia richiesta di rateazione accolta favorevolmente dal responsabile della struttura o qualora vi siano sospensioni dei pagamenti previste da disposizioni legislative (es. calamità naturali, condoni, emersione) ovvero da norme speciali (es. art. 45, comma 2, del DPR 30 giugno 1965 n. 1124. Inoltre la società è regolare quando siano state effettuate compensazioni su modello di pagamento unificato F24, ovvero la struttura verifichi che l’azienda è creditrice di importi a qualsiasi altro titolo compensabili.

La posizione di regolarità contributiva dell’impresa del settore dell’edilizia, è invece verificata dalla Cassa Edile ove ha sede l’impresa per l’insieme dei cantieri attivi e degli operai occupati nel territorio di competenza della Cassa stessa. La Cassa Edile emette il certificato di regolarità contributiva a condizione che la verifica abbia dato esito positivo e la Cassa medesima abbia verificato a livello nazionale che l’impresa non sia tra quelle segnalate come irregolari. L’impresa si considera in regola quando ha versato i contributi e gli accantonamenti dovuti, compresi quelli relativi all’ultimo mese per il quale è scaduto l’obbligo di versamento all’atto della richiesta di certificazione.

La disponibilità dell’esito è comunicata all’indirizzo PEC registrato dal richiedente nel sistema nella fase di accesso al servizio DURC online. Il Documento indica gli importi a debito e le cause di irregolarità ai fini dell’obbligo dell’attivazione dell’intervento sostitutivo da parte delle stazioni appaltanti e delle amministrazioni procedenti. La regolarità contributiva deve essere accertata anche quando l’operatore economico è un soggetto pubblico, in virtù del principio della tendenziale parificazione dei soggetti privati e pubblici, infatti, deve essere accertata la regolarità contributiva anche degli Enti pubblici appaltatori.

L’assenza del documento unico di regolarità contributiva (DURC) deve intendersi come il mancato rilascio, tramite la procedura on-line, dello stesso. Se non può essere attestata la regolarità dei versamenti contributivi non viene rilasciato un ‘DURC irregolare’ non solo perché non è previsto dal sistema ma perché, il DURC è solo regolare (cfr Commissione per gli interpelli – Interpello n. 1/2016 con risposta del 21 marzo 2016 al quesito del Consiglio Nazionale degli Ingegneri).

Se non può essere attestata la regolarità dei versamenti contributivi non viene rilasciato un ‘DURC irregolare’ non solo perché non è previsto dal sistema ma perché, il DURC è solo regolare. La regolarità contributiva deve essere accertata anche quando l’operatore economico è un soggetto pubblico.

ll rilascio del DURC segue gli adempimenti e le verifiche in relazione alle diverse tipologie di imprese richiedenti. In merito alle società di capitali, trattandosi di persone giuridiche caratterizzate da autonomia patrimoniale “perfetta” e, quindi, dalla separazione completa tra il capitale sociale e il patrimonio personale dei soci, il controllo di regolarità nei versamenti contributivi deve essere effettuato sulla contribuzione dovuta dai datori di lavoro per i lavoratori con rapporto di lavoro subordinato e dai committenti/associanti che occupano lavoratori con rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, resa anche nella modalità a progetto, aventi per oggetto la prestazione di attività svolte senza vincolo di subordinazione. Pertanto, l’irregolarità della posizione contributiva personale dei singoli soci non può rilevare ai fini dell’accertamento dell’irregolarità delle stesse società che, in ragione del regime patrimoniale civilistico che le regola, non possono essere chiamate a rispondere delle irregolarità contributive riferibili ai medesimi soci. Tale verifica è invece necessaria in caso di società di persone ed in relazione al versamento contributivo dovuto dal socio sulla propria posizione.

L’artigiano che non ha dipendenti è invece esonerato alla presentazione del DURC. Le regole riferite agli obblighi dichiarativi in argomento infatti si riferiscono alle imprese esecutrici e quindi escludono il lavoro svolto in modo autonomo. Qualora l’attività organizzata come ditta artigiana presenti dipendenti, il relativo datore di lavoro è sottoposto all’onere dichiarativo.

In caso di associazione temporanea tra imprese il DURC deve essere acquisito, nella fase di affidamento, per ciascuna delle imprese componenti il raggruppamento e non solo per l’impresa mandataria. Infatti, anche se quest’ultima abbia la rappresentanza esclusiva, anche processuale, nei confronti della stazione appaltante, la forma aggregativa che discende dal contratto di mandato, non determina la nascita di un nuovo soggetto distinto dalle singole associate, ciascuna delle quali conserva la propria autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali e degli oneri sociali. Al momento del pagamento dei SAL, essendo la sola consortile impresa esecutrice e impresa autorizzata dal committente a stipulare contratti di subappalto, la stazione appaltante sarà tenuta invece a verificare il DURC esclusivamente della società consortile e delle eventuali subappaltatrici.

Il rilascio del DURC segue gli adempimenti e le verifiche in relazione alle diverse tipologie di imprese richiedenti. In merito, ad esempio, alle società di capitali, trattandosi di persone giuridiche caratterizzate da autonomia patrimoniale “perfetta” l’irregolarità della posizione contributiva personale dei singoli soci non può rilevare ai fini dell’accertamento dell’irregolarità delle stesse società.

La regolarità contributiva, in sintesi, si considera sussistente in caso di:

    a) rateizzazioni concesse dall’INPS, dall’INAIL o dalle Casse Edili ovvero dagli Agenti della Riscossione sulla base delle disposizioni di legge e dei rispettivi regolamenti;

    b) sospensione dei pagamenti in forza di disposizioni legislative;

    c) crediti in fase amministrativa oggetto di compensazione per la quale sia stato verificato il credito, nelle forme previste dalla legge o dalle disposizioni emanate dagli Enti preposti alla verifica e che sia stata accettata dai medesimi Enti;

    d) crediti in fase amministrativa in pendenza di contenzioso amministrativo sino alla decisione che respinge il ricorso;

    e) crediti in fase amministrativa in pendenza di contenzioso giudiziario sino al passaggio in giudicato della sentenza, salva l’ipotesi di cui all’art. 24, comma 3, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46;

    f) crediti affidati per il recupero agli Agenti della Riscossione per i quali sia stata disposta la sospensione della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito a seguito di ricorso giudiziario.

Con specifico riferimento all’ipotesi di rateazione di cui alla lettera a) l’attivazione della rateazione avviene esclusivamente in presenza del pagamento della prima delle rate complessivamente accordate entro la data indicata nel piano di ammortamento. Da tale momento potrà essere valutata la sussistenza della condizione di cui alla lett. a), tenuto conto che solo con l’attivazione della rateazione, a seguito del pagamento della prima rata, può considerarsi perfezionato il parere favorevole dell’Istituto alla rateazione medesima. Il sistema di verifica automatizzata considera regolari le partite a debito ricomprese in una rateazione per la quale risulti il citato stato.

Il  termine di 15 giorni previsto per la regolarizzazione, presuppone che gli Istituti non potranno dichiarare l’irregolarità qualora la regolarizzazione avvenga comunque prima della definizione dell’esito della verifica: il rilascio del Durc terrà conto dell’intervenuta regolarizzazione che in ogni caso dovrà avvenire prima del trentesimo giorno dalla data della prima richiesta (Decreto 30 gennaio 2015 del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e il Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione).

Con specifico riferimento all’ipotesi di rateazione, l’attivazione della rateazione avviene esclusivamente in presenza del pagamento della prima delle rate complessivamente accordate entro la data indicata nel piano di ammortamento, da tale momento potrà essere valutata la sussistenza della relativa condizione.

• I certificati rilasciati dalle autorità competenti in ordine alla regolarità fiscale o contributiva si collocano tra gli atti di certificazione o di attestazione

La mera presenza di un DURC non regolare, al momento della partecipazione alla gara, obbliga l’amministrazione appaltante a escludere dalla procedura l’impresa interessata, senza che essa possa sindacarne il contenuto ed effettuare apprezzamenti in ordine [non solo alla gravità degli inadempimenti, ma anche] alla definitività dell’accertamento previdenziale (Cons. Stato, V, 9 febbraio 2019, n. 1141).

Costituiscono gravi violazioni in materia contributiva e previdenziale quelle ostative al rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC), di cui al decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 30 gennaio 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 125 del 1° giugno 2015, ovvero delle certificazioni rilasciate dagli enti previdenziali di riferimento non aderenti al sistema dello sportello unico previdenziale.

L’attestata gravità (abbinata alla definitività dell’accertamento) obbliga quindi la stazione appaltante senza alcun sindacato a estromettere il concorrente dalla procedura di gara, essendo la relativa valutazione rimessa esclusivamente all’ente previdenziale (cfr. TAR Lombardia – Milano, 20 giugno 2022, n. 1433; TAR Campania, Napoli, sezione IV, 3 ottobre 2022, n. 6064).

Il carattere di definitività dell’accertamento della violazione dell’obbligo di regolarità contributiva  è valutato esclusivamente dall’ente previdenziale, che ne certifica l’esito nel documento di verifica di regolarità contributiva: non è consentita, come detto, una facoltà di apprezzamento dell’amministrazione stessa in ordine alla gravità dell’inadempienza contributiva e alla definitività dell’accertamento previdenziale (ex multis: TAR Lombardia, Milano, I, 20.6.2022, n. 1433; TAR Campania, Napoli, V, 3.10.2022, n. 6064).

I certificati rilasciati dalle autorità competenti, in ordine alla regolarità fiscale o contributiva hanno natura di dichiarazioni di scienza e si collocano fra gli atti di certificazione o di attestazione, per cui si impongono alla stazione appaltante, esonerandola da ulteriori accertamenti (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 maggio 2016, n. 10; 4 maggio 2012, n. 8; Sez. III, 18 dicembre 2020 n. 8148; Sez. V, 17 maggio 2013, n. 2682). È quindi presente un regime sostanziale dei requisiti di ammissione previsti dalla lex specialis, affermando la necessità che gli stessi siano posseduti dal concorrente a partire dal momento della presentazione dell’offerta e sino alla stipula del contratto e poi ancora fino all’adempimento dell’obbligazione contrattuale (ex plurimis, Cons. Stato, Ad. Plen. 20 luglio 2015, n. 8; Sez. V, 2 maggio 2022, n. 3439; 12 febbraio 2018, n. 856; Sez. IV, 1° aprile 2019, n. 2113).

Gli enti previdenziali sono istituzionalmente e specificamente competenti a valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali, Il DURC è quindi il documento pubblico che certifica in modo ufficiale la sussistenza o meno della regolarità contributiva, da ascrivere al novero delle dichiarazioni di scienza, assistite da fede pubblica privilegiata ai sensi dell’art. 2700 c.c., e facenti piena prova fino a querela di falso. Le stazioni appaltanti non sono conseguentemente gli enti istituzionalmente e specificamente competenti a valutare la gravità o meno delle violazioni previdenziali (Consiglio di Stato in sede plenaria, 4 maggio 2012).

Il codice degli appalti non deve essere infatti letto e interpretato non in una logica di separatezza e autonomia, ma come una parte dell’ordinamento nel suo complesso, e nell’ambito dell’ordinamento giuridico la nozione di “violazione previdenziale grave” non può che essere unitaria e uniforme, e rimessa all’autorità preposta al rispetto delle norme previdenziali.