OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

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I limiti alle spese della consulenza

Indice

1. Premessa
2. I vincoli della spesa
3. Il nuovo parametro della spesa del personale
4. La possibilità di conferire l’incarico riducendo le altre spese di cui all’articolo 6 della legge 122/2010   

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1. Premessa

Con il recente parere espresso con la deliberazione n. 5/2016 – depositato il 1° febbraio –, la sezione regionale della Sardegna della Corte dei Conti ha riscontrato la richiesta di chiarimenti in tema di incarichi di “consulenza” con riferimento alla corretta interpretazione “dell’art. 6, comma 7, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con la legge 30 luglio 2010, n. 122, in merito alle spese di consulenza e studi in un ente che negli anni 2009, 2010 e 2011 non ha posto in essere alcuna spesa”.

Il quesito ha consentito alla sezione di rammentare le principali disposizioni in tema e di chiarire che la circostanza che l’ente sia stato “virtuoso” per non aver sostenuto spese per incarichi negli anni pregressi – considerati i vincoli di spendita che prendono a riferimento la spesa sostenuta – non impedisce di poter conferire un incarico a condizione che le varie spese soggette a vincoli dalla legislazione statale vengano contenute in funzione del raggiungimento dell’obiettivo di risparmio posto dalla normativa in vigore.   

2. I vincoli della spesa

In relazione alla possibilità di spendita degli enti, la sezione evidenzia che un primo intervento di rilievo si è realizzato con l’art. 6, comma 7, del decreto legge n. 78/2010 convertito con la legge n. 122/2010, in cui si  puntualizza che, a decorrere dal 2011, la spesa annua per studi e incarichi di consulenza non può essere superiore al 20% di quella sostenuta nel 2009.

E’ bene annotare che sulla disposizione sono state anche avanzate precise  censure di illegittimità costituzionale prontamente respinte dalla Suprema Corte che con la sentenza n. 139 del 2012 ha chiarito come sia ben possibile che “il legislatore statale (…) con una disciplina di principio” possa “legittimamente imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti. Questi vincoli possono considerarsi  rispettosi dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un «limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa”.

Ed è proprio su questo inciso che si è cercato di temperare l’eccessivo rigore del contenimento rimettendo, sostanzialmente, alla discrezionalità dell’ente l’intervento sulla spendita in relazione a quelle voci di spesa sottoposte a contingentamento attraverso una ricalibratura della spesa complessiva funzionale agli obiettivi di risparmio.

In questo senso, oltre a varie sezioni regionali, la stessa la Sezione delle autonomie con la deliberazione n. 26/2013 del 30 dicembre 2013, ha ritenuto legittimo che la calibratura dello  stanziamento in bilancio, “riferito alle diverse tipologie di spese soggette a limitazione, avvenga in base alle necessità istituzionali dell’ente, ritenendo che” l’ente “possa operare compensazioni tra gli importi calcolati nel rispetto dei vincoli di legge, anche al di là delle voci previste dall’art. 6 del decreto legge n. 78/2010”.

La materia – per l’evidente delicatezza – è stato oggetto, quindi, di più recenti interventi legislativi diretti a limitare ulteriormente le possibilità di spesa delle amministrazioni (inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché dalle autorità indipendenti e dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) con limitatissime eccezioni).

In questo senso, l’art.1, comma 5, del decreto legge n. 101/2013 convertito  con legge 125/2013, stabilisce che la spesa annua per studi e incarichi di consulenza non poteva essere superiore, per l’anno 2014, all’80% del limite di spesa per l’anno 2013 e, per l’anno 2015, al 75% dell’anno 2014, così come determinati dall’applicazione dell’art. 6, comma 7, del decreto legge n. 78/2010.

Di conseguenza, – si legge nella deliberazione – “in rapporto alla spesa sostenuta nell’anno 2009, il nuovo limite è pari al 16% (80% del 20%) per l’anno 2014 e al 15% (75% del 20%) per l’anno 2015”.

Anche per questo limite, la prospettiva applicativa doveva essere affrontata e risolta alla luce dei principi espressi  dalla Corte Costituzionale – di cui si è detto sopra – pertanto, semplificando, appare congruo fissare un limite generale di contenimento riferito ad un ambito ampio di spese che possono essere ricalibrate secondo le valutazioni e le necessità dell’ente.

Quindi, una volta – prosegue la sezione isolana -, “determinato il volume complessivo delle riduzioni da effettuare, ogni ente ha la possibilità di decidere su quali voci effettuarle, senza sottostare a vincoli specifici”.

La disposizione del comma 5, si completa con due commi ulteriori – non oggetto,evidentemente, di considerazione da parte del collegio – che è bene che il responsabile del procedimento ed il responsabile di servizio tengano in considerazione.

In primo luogo, il comma 6, richiama l’esigenza di una precisa e specifica allocazione nel bilancio delle spese di questo tipo.

In questo senso, il comma prevede che “presso le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nel bilancio di previsione o strumento contabile equipollente sono previsti specifici capitoli  di bilancio in coerenza con la struttura di bilancio  adottata,  per  il conferimento di incarichi di studio e consulenza, fatti eventualmente salvi i capitoli istituiti per incarichi previsti da disposizioni  di legge o regolamentari da articolarsi coerentemente con il piano dei conti integrato di cui al titolo II del decreto legislativo 31 maggio 2011 n. 91”.

Il comma 7, secondo un approccio noto, sancisce l’assoluta nullità di contratti (ed ancora prima degli atti adottati) stipulati in violazione, fermo restando che “l’affidamento  di incarichi in violazione delle disposizioni di cui al medesimo comma costituisce illecito disciplinare ed e’, altresì, punito con una sanzione amministrativa  pecuniaria, a carico del responsabile della violazione, da mille a cinquemila euro, alla cui irrogazione provvede l’autorità’ amministrativa competente in base a quanto previsto dalla legge 24 novembre 1981, n. 689,  salva  l’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale”.

3. Il nuovo parametro della spesa del personale

Le dinamiche di contenimento sono, infine, mutate con l’articolo l’art. 14, comma 1, del decreto legge n. 66 del 2014, convertito con la legge n. 89 del 23 giugno 2014 – c.d. terza legge spending review -, che ha introdotto  un limite complessivo e diverso  rispetto al passato, aggiuntivo ai contingentamenti pregressi.

A mente del comma 1, articolo 14 (rubricato “Controllo della spesa per incarichi di consulenza, studio e ricerca    e per i contratti di collaborazione coordinata e continuativa”), si precisa che, fermo restando le eccezioni per le  “Università, degli istituti di formazione, degli enti di ricerca e degli enti del servizio sanitario nazionale, fermi restando i limiti derivanti dalle vigenti disposizioni e in particolare le disposizioni di cui all’articolo 6, comma 7,  del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 e all’articolo 1, comma 5, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n.  125, le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione,    come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, a decorrere dall’anno 2014, non possono conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca (nda  inclusa quella relativa a studi e incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti), quando la spesa complessiva sostenuta nell’anno per tali incarichi e’ superiore rispetto alla spesa per il personale  dell’amministrazione che conferisce l’incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,2% per le amministrazioni con spesa di personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all’1,4% per le amministrazioni con spesa di personale superiore a 5 milioni di euro”.

4. La possibilità di conferire l’incarico riducendo le altre spese di cui all’articolo 6 della legge 122/2010   

Come anche in altre circostanze – in relazione a spese soggette a forti contingentamenti – anche per evitare danni all’azione amministrativa (nel caso in cui, oggettivamente, l’incarico possa risultare necessario) la sezione con la delibera in commento puntualizza che l’asserita “totale assenza di spese per consulenze nel triennio 2009-2011 non determini un divieto assoluto di effettuare spese di detta specifica tipologia”.

La gestione concreta degli interventi sui capitoli di spesa è rimessa ovviamente all’ente purché poi venga raggiungo l’obbiettivo prefissato dal legislatore ed è in questo senso il riscontro della sezione che evidenzia come l’ente debba “operare una riduzione della spesa complessiva sostenuta nel medesimo esercizio per le varie tipologie di spese soggette a limitazione, in modo tale da garantire il globale raggiungimento degli obiettivi complessivi di contenimento”. Ovviamente le spese a cui allude l’inciso – oggetto di contingentamento – sono quelle indicate nell’articolo 6 del d.l. 78/2010 convertito con legge 122/2010. 

Naturalmente, la sezione richiama – pur senza rammentarli – la necessità che il responsabile del procedimento assicuri il rispetto dei vari vincoli in materia che passano attraverso un rigoroso ossequio alle condizioni fissate nell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 165/2001 ed alla esigenza che la procedura di conferimento degli incarichi risulti chiaramente declinata o in uno specifico regolamento o nel regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi e, il regolamento o  lo stralcio, venga trasmesso per i debiti controlli alla locale sezione  della corte.

E’ interessante rammentare la rilevante deliberazione, in tema, della sezione regionale della Lombardia n. 754/2010 in relazione ad un caso di un regolamento che prevedeva la possibilità – entro certe soglie – di procedere con una contratto stipulato direttamente senza alcuna salvaguardia dei principi di concorrenzialità.

Con una applicazione estensiva, ma illegittima, di norme classiche degli appalti che – in particolari circostanze – ammettono l’affidamento diretto.

Nella deliberazione della sezione lombarda si legge che con il regolamento comunale  devono essere “fissati, in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l’affidamento di incarichi di collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni. La violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.”

Pertanto l’incarico, sulla base del programma – ora da inserirsi nel documento unico di programmazione (DUP)  che sostituisce, nella nuova contabilità armonizzata, la pregressa relazione previsionale e programmatica quale atto propedeutico ed indispensabile per poter approvare il bilancio -, non potrà che essere assegnato attraverso una procedura ad evidenza pubblica, mediante un avviso con l’indicazione dei requisiti e delle richieste specifiche, limitando l’affidamento diretto solo in situazioni in cui non sia stato possibile, nonostante l’avviso (a condizione che siano state rispettate le normali regole di correttezza e trasparenza) reperire la professionalità necessaria oggettivamente assente – circostanza da certificare nella determinazione della prenotazione dell’impegno di spesa che avvia il procedimento amministrativo – nell’organico della pubblica amministrazione.