OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

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1. Premessa

La recente sentenza della sezione giurisdizionale della Puglia – n. 26/2016 – affronta le conseguenze determinate da ritardato pagamento di stati di avanzamento nella realizzazione di opere pubbliche dovute – si legge in sentenza – ad azioni poste in essere dai responsabili e totalmente “incuranti del dovere di diligenza cui sono tenuti i dipendenti pubblici nell’esecuzione della prestazione lavorativa e, soprattutto, coloro che rivestono all’interno della pubblica amministrazione, funzioni apicali o di particolare responsabilità”.

Questioni che investono, come facilmente si può intuire, le figure principali di una procedura d’appalto ovvero la figura del dirigente/responsabile del servizio ed il RUP.

Si deve tornare,come premessa, sulla definizione dei due soggetti. Come noto, il RUP ovvero il responsabile del procedimento amministrativo ha il dovere di seguire tutte le fasi dell’appalto compresa la fase civilistica dell’esecuzione (salvo che venga nominato altro soggetto) sostanzialmente interne all’ente con precisi obblighi propositivi, di impulso e di vigilanza.

La figura è però eventuale nel senso che il dirigente/responsabile del servizio può assumere anche tali compiti se non individua nessun altro soggetto dotato, tra l’altro, dei requisiti chiaramente esplicitati nell’articolo 10 del codice dei contratti.

In ogni caso, su questi soggetti verte un preciso obbligo di vigilanza che si verifichino circostanze o situazioni – come quella che si va ad esaminare – che espongono l’ente a richieste di interessi e/o a contenziosi in generale.        

2. La vicenda

Nel caso trattato, la procura regionale chiedeva la citazione di due dipendenti – che avevano ricoperto il ruolo di dirigente/responsabile del servizio tecnico – con imputazione a carico di entrambi della somma di euro   152.483,56 in relazione al “danno causato alle finanze del Comune di (…) per il ritardo nel pagamento alla ditta (…)” e di vari stati di avanzamento lavori oltre alle spese di giudizio.

Il comune veniva condannato, pertanto, a pagare in favore dell’appaltatore una somma rilevante a titolo di interessi proprio a causa dei ritardati pagamenti degli stati d’avanzamento. Ritardi, semplificando, determinati da un problema di cassa a causa della non immediata erogazione del finanziamento regionale. circostanza, a sua volta, dovuta alle ritardate comunicazioni da parte dei responsabili di servizio alla regione.

In sostanza, risultavano violati gli stessi obblighi declinati nella convenzione con la regione che disciplinava la necessità di effettuare tempestive  comunicazioni e certificazioni sull’esecuzione dei lavori.  

In particolare, la procura evidenziava profili di responsabilità contabile a carico del responsabile del procedimento amministrativo del suddetto appalto e, segnatamente, a carico del dirigente dell’Ente che, procedendo, senza alcuna giustificazione, a formulare in notevole ritardo la richiesta di finanziamento alla Regione Puglia per l’esecuzione dell’appalto, non aveva consentito che il Comune potesse disporre delle risorse finanziarie in tempo utile a pagare gli stati d’avanzamento lavori.

Nella convenzione, secondo disposizioni ben note soprattutto ai RUP dei lavori pubblici, venivano  chiaramente esplicitate le modalità di concessione del finanziamento che in sentenza vengono puntualmente riportate.  

In specie, si prevedeva che il finanziamento (necessario per pagare l’appaltatore pur con una compartecipazione del comune) risultava così graduato: 

• il 30% entro 30 giorni dalla avvenuta comunicazione da parte dell’Ente attuatore dell’avvenuto inizio dei lavori, certificato dalla Direzione Lavori;

• ulteriore anticipazione del 30% entro 30 giorni dall’atto del ricevimento di rendicontazione di spese effettivamente sostenute e non inferiori alle somme anticipate, regolarmente approvate dall’ente attuatore;

• il 10 % entro 90 giorni dal ricevimento degli atti di contabilità finale completi del certificato di collaudo dell’opera.

Inoltre, il successivo art. 10 prevedeva l’impegno dell’ente attuatore a trasmettere trimestralmente sia all’Assessorato alla Agricoltura – Servizio Bonifica, che all’Area per le Politiche comunitarie, i dati relativi ai pagamenti ed agli indicatori fisici secondo la modulistica fornita dalla Regione.

L’inosservanza di tutti questi adempimenti avrebbe comportato, evidentemente, il mancato accredito del finanziamento.

Le disposizioni, in particolare quelle sulle comunicazioni sull’avvio ed andamento dei lavori, non venivano rispettate pertanto la regione non aveva potuto procedere ad effettuare alcun accreditamento del finanziamento “né procedere alla rideterminazione del quadro economico di spesa conseguente all’aggiudicazione dei lavori”.

A causa del ritardo nel pagamento dei vari stati d’avanzamento, l’impresa affidataria aveva maturato il diritto alla corresponsione degli interessi di mora per complessivi €.96.427,57. In relazione a tale credito venivano emesse altre tre fatture rimaste inevase che, quindi, avevano determinato un ulteriore aggravamento della partita a debito. 

3. La responsabilità

Secondo la prospettazione del procuratore, dall’incuria negli adempimenti dovuti risultava un danno alle finanze del comune per complessivi €.152.483,56.

Somma che comprendeva i pagamenti corrisposti all’affidataria  sia per il ritardo nel pagamento dei diversi stati d’avanzamento sia per le spese di giudizio.

E’ risultata palese la grave omissione – che i compiti e la funzione del RUP sono proprio diretti ad evitare (in funzione anche preventiva) – intervenuta ovvero la mancanza di ogni comunicazione all’ente erogatore (la regione) dell’avvio dei lavori. In questo modo, alla luce di quanto puntualizzato nel disciplinare normalmente siglato tra ente attuatore e ente finanziatore (in cui viene esplicitato il cronoproramma di realizzazione delle opere) è risultata preclusa la possibilità di ottenere l’anticipazione pari al 30% del finanziamento entro il termine di 30 giorni.

Non solo, in alcune comunicazione effettuate, la stessa procura rilevava gravi carenza in quanto la documentazione “non solo non conteneva l’espressa richiesta di accredito della tranche di finanziamento, ma risultava incompleta, atteso che la sintetica relazione sullo stato di avanzamento dei lavori, non risultava completata con la relativa rendicontazione della spesa, necessaria per ottenere il finanziamento, né tale documentazione risultava inviata anche all’Area per le Politiche comunitarie”.

Con la conseguenza, secondo il procuratore regionale che “a mente dell’ultima parte dell’art.10 del Disciplinare regolante i rapporti tra la Regione e l’Ente attuatore, l’omessa trasmissione delle relazioni trimestrali sull’avanzamento dei lavori, avrebbe comportato il mancato accreditamento del finanziamento”.

4. La condanna

Secondo il giudice, la gestione della procedura da parte dei responsabili è risultata assolutamente in antitesi con i doveri classici del dipendente pubblico la cui azione deve essere sempre improntata ad un dovere di diligenza massima.

Il pubblico dipendente deve infatti porsi in una situazione, si potrebbe dire, prognostica, ipotizzando sempre le conseguenze del proprio agire e/o simmetricamente, della propria inerzia.   

Nel caso di specie, i responsabili avrebbero “mancato, invece, di applicare un minimo livello di attenzione e di cura nell’esercizio dell’interesse pubblico, trascurando le diverse sollecitazioni provenienti dagli Uffici regionali e disattendendo le disposizioni normative che prevedevano, a loro carico, l’obbligo di agire secondo una tempistica predeterminata”.

La circostanza che connota il comportamento nel senso della colpa grave – e pertanto inescusabile – che i diretti interessati “esercitavano, (…) le funzioni di responsabili del procedimento di appalto, con tutti gli obblighi che, in base alla normativa vigente, inerivano alle suddette funzioni, ed avevano anche l’obbligo di espletare gli specifici compiti di cui agli artt. 4 e ss. della legge n.241/1990, tra cui quello di curare l’istruttoria e di provvedere alle comunicazioni relative al procedimento stesso; mentre, a dispetto di tali obblighi, i due dirigenti con le loro omissioni hanno ritardato il conseguimento delle risorse finanziarie destinate al finanziamento, inosservanti delle specifiche disposizioni del capitolato generale nonché di quelle contenute nel disciplinare e nel contratto d’appalto”.

Ne consegue la loro “responsabilità per il danno arrecato alle finanze del Comune (…) che, però, il Collegio ritiene ascrivibile nella minor somma di € 99.000,00, in considerazione delle circostanze di fatto, (…) oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, nella stessa proporzione, dalla data della domanda e sino al deposito della (…) sentenza”.