OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

La corretta gestione del fondo pluriennale vincolato per le spese di investimento

Corte dei Conti Sezione di controllo della regione Lombardia – deliberazione n. 104/2016

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Indice:

1. Premessa
2. Il quesito
3. Le eccezioni al principio della competenza finanziaria potenziata
4. Il solo impegno sul contributo della gara non è sufficiente ad alimentare il FPV

1. Premessa

Ha sicuro rilievo il recente parere della Corte dei Conti sezione Lombardia espresso con la deliberazione n. 104/2016 circa le questioni afferenti alla corretta funzione del Fondo Pluriennale Vincolato (nel prosieguo FPV)   con particolare riferimento alle spese di investimento.

E’ noto che il finanziamento di certe spese attraverso il FPV esige il rispetto di condizioni imprescindibili – in particolare il perfezionamento dell’obbligazione giuridica – che debbono essere presidiate tanto dal responsabile del procedimento di spesa quanto – se le due figure non coincidessero – dal coordinatore dei servizi finanziari anche, se non soprattutto, per la forte potenzialità elusiva rispetto al principio del pareggio (almeno per il 2016 stante – come si è annotato in altre circostanze – la neutralità del FPV sul saldo).

Il quesito inoltre, o meglio il riscontro fornito, consente di chiarire anche la diligenza che – nel caso di spese per opere pubbliche – il responsabile dei servizi tecnici deve assicurare in fase di predisposizione della determinazione a contrattare.

2. Il  quesito

Con l’istanza, il Sindaco di un comune lombardo mirava ad avere chiarimenti sulla “corretta modalità di finanziamento del fondo pluriennale vincolato con riferimento alle spese di investimento per lavori pubblici”.

Ed in particolare, dopo aver richiamato il contenuto della disciplina normativa, nel quesito si illustravano alcuni casi e situazioni concrete che si erano verificate nell’Ente con la domanda per giungere alla domanda “se la determinazione a contrattare riferita ad un’opera pubblica con la quale vengono impegnate le somme relative alla contribuzione A.N.A.C. costituisca corretto presupposto per l’applicazione di quanto previsto alla lettera a) del punto 5.4 del principio contabile di competenza finanziaria potenziata all. 4/2 al D. Lgs. 118/2011”. 

Con il quesito, sotto l’aspetto pratico/operativo, il collegio veniva sollecitato circa l’interpretazione dell’eccezione alla regola inderogabile secondo cui l’utilizzo del fondo implica il perfezionamento dell’obbligazione giuridica (es. nell’appalto l’aggiudicazione definitiva) a scadenza differita rispetto al momento dell’accertamento delle entrate. Per effetto di quanto, semplificando, il FPV consente la copertura degli impegni ad esigibilità non simmetrica (rispetto all’accertamento) superando la vecchia dinamica dell’utilizzo del residuo.

In questo senso, in modo più tecnico, nel principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2 del decreto legislativo 118/2011 e succ. modifiche, il FPV “è un saldo finanziario, costituito da risorse già accertate destinate al finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata” al fine di assicurare “ la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, che nasce dall’esigenza di applicare il principio della competenza finanziaria” potenziata “e rendere evidente la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dei finanziamenti e l’effettivo impiego di tali risorse”.

Al netto del principio generale, lo stesso postulato dell’allegato 4/2 introduce – come si vedrà – sue precise eccezioni non suscettibili di estensione analogica che consentono di superare anche difficoltà pratiche determinate dalla mancata aggiudicazione definitiva della gara ma con una procedura già realmente avviata.  

Il FPV, pertanto,  come si è già rilevato assicura la copertura di impegni giuridicamente perfezionati (condizione indispensabile al netto di specifiche eccezioni) a scadenza differita, sulla base del cronoprogramma dell’opera,  rispetto al momento dell’accertamento dell’entrata.

3. Le eccezioni al principio della competenza finanziaria potenziata

Il principio ammette delle eccezioni consentendo l’utilizzo del FPV in casi particolari – e ad uno dei quali si riferisce il quesito posto dal Sindaco del comune istante – in cui il procedimento di spesa di investimento risulta (seriamente) avviato ma l’obbligazione giuridica non risulti ancora perfezionata ovvero non sia ancora intervenuta l’aggiudicazione definitiva.

In primo luogo, un caso è dato dall’avvio della procedura di  gara e quindi dalla pubblicazione del bando o, in caso di procedura negoziata, dall’invio degli inviti ai competitori potenziali. In assenza di aggiudicazione definitiva, entro l’anno successivo, le risorse accertate cui il fondo pluriennale si riferisce confluiscono nell’avanzo di amministrazione vincolato per la riprogrammazione dell’intervento in c/capitale.

Nel  principio contabile applicato  concernente la contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2  il FPV si ha cura, proprio al fine di evitare comportamenti arbitrari che hanno finalità elusive del principio del pareggio (per il 216)  definisce chiaramente la prima casistica.

Ed al riguardo puntualizza che per “procedure attivate gara formalmente indetta ai sensi dell’art. 53, comma 2  si intende, ad esempio, affidamenti in economia, o la pubblicazione del bando di gara, mentre nel caso di procedura negoziata senza pubblicazione di bando, consentita negli specifici casi di cui all’art. 57 del D.lgs. 163/2006 (ad es. quando in esito all’esperimento di una procedura aperta o ristretta, non è stata presentata nessuna offerta, o nessuna offerta appropriata o nessuna candidatura; ragioni tecniche ed artistiche impongono che il contratto sia affidato unicamente ad un operatore economico determinato; ragioni di estrema urgenza; lavori complementari), si fa riferimento al momento in cui, ai sensi dell’art. 57 del D.lgs. 163/2006, gli operatori economici selezionati vengono invitati a presentare le offerte oggetto della negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta”.

Naturalmente, oggi il riferimento deve essere inteso al nuovo codice degli appalti declinato nel decreto legislativo 50/2016.

Un caso ulteriore è determinato dal caso di impegni “parziali” su  alcune voci di spesa del quadro economico dell’opera. Ed è a questa eccezione che si riferisce il quesito.

In relazione a questa eccezione al principio della competenza finanziaria potenziata che esige il perfezionamento dell’obbligazione giuridica, nel principio si legge che “la costituzione del fondo per l’intero quadro economico progettuale è consentita solo in presenza di impegni assunti sulla base di obbligazioni giuridicamente perfezionate, imputate secondo esigibilità, ancorchè relativi solo ad alcune spese del quadro economico progettuale, escluse le spere di progettazione. In altre parole l’impegno delle sole spese di progettazione non consente la costituzione del fondo pluriennale vincolato per le spese contenute nel quadro economico progettuale”.

Naturalmente – evidenzia il principio in argomento – nel caso in cui, alla fine dell’esercizio, l’entrata sia stata accertata o incassata e la spesa non sia stata impegnata (perché l’obbligazione giuridica non si è perfezionata conl’aggiudicazione), tutti gli stanziamenti cui si riferisce la spesa, compresi quelli relativi al fondo pluriennale, iscritti nel primo esercizio del bilancio di previsione, costituiscono economia di bilancio e danno luogo alla formazione di una quota del risultato di amministrazione dell’esercizio da destinarsi in relazione alla tipologia di entrata accertata.

4. Il solo impegno sul contributo della gara non è sufficiente ad alimentare il FPV

Dato conto del quadro normativo, la sezione si fa carico di chiarire i rapporti tra un impegno di spesa per il versamento della c.d. tassa sulla gara ad ANAC e la possibilità che l’intera spesa collegata al quadro economico dell’opera possa non confluire nell’avanzo con copertura garantita dal FPV.

Si trattava di capire, semplificando, se un semplice impegno di spesa per il versamento del contributo di gara potesse o meno ritenersi sufficiente a mantenere “in vita” (attraverso il fondo pluriennale vincolato) gli impegni di spesa che in realtà non risultavano neppure assunti (e/o non assunti correttamente).   

Si legge nella deliberazione, che prima del 31 dicembre 2015, il comune istante si limitava ad approvare alcuni progetti esecutivi per la realizzazione di opere pubbliche e ad adottare delle determinazione a contrarre in relazione a ciascuna di esse, senza però attivare “alcuna procedura di gara o di procedura negoziata”. In relazione ad alcune procedure ha assunto l’impegno di spesa per la contribuzione A.N.A.C.

La chiarezza del quesito – rileva il collegio -, da un lato, e del dettato normativo, dall’altro, semplifica la risposta al quesito.

Infatti, in base al punto 5.4. del principio contabile, all. 4.2 del D. Lgs n. 118, possono confluire nel fondo pluriennale vincolato solamente le voci di spesa riferite a procedure di affidamento dei lavori che siano state avviate e che si prevede saranno concluse nell’anno successivo.

In sostanza, per l’utilizzo dello strumento contabile del Fondo pluriennale vincolato in relazione alle spese di investimento il principio contabile richiede che oltre all’approvazione del progetto esecutivo sia quantomeno avviata la procedura di affidamento e sia determinato il prevedibile tempo di ultimazione dell’intervento.

Negli stessi termini si è espressa la Sezione delle Autonomie della corte dei conti con le deliberazioni n. 23 e n. 32 del 2015, dirette a fornire interpretazioni ed indicazioni operative sull’applicazione delle regole della nuova contabilità armonizzata negli Enti locali.

Per effetto di quanto, la sezione conclude “che il solo versamento del contributo all’A.N.A.C. non è sufficiente per ritenere che la gara sia avviata poiché si tratta di un atto preliminare e prodromico che non ha valenza sostanziale e, quindi, le somme relative all’intervento previsto non possono confluire nel Fondo pluriennale vincolato perché non si è in presenza di un’obbligazione giuridica perfezionata”.

La questione riveste pertanto un particolare interesse anche perché richiama la diligenza dovuto nel caso di adozione di impegni di spesa in relazione ad investimenti e quindi il responsabile del servizio tecnico che non può pretendere l’utilizzo del FPV se non ricorre il rispetto della regola generale o al massimo le eccezioni previste dalla stesso principio contabile.