OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

Vincoli in tema di acquisto di beni immobili

Corte dei Conti, sezione regionale Basilicata, deliberazione n. 40/2017

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Indice

1. Premessa
2. Il quesito
3. I vincoli agli acquisti di beni immobili
4. L’esame nel merito
5. I requisiti dell’indispensabilità ed indilazionabilità dell’acquisto
6. I casi esemplificativi (di indilazionabilità ed indispensabilità)
7. Quando l’acquisto si può ritenere legittimo
8. La verifica deve essere fatta in concreto
9. Il riscontro

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1. Premessa

Presenta una certa  valenza pratica anche il recente intervento della sezione regionale della Basilicata in tema di acquisizione di beni immobili finalizzata – secondo un approccio ricorrente – dall’esigenza di assicurare importanti servizi alla collettività. Nel caso di specie, come si vedrà più avanti, il Sindaco di un comune lucano poneva alla sezione un articolato quesito sui limiti in tema di  acquisizione di beni immobili – nel caso di specie un edificio – da adibire a sede del locale comando dei carabinieri per evitare che il territorio perdesse i correlati servizi.

2. Il quesito

Con il quesito, in particolare, il Sindaco chiedeva di conoscere “la portata applicativa dei requisiti di indispensabilità e indilazionabilità previsti dalla vigente normativa al fine di procedere all’acquisto di immobili da parte degli enti locali”.

Nella formulazione dell’istanza di parere, si precisava inoltre, che:

• nel comune “la Caserma dei Carabinieri” risultava allocata in un immobile privato regolamentato da contratto di locazione con il Ministero dell’Interno;
• i proprietari dell’immobile avevano comunicato formalmente al Ministero dell’interno la volontà di disdire il contratto di locazione;
• la Prefettura di Potenza chiedeva al Comune della possibilità di utilizzare di un immobile comunale idoneo allo scopo;
• pertanto, al fine di scongiurare la delocalizzazione della Stazione Carabinieri, il comune ipotizzava la possibilità di un eventuale di acquisto dell’immobile dove risultava allocato il comando.

3. I vincoli agli acquisti di beni immobili

Nel quesito, vengono ben enunciate le varie disposizioni che limitano gli acquisti di beni immobili a situazioni, semplificando, di estrema necessità ed urgenza.

In particolare nella richiesta si richiamavano: 

• l’art. 12, comma 1-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111;
• il D.M. 14 febbraio 2014 che dispone in ordine all’individuazione dei requisiti di indispensabilità e indilazionabilità degli acquisti programmati;
• la Circolare n. 14 del 23.6.2014 della Ragioneria Generale dello Stato contenente le istruzioni operative sulle “Modalità di documentazione dell’indispensabilità e dell’indilazionabilità delle operazioni di acquisto di immobili;
• la Circolare dell’Agenzia del Demanio del 9 dicembre 2013;

4. L’esame nel merito

La sezione affronta immediatamente le questioni interpretative poste dall’attuale quaderno normativo di riferimento.

Ai fini che rilevano il riscontro, i commi 1 e 1-bis dell’art. 12 della legge 111/2011 disciplinano i presupposti per procedere ad acquisti immobiliari da parte delle amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi del comma 3 dell’articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, con l’esclusione degli enti territoriali, degli enti previdenziali e degli enti del servizio sanitario nazionale, nonché del Ministero degli affari esteri con riferimento ai beni immobili ubicati all’estero.

Il comma 1-ter disciplina, invece, i presupposti degli acquisti immobiliari degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale.

Le due discipline, si evidenzia nel parere, hanno un tratto in comune che si sostanzia nella regola generale del divieto generale di procedere ad acquisti immobiliari, e nella possibilità di deroga, determinata dai soli casi di indispensabilità e indilazionabilità dell’acquisto, ferma restando la congruità del prezzo attestata dall’Agenzia del demanio ed il rispetto dei saldi di finanza pubblica.

Secondo il primo comma dell’articolo citato con decorrenza “dal 1°(gradi) gennaio 2014 nel caso di operazioni di acquisto di immobili, ferma restando la verifica del rispetto dei saldi strutturali di finanza pubblica” l’acquisto può essere effettuato “sulla base della documentata indispensabilità e indilazionabilità attestata dal responsabile del procedimento”.

Mentre, la congruità del prezzo deve essere attestata dall’Agenzia del demanio, previo rimborso delle spese fatto salvo quanto previsto dal contratto di servizi stipulato ai sensi dell’articolo 59 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni.

5. I requisiti dell’indispensabilità ed indilazionabilità dell’acquisto

Con decorrenza dall’esercizio 2014, come annotato, è venuto meno il divieto assoluto di procedere ad acquisti immobiliari, ma il legislatore – con l’ovvio intento di evitare abusi – ha stabilito che le operazioni di acquisito debbano essere sottoposte ad uno peculiare regime vincolato, e ciò nell’ambito e funzionalmente al perseguimento del più complessivo ed omnicomprensivo obiettivo di razionalizzazione ed efficientamento della spesa pubblica aggregata.

Con specifico riferimento agli enti locali, lo scopo della norma (comma 1 ter) è quello di assicurare ulteriori risparmi di spesa oltre a quelli imposti dal rispetto del patto di stabilità interno (ora il riferimento deve intendersi sostituito dal principio del pareggio del bilancio) e ciò in attuazione del principio – immanente al sistema – di tutela della finanza pubblica allargata.

Il significato e la portata dei presupposti in esame è stato oggetto di uno specifico decreto ministeriale, emanato in data 14 febbraio 2014, nonché delle connesse istruzioni operative riportate nella circolare n. 19/2014 del 23 giugno 2014.

L’art. 3 del DM 14 febbraio 2014 in particolare prevede che:

• l’attestazione del responsabile del procedimento deve dimostrare che gli acquisti programmati per il triennio di riferimento sono, nel contempo, indispensabili e non procrastinabili.

• il requisito dell’indispensabilità attiene alla assoluta necessità di procedere all’acquisto di immobili in ragione di un obbligo giuridico incombente all’amministrazione nel perseguimento delle proprie finalità istituzionali ovvero nel concorso a soddisfare interessi pubblici generali meritevole di intensa e specifica tutela.

• il requisito della indilazionabilità afferisce all’impossibilità di differire l’acquisto senza compromettere il raggiungimento degli obiettivi istituzionali o incorrere in procedimenti sanzionatori.

6 I casi esemplificativi (di indilazionabilità ed indispensabilità)

La circolare n.19 del 23 giugno 2014 chiarisce, esemplificandoli, i casi in cui l’amministrazione può trovarsi obbligata a concorrere nel soddisfacimento interessi pubblici generali meritevoli “di intensa e specifica tutela “indicando, tra gli altri, l’obbligo di rispettare le norme vigenti in materia di tutela dell’ambiente, le norme in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro, ecc, tutti obblighi direttamente sanciti dalla legge.

In entrambi i casi l’adempimento dell’obbligo di legge si deve appalesare come “assolutamente necessario”.

In relazione alla locuzione “assolutamente necessario” – correlato all’adempimento di obbligo giuridico – sta ad intendere la assoluta mancanza di soluzioni alternative (all’acquisto immobiliare) ugualmente idonee ai fini dell’adempimento all’obbligo giuridico in questione.

Il requisito della indilazionabilità, invece, viene definito dal comma 3, dell’art. 3 del DM del 14 febbraio 2014 come “impossibilità di differimento dell’acquisto”, collegando tale indifferibilità alla compromissione del raggiungimento di obiettivi “istituzionali” ovvero alla possibilità di subire procedimenti sanzionatori come conseguenza dell’inadempimento ovvero del ritardo nell’adempimento.

La sezione precisa che tale decreto non è applicabile in via diretta agli enti locali (trattando di acquisiti immobiliari di cui al comma 1-bis) ma ciò “non toglie la (…) indubbia valenza ermeneutica ai fini della soluzione” del quesito.

7. Quando l’acquisto si può ritenere legittimo

Coordinando le varie disposizioni, la sezione individua il preciso percorso e le condizioni in grado di legittimare l’acquisto di beni immobili da parte di un ente locale. In specie:

1. deve sussistere un obbligo di legge funzionale al perseguimento dei propri fini istituzionali ovvero obbligo di legge funzionale a concorrere al perseguimento di interessi pubblici generali meritevoli “di intensa e specifica tutela”;
2. deve essere certificata – a cura del responsabile del procedimento – una mancanza di soluzioni alternative equipollenti, in termini di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa e sana gestione delle risorse finanziarie;
3. altra certificazione, da parte del responsabile del procedimento, attiene alla indifferibilità dell’acquisto, pena la compromissione del fine perseguito ovvero la soggezione a specifiche sanzioni.

Detti requisiti, prosegue l’estensore devono, in primo luogo, sussistere ex ante rispetto alla decisione di acquisto, debbono coesistere, devono risultare comprovati documentalmente e, come detto, dovranno essere attestati dal responsabile del procedimento.

L’inciso ultimo, come si può comprendere, è di tutta evidenza perché nel momento in cui si procederà con l’assunzione dell’impegno di spesa (o prima ancora in fase di redazione di una avviso pubblico per reperire sul mercato un immobile ritenuto necessario), il responsabile dei servizi finanziari dovrà attentamente verificare che i presupposti predetti insistano concretamente (a pena di coinvolgimento in responsabilità erariali).

8. La verifica deve essere fatta in concreto

Di seguito la sezione, dopo aver puntualizzato che la verifica a cura del responsabile del procedimento deve essere effettuata in concreto, evidenzia che occorre non perdere di vista la motivazione dell’acquisto. Nel caso sottosposto all’attenzione del collegio il motivo insisteva nella esigenza di “scongiurare la delocalizzazione della Stazione dei carabinieri” per le eventuali ricadute in termini di sicurezza e presidio del territorio.

Il responsabile del procedimento nel caso trattato ha il compito quindi di verificare – alla luce dell’attuale panorama normativo – se tale scopo possa ritenersi riconducibile ai propri fini istituzionali dell’ente ovvero negli obblighi – espressamente previsti dalla legge – di “concorso” nella tutela di un interesse specifico della collettività amministrata.

Sempre fermo restando la previa necessaria verifica della “assoluta necessità” dell’acquisto, in termini di mancanza, in concreto, di soluzioni alternative “equipollenti” rispetto al fine perseguito.

9. Il riscontro

A talproposito, ed a meri fini di completezza del presente ausilio ermeneutico, il Collegio osserva che la tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico rientrano, in realtà, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato.

Ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. h), Cost. lo Stato ha competenza esclusiva a legiferare, tra l’altro, in materia, di ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale.

Fermo quanto sopra, l’art. 118 Cost. prevede che la legge statale possa disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regione nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione.

Non a caso la legge ha previsto forme di collaborazione tra le amministrazioni territoriali e quelle statali per conseguire obiettivi di rafforzamento delle condizioni di sicurezza locale.

Tra queste in delibera si rammenta:

a)         le “convenzioni in materia di sicurezza” codificate dall’art. 39 della legge 16 gennaio 2003, n. 3 ed ai sensi delle quali ”Nell’ambito delle direttive impartite dal Ministro dell’interno per il potenziamento dell’attività di prevenzione, il Dipartimento della pubblica sicurezza può stipulare convenzioni con soggetti pubblici e privati dirette a fornire, con la contribuzione degli stessi soggetti, servizi specialistici, finalizzati ad incrementare la sicurezza pubblica.

La contribuzione può consistere nella fornitura dei mezzi, attrezzature, locali, nella corresponsione dei costi aggiuntivi sostenuti dal Ministero dell’interno, nella corresponsione al personale impiegato di indennità commisurate a quelle vigenti per servizi analoghi o determinate con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro per la funzione pubblica, sentite le organizzazioni sindacali del personale rappresentative sul piano nazionale.“

b)         i “programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini”, codificati dal comma 439, dell’art. 1 della legge 296/2006 (legge finanziaria per il 2007) per la realizzazione dei quali “il Ministro dell’interno e, per sua delega, i prefetti, possono stipulare convenzioni con le regioni e gli enti locali che prevedano la contribuzione logistica, strumentale o finanziaria delle stesse regioni e degli enti locali. Per le contribuzioni del presente comma non si applica l’articolo 1, comma 46, della legge 23 dicembre 2005, n. 266”, ai sensi del quale “A decorrere dall’anno 2006, l’ammontare complessivo delle riassegnazioni di entrate non potrà superare, per ciascuna amministrazione, l’importo complessivo delle riassegnazioni effettuate nell’anno 2005 al netto di quelle di cui al successivo periodo. La limitazione non si applica alle riassegnazioni per le quali l’iscrizione della spesa non ha impatto sul conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, nonché a quelle riguardanti l’attuazione di interventi cofinanziati dall’Unione europea”.

Caratteristica essenziale di tali forme di collaborazione è che intervengono, in via straordinaria ed emergenziale, al fine di “incrementare” servizi di polizia, di soccorso e di generale di sicurezza dei cittadini e non nella gestione “ordinaria” dei suddetti servizi che è e resta di esclusiva competenza ed onere dello Stato.

Per quanto attiene alle risorse finanziarie per l’attuazione delle predette forme di concertazione interistituzionale, sono previste specifiche disposizioni di esonero dal rispetto di determinati vincoli di spesa, tra cui – come già evidenziato- l’art. 1, comma 439 della L n. 296/2006.

In tutti i casi, quindi, occorre un previo accordo tra gli enti territoriali (da una parte) e lo Stato (dall’altra parte) funzionale a disciplinare i termini, anche finanziari, della collaborazione convenuta.

A tal riguardo, come più volte puntualmente evidenziato dalla giurisprudenza contabile, “le esigenze di tutela dell’ordine pubblico rappresentate dal Comune vanno ad inserirsi – necessariamente – nel quadro dei rapporti e delle valutazioni da assumersi in sede interistituzionale, secondo l’assetto e con le procedure sopra riferiti. Esclusivamente in tale contesto concertativo allargato potranno assumersi le deliberazioni degli Enti interessati (Stato ed Enti territoriali), incidenti sulle rispettive dotazioni finanziarie o patrimoniali in relazione alle eventuali forme di contribuzione alla spesa necessarie per le esigenze di salvaguardia della sicurezza pubblica (cfr. ex pluribus, Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Sardegna, deliberazione n. 3 del 20.01.2010)”.

Sul punto, peraltro, la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, in ogni caso,  ha ribadito espressamente che “la competenza in materia di accasermamento per l’assolvimento da parte dell’Arma dei Carabinieri, dei compiti di tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza spetta al Ministero dell’Interno e che la materia dell’ordine pubblico e della sicurezza risulta, in forza di quanto disposto dall’art. 117, comma 2 lett. h) della Costituzione, chiaramente intestata, in via esclusiva, allo Stato e che, quindi, i relativi oneri finanziari ricadono direttamente sul bilancio statale e specificatamente sullo stato di previsione della spesa del predetto Ministero (cfr. Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 16 del 27 maggio 2014) .

In tale assetto, pertanto, gli enti territoriali possono essere chiamati a contribuire all’espletamento di tali funzioni esclusivamente sulla base di specifiche previsioni di legge (per esempio ex art. 14, comma 3, TUEL) ovvero di convenzioni interistituzionali perfezionate in esecuzione di specifiche previsioni di legge.

In materia di accasermamento, pertanto, occorre verificare se sussistono specifiche previsioni di legge che prevedano l’apporto degli enti territoriali e, nel caso, secondo quali termini.

Con specifico riferimento all’utilizzo di immobili di proprietà privata da destinare all’accasermamento             il legislatore nazionale ha di recente introdotto la facoltà per gli enti locali di “contribuire” al pagamento degli oneri di locazione dei suddetti immobili.

L’art. 1, comma 500 della legge 208/2015 (legge di stabilità per il 2016) ha, infatti, introdotto nel tessuto normativo dell’ art.3  del d.l.  95/2012 , n.95, il comma 4-bis, ai sensi del quale “per le caserme delle Forze dell’ordine e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco ospitate presso proprietà private, i comuni appartenenti al territorio di competenza delle stesse possono contribuire al pagamento del canone di locazione come determinato dall’Agenzia delle entrate”.

Non risulta, invece, allo stato alcuna previsione di legge statale che facoltizzi – in deroga al generale principio di divieto di acquisto di cui al comma 1 ter– gli enti locali a procedere ad acquisti immobiliari da destinare all’esercizio delle funzioni di sicurezza della locale caserma dei carabinieri.

Né si ritiene che tale facoltà possa rientrare nei presupposti di legittimazione di cui al comma 1-ter, assumendo come “indispensabile” ed indifferibile” un acquisto destinato ad assolvere a funzioni di sicurezza e ordine pubbliche proprie dello Stato.

Né si ritiene che tali acquisti possano essere facoltizzati nell’ambito delle convenzioni interstituzionali sopra citate.

Tali accordi – per come attualmente codificati dal legislatore ordinario– si basano su presupposti di “urgenza” e “straordinarietà” del contributo al fine di “incrementare” ovvero “rafforzare” il sistema di tutela della sicurezza.

Nel caso in esame l’acquisto di un immobile da destinare all’esercizio ordinario delle funzioni di sicurezza da parte della locale Caserma dei carabinieri, conclude l’estensore, non appare rispondere a detti requisiti “emergenziali” funzionali ad incrementare la tutela della sicurezza della collettività locale, bensì a renderne possibile la tutela ordinaria.

Tale funzione rientra nei compiti primari e ordinari dello Stato che deve provvedere, a proprio onere e responsabilità, a garantirne l’esercizio sul complessivo bacino territoriale nazionale.

Pertanto, alla luce dell’attuale panorama normativo e pretorio, il Collegio ha ritenuto che i requisiti di indispensabilità ed indilazionabilità vadano valutati e comprovati – nel caso concreto – avendo riguardo all’assoluta necessità di procedere all’acquisto immobiliare al fine di adempiere ad obblighi inerenti al proprio munus istituzionale ovvero ad obblighi – espressamente previsti dalla legge – di concorso alla tutela di specifici interessi della collettività.

Lo scopo del comma 1 ter, dell’art. 12 del DL 98/2011 è quello di conseguire – per effetto del divieto di acquisti immobiliari “non necessitati” – ulteriori risparmi di spesa rispetto a quelli già imposti dal rispetto dei vigenti vincoli sui saldi finanziari (ora principio del pareggio del bilancio).

Si ritengono, pertanto, inclusi nel divieto de quo tutti gli acquisti immobiliari che comportano un aggravio di spesa a carico dell’ente locale, ad eccezione di quelli necessitati dal perseguimento di fini istituzionali “improrogabili” e non altrimenti perseguibili.

Non si ritiene che tra questi fini possa rientrare l’acquisto di immobili da destinare a presidio fisso dell’Arma dei Carabinieri, in quanto – alla luce dell’attuale panorama normativo- la materia dell’accasermamento rientra nella competenza, responsabilità ed onere esclusivi dello Stato e, per esso, del Ministero dell’Interno.

Né si ritiene che gli accordi interistituzionali – per come attualmente perimetrati dal legislatore statale – possano estendersi sino a gravare – in via esclusiva – sull’ente locale l’onere di acquistare un immobile da destinare all’esercizio delle funzioni ordinarie di sicurezza ed ordine pubblico, con conseguente sostituzione – di fatto – dell’ente locale nel perseguimento di un fine di competenza statale.