OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale  ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

L’organo competente alla transazione e la necessità del parere dell’organo di revisione

Corte dei conti Sezione di controllo per la Regione siciliana Deliberazione n.38/2014/PAR                                             

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Indice

1. Premessa;
2. Il quesito;
3. La competenza in materia di transazione;
4. L’orientamento delle sezioni di controllo;
5. La conclusione della sezione siciliana.

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1 Premessa

La questione sottoposta all’organo di controllo della regione Sicilia (e risolta con la deliberazione n. 38/2014) ha riguardato il perimetro soggettivo del nuovo obbligo introdotto dalla legge 213/2012 (di conversione del decreto legge 174/2012) c.d. decreto enti locali, che ha inciso in varie disposizioni del T.U. 267/2000 ed in particolare, per ciò che in questa sede interessa, in relazione all’ambito delle funzioni  del revisore dei conti (o del collegio).

E’ noto che l’originaria formulazione, nella specie, dell’articolo 239 del decreto legislativo 267/2000 prevedeva una serie di incombenze meno significativo di quelle attuali in cui l’organo esterno di controllo dell’ente locale estende sostanzialmente l’intera sua competenza al complesso dell’azione amministrativa con pregnanti poteri di segnalazione a cui corrispondono obblighi specificamente sanzionabili (in caso, evidentemente, di omissione).

Sotto si riporta l’articolo 239 del decreto legislativo 267/2000 così come modificato per meglio evidenziare le innovazioni intervenute ed in particolare la riscrittura dei compiti di cui al primo comma lett. b); l’innesto del comma 1-bis; la nuova lettera a) del comma 2:     

Articolo 239 (Funzioni dell’organo di revisione)  – parte del testo originario ante modifica apportata con la legge 213/2012 – parti barrate sono state  abrogate –

Art. 239 (Funzioni dell’organo di revisione) – post modifiche apportate con la legge 213/2012 – in grassetto le novità –

1. L’organo di revisione svolge le seguenti funzioni: a) attività di collaborazione con l’organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento; b) pareri sulla proposta di bilancio di previsione e dei documenti allegati e sulle variazioni di bilancio. Nei pareri e’ espresso un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto del parere espresso dal responsabile del servizio finanziario ai sensi dell’articolo 153, delle variazioni rispetto all’anno precedente dell’applicazione dei parametri di deficitarieta’ strutturale e di ogni altro elemento utile. Nei pareri sono suggerite all’organo consiliare tutte le misure atte ad assicurare l’attendibilita’ delle impostazioni. I pareri sono obbligatori. L’organo consiliare e’ tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione; c) vigilanza sulla regolarita’ contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione delle spese, all’attivita’ contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilita’; l’organo di revisione svolge tali funzioni anche con tecniche motivate di campionamento. d) relazione sulla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto della gestione e sullo schema di rendiconto entro il termine, previsto dal regolamento di contabilita’ e comunque non inferiore a 20 giorni decorrente dalla trasmissione della stessa proposta approvata dall’organo esecutivo. La relazione contiene l’attestazione sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione nonche’ rilievi, considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttivita’ ed economicita’ della gestione; e) referto all’organo consiliare su gravi irregolarita’ di gestione con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilita’; f) verifiche di cassa di cui all’articolo 223. (…)

1. L’organo dei revisione svolge le seguenti funzioni: a) attività di collaborazione con l’organo consiliare secondo le disposizioni dello statuto e del regolamento; b) pareri, con le modalità stabilite dal regolamento, in materia di: 1) strumenti di programmazione economico-finanziaria; 2) proposta di bilancio di previsione verifica degli equilibri e variazioni di bilancio; 3) modalità di gestione dei servizi e proposte di costituzione o di partecipazione ad organismi esterni; 4) proposte di ricorso all’indebitamento; 5) proposte di utilizzo di strumenti di finanza innovativa, nel rispetto della disciplina statale vigente in materia; 6) proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni; 7) proposte di regolamento di contabilità, economato-provveditorato, patrimonio e di applicazione dei tributi locali; c) vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione relativamente all’acquisizione delle entrate, all’effettuazione delle spese, all’attività contrattuale, all’amministrazione dei beni, alla completezza della documentazione, agli adempimenti fiscali ed alla tenuta della contabilità; l’organo di revisione svolge tali funzioni anche con tecniche motivate di campionamento; d) relazione sulla proposta di deliberazione consiliare del rendiconto della gestione e sullo schema di rendiconto entro il termine, previsto dal regolamento di contabilità e comunque non inferiore a 20 giorni, decorrente dalla trasmissione della stessa proposta approvata dall’organo esecutivo. La relazione contiene l’attestazione sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione nonché rilievi, considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità della gestione; e) referto all’organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità; f) verifiche di cassa di cui all’articolo 223. 1-bis. Nei pareri di cui alla lettera b) del comma 1 è espresso un motivato giudizio di congruità, di coerenza e di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto dell’attestazione del responsabile del servizio finanziario ai sensi dell’articolo 153, delle variazioni rispetto all’anno precedente, dell’applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile. Nei pareri sono suggerite all’organo consiliare le misure atte ad assicurare l’attendibilità delle impostazioni. I pareri sono obbligatori. L’organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione. (…)

La lettera b) del comma 1, punto 6, dell’articolo – tra le diverse novità – reca in particolare la nuova funzione attribuita all’ organo di revisione, ovvero l’obbligo di esprimere il parere sul riconoscimento del debito fuori bilancio e, per ciò che in questa sede costituisce oggetto della specifica domanda posta dal sindaco di un comune siciliano, l’obbligo di esprimere il parere in caso l’ente intenda procedere a transazione ovvero ad un forma di conciliazione stragiudiziale con la “controparte” attraverso reciproche concessioni.  

2 Il quesito

Nel caso di specie, si legge nella deliberazione in commento, il “Sindaco del Comune (….) chiede di conoscere il parere della Corte in merito all’interpretazione dell’art. 239, c. 1, lett. B), punto 6 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267; in particolare, viene domandato se il parere di cui all’anzidetta normativa debba essere richiesto all’organo di revisione e da questi debba essere reso prima dell’adozione di ogni proposta deliberativa concernente la materia delle transazioni, a prescindere dall’organo statutariamente individuato ad approvarla, ovvero se il predetto parere debba essere richiesto nel solo caso in cui le predette proposte siano sottoposte all’approvazione del consiglio comunale”.

Prescindendo dalle questioni specifiche poste dall’autonomia speciale della regione Sicilia che in materia di enti locali ha – per effetto del proprio statuto  poteri esclusivi – i giudici affermano l’applicabilità della norma anche nella regione evidenziando effettivamente che insiste sulla norma in questione una delicata querelle interpretativa.

In effetti l’articolo 239 riferendosi a funzioni del revisore induce a ritenere che – anche in forza della circostanza che l’organo di revisione è organo di “controllo/consulenza” del Consiglio – che tale funzione, ovvero l’espressione del parere sulle transazioni, debba riguardare solo il caso in cui la soluzione stragiudiziale sfoci in atti di competenza dell’organo consiliare.

3 La competenza in materia di transazione

Come bene si rileva anche nel parere in commento, il testo unico degli enti locali, decreto legislativo 267/2000, non specifica quale sia l’organo o il soggetto deputato ad “autorizzare” la transazione.

La prima questione che si pone, quindi, è se la transazione rientri nelle incombenze gestionali del dirigente/responsabile del servizio, che possa ritenersi quindi in grado di determinarsi ex se senza nessuna “abilitazione” degli organi politici dell’ente o se invece questa (la soluzione stragiudiziale) risulti soggetta ad un passaggio politico di tipo “abilitativo”.

La questione propedeutica, a sommesso parere, deve essere risolta alla luce della seconda opzione.

A parere di chi scrive l’organo gestionale può solo proporre la soluzione conciliativa all’organo politico ma non deciderla autonomamente. Pertanto, il dirigente/responsabile del servizio è tenuto a declinarla in specifica proposta deliberativa.

La problematica che segue riguarderà poi l’individuazione dell’organo competente a deliberarla e, di conseguenza, le stesse funzioni dell’organo di revisione normalmente (anzi, per espressa previsione legislativa) rivolte all’organo consiliare e non a quello giuntale.

Le varie sezioni interpellate hanno evidenziato che – per assenza di specifica legislativa – non sia stato direttamente individuato l’organo politico competente ad autorizzare la transazione e che la competenza in parola finisce per incardinarsi nell’organo abilitato ad adottare l’atto conseguenza della deliberata transazione. A titolo esemplificativo, se si tratta di transazione avente ad oggetto l’acquisizione di beni immobiliari ecco che la competenza sarebbe del Consiglio ex articolo 42 del decreto legislativo 267/2000.

Solo questo caso – ovvero la certificata competenza consiliare – incardinerebbe l’obbligo del revisore di esprimere il parere non anche nel caso in cui l’atto da adottare sia di competenza giuntale.   

Pur autorevolissime, a sommesso parere, le affermazioni che anche si riporteranno più avanti, non appaiono totalmente persuasive. Chi scrive ritiene che la transazione ben possa rientrare nella c.d. competenza residuale della giunta e che il parere del revisore debba comunque essere espresso (anche quindi se l’organo destinatario non dovesse essere il Consiglio). Non foss’altro a garanzia della congruità dell’azione amministrativa.   

4 L’orientamento delle sezioni di controllo

Le varie sezioni compulsate, anche richiamate dalla sezione siciliana, si sono espresse nel senso che il revisore è tenuto a fornire il proprio parere quando la competenza ad adottare l’atto, di cui l’intervenuta transazione è conseguenza, sia riconducibile ai soli compiti del Consiglio e non anche dell’organo esecutivo (della giunta).   

In questo senso, si è rilevato (Cfr. Sez. controllo Puglia 181/PAR/2013)che “con specifico riferimento al parere in merito alle proposte di transazione, l’elemento da considerare al fine di individuare i casi nei quali l’Organo di revisione deve esprimere il proprio avviso è la competenza consiliare a deliberare in merito alla conclusione della transazione, e non la natura di quest’ultima. In altri termini, non è rilevante se l’Ente intenda procedere alla definizione di un contenzioso giudiziale o stragiudiziale, quanto se, in ordine all’atto conclusivo del procedimento, debba pronunciarsi o meno il Consiglio, considerato che, come si è visto sopra, il parere deve essere reso all’Organo consiliare, il quale è tenuto “ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall’organo di revisione”. La natura del parere, funzionale allo svolgimento delle competenze consiliari, evidenzia che l’obbligo riguarda principalmente le proposte di transazione riferite a:  passività in relazione alle quali non è stato assunto uno specifico impegno di spesa, vale a dire quelle che possono generare un debito fuori bilancio nei casi previsti dalle lettere a, d ed e dell’art. 194, comma 1 del TUEL; accordi che comportano variazioni di bilancio; accordi che comportano l’assunzione di impegni per gli esercizi successivi (art. 42, comma 2, lett. i del TUEL); accordi che incidono su acquisti, alienazioni immobiliari e relative permute (art. 42, comma 2, lett. l del TUEL). Da ultimo occorre osservare che il TUEL all’art. 239, comma 6, prevede la possibilità che lo Statuto dell’Ente possa prevedere “ampliamenti delle funzioni affidate ai Revisori”.

Di analogo orientamento la Sez. controllo della Liguria 5/PAR/2014, che ha puntualizzato come “sulla portata applicativa dell’art. 239 del TUEL, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte della Corte dei conti è intervenuta con deliberazione n. 345 del 2013, affermando che “i pareri dell’Organo di revisione sono funzionali allo svolgimento dei compiti del Consiglio e devono essere resi a quest’ultimo nelle materie indicate nell’art. 239, co. 1, lett. b) del TUEL, fra le quali è compresa quella riferita alle proposte di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni (n. 6)”, sicché, nella specifica materia delle transazioni, è rilevante che “si tratti di atto di procedimento che deve concludersi con delibera del Consiglio.  Ritiene, al riguardo, il Collegio di non doversi discostare dall’indirizzo interpretativo enunciato dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, essenzialmente fondato sulla base di una interpretazione sistematica della norma. Sicché, ad avviso del Collegio, l’art. 239, comma 1, lettera b), n. 6, del TUEL va interpretato nel senso che, con specifico riferimento alla materia delle transazioni, l’ambito nel quale l’Organo di revisione è chiamato a rendere obbligatoriamente i pareri è circoscritto alle transazioni che involgono profili di competenza del Consiglio comunale”.  

5 La conclusione della sezione siciliana

La sezione siciliana non si discosta dalle soluzioni prospettate e sopra sintetizzate  evidenziando che “l’art. 239, comma 1, lettera b), n. 6, del Decreto Legislativo n. 267 del 2000 va interpretato nel senso che l’organo di revisione deve rendere i pareri per quelle transazioni che involgono questioni che rientrano nelle competenze del Consiglio comunale”.  

Sotto il profilo pratico/operativo, quindi, nelle ipotesi residuali non riconducibili alla competenza del Consiglio, la transazione andrà proposta dal responsabile del procedimento di spesa direttamente alla giunta che valuterà le ragioni a favore di una soluzione stragiudiziale in luogo della soluzione contraria del ricorso o della resistenza in giudizio.

Per completezza, non si disconosce la prassi frequente in alcuni enti – paradossalmente in quelli di minori dimensioni – di ritenere la transazione una competenza specifica del responsabile del servizio con funzioni dirigenziali. Pare a chi scrive che la prerogativa in parola non rientri tra quelle indicate nell’articolo 107 del decreto legislativo 267/2000 e pertanto non possa neppure essere inserita in un eventuale decreto di attribuzione delle funzioni dirigenziali.   

Il ragionamento vale anche per il caso opposto ovvero la decisione di ricorrere o resistere in giudizio. A sommesso avviso, la decisione non può essere adottata autonomamente dal dirigente/responsabile del servizio, ma deve essere intermediata da un passaggio giuntale. E’ chiaro che la proposta dovrà essere completa nel senso che l’atto da portare innanzi all’organo esecutivo dovrà suggerire una possibile strategia con corredo delle conseguenze presumibili a seconda della decisione adottata.

A parere dello scrivente, non appaiono corrette neppure le proposte di deliberazione di semplice attribuzione di risorse con l’assegnazione della responsabilità circa la  decisione finale (resistere o ricercare una soluzione conciliativa) al solo dirigente/responsabile del servizio. E’ opportuno che sia l’organo politico, valutando le riflessioni ed i pareri espressi nelle proposte di deliberazione ad “abilitare” la prosecuzione dell’azione amministrativa in un senso o nell’altro.

Ciò appare emergere chiaramente proprio dalla necessità che venga richiesto – almeno in relazione ad atti del consiglio – il parere del revisore. Il parere di questi non può riguardare una proposta che deve essere decisa dall’organo burocratico ma un contributo ad una decisione che deve essere adottata dall’organo politico.