OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale  ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

---

La latitudine applicativa dell’obbligo di centralizzare i procedimenti di gara

(Corte dei Conti, sezione  regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione del  22 aprile 2015 n. 169)

Indice

1. Premessa
2. Il parere
3. Le conclusioni dell’ANAC con la determinazione n. 3/2015
4. Considerazioni operative sulla centralizzazione dei procedimenti di gara

---

1. Premessa

Il parere della sezione regionale della Lombardia, contenuto nella deliberazione n. 169 del 22 aprile 2015, risulta di particolare interesse per l’attualità dell’argomento relativo alla definizione dell’ambito oggetto di applicazione dell’obbligo di centralizzare le procedure di gara esteso – con il d.l. 66/2014 come convertito con legge 89/2014 e successive modifiche  – anche ai comuni non capoluogo di provincia  con popolazione superiore ai 5 mila abitanti a differenza di quanto stabilito nelle pregresse disposizioni.

E’ altresì noto, come si evince anche dalla deliberazione che l’entrata in vigore dell’ obbligo in  argomento è stato posposto al primo settembre 2015 con la legge 11/2015.

Nel caso di specie, il Sindaco di un comune lombardo ha escusso la sezione chiedendo di conoscere,  al fine di orientare l’azione dell’ente “nella corretta applicazione delle norme sugli acquisti di beni e servizi”, come si conciliasse la procedura della “scelta dei servizi di assistenza educativa scolastica a mezzi di accreditamento, con l’obbligo di acquisto di beni e servizi mediante il procedimento di cui al (…) comma 3 bis dell’art. 33 del codice degli appalti, atteso che, al momento, gli strumenti elettronici di acquisto di cui alla ridetta disposizione di legge, non prevedono tale opzione”.

In sostanza, la questione posta era quella di chiarire i rapporti tra “l’art. 6 della legge 8 novembre 2000, n. 328 che individua nel sistema di accreditamento una delle modalità preferenziali per la regolazione dei rapporti giuridici ed economici fra fornitori, committenti e utenti del sistema di assistenza sociale” e “l’art. 33 comma 3 bis del D. Lgs. 163/2006 che prescrive il meccanismo aggregatore per l’acquisizione di lavori, beni e servizi per i comuni non capoluogo di provincia, quale alternativa obbligata al ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione (ME.PA.) o agli strumenti elettronici di acquisto per beni, forniture e servizi gestiti da Consip S.p.A”.

Con, inoltre, prevista “sanzione per i comuni inadempienti al ricorso alle suddette centrali di committenza”, consistente “in una sorta di blocco delle procedure di negoziazione derivante dall’impossibilità per l’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di rilasciare il codice identificativo di gara o CIG” ([1]).

2. Il parere

Secondo il collegio, la questione posta afferisce a due ambiti di disciplina non sovrapponibili e la conclusione – come si può intuire  – e che i servizi di assistenza (ma in generale, come si dirà più avanti, la stessa categoria di servizi riconducibili all’allegato IIB del codice e le stesse concessioni di servizi ex articolo 30) non sono riconducibili all’ambito applicativo della norma sulla centralizzazione delle procedure.

In particolare, in delibera si legge che “la disciplina introdotta con la legge 8 novembre 2000, n.328 in tema di realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali pone in capo ai comuni la titolarità delle funzioni di erogazione dei servizi sociali a rete, anche tramite l’elaborazione di forme innovative di collaborazione che disciplinano tutte le fasi di erogazione del servizio (accreditamento dei soggetti erogatori, partecipazione e vigilanza dell’amministrazione locale, caratteristiche dei beneficiari)”.

Si sarebbe in presenza, pertanto,  di una normativa specifica “che abilita le amministrazione comunali a disciplinare le modalità di erogazione di un servizio pubblico di intervento sociale a beneficio di soggetti svantaggiati.Di contro, la normativa in tema di acquisizione di beni e servizi, che pone l’obbligo del ricorso al sistema Consip o, in alternativa ai sistemi di e-procurement, ovvero ancora, il ricorso a soggetti aggregatori delle committenze, si applica agli acquisiti di beni, servizi e forniture per i servizi strumentali, in un’ottica limitativa della spesa per i c.d. “consumi intermedi”, in esecuzione dei processi di revisione della spesa nel reperimento degli strumenti necessari al perseguimento dei fini istituzionali. Nell’un caso si disciplina la modalità di erogazione di un servizio pubblico, nell’altro si pongono limitazioni alla modalità di acquisizione di beni o servizi strumentali.

Il parere traccia una sostanziale identificazione tra i servizi in argomento e la concessione dei servizi ex articolo 30 del codice che sarebbero da intendersi come non riconducibili all’obbligo della centralizzazione.

In questo senso, si legge ancora nel parere che “la ripartizione concettuale appena illustrata trae un solido fondamento normativo nell’art. 30 del D. Lgs. n.163/2006, a tenore del quale le disposizioni del codice degli appalti, fra le quale si rinviene anche la disciplina delle centrali di committenza, non si applicano alle concessioni di servizi.

In conclusione, il servizio di erogazione dell’assistenza educativa e scolastica soggiace alle norme ordinamentali ed organizzative introdotte con la citata legge 8 novembre 2000, n. 328”.

3. Le conclusioni dell’ANAC con la determinazione n. 3/2015

Non si può non annotare che ad analoghe conclusioni è  già giunta l’ANAC con la determinazione n. 3/2015 (del 25 febbraio).  

Tra le diverse questioni affrontate con la determinazione in argomento – ed in particolare la distinzione tra centrale di committenza e stazione unica appaltante – l’Authority ha precisato che “con riguardo all’ambito oggettivo di applicazione dell’art.33, commma3-bis, del Codice non v’è dubbio che lo stesso disciplina l’acquisizione di lavori, servizi e forniture nei settori ordinari (ivi compresi i servizi di cui all’allegato IIA); in virtù dell’art. 206, la disposizione in esame trova espressa applicazione anche ai settori speciali; la norma, invece, non si applica ai contratti esclusi dal campo di applicazione del Codice, ai quali è riferito un numero limitatissimo di disposizioni delle stesso (v. parte I, titolo II del Codice) e alle concessione di servizi (art. 30 del Codice)”.

Nell’analisi dell’autorità anticorruzione (ora anche organo di vigilanza sui contratti succeduta alla soppressa AVCP) non vengono espressi però i ragionamenti articolati dalla sezione regionale.

Piuttosto, l’ANAC ritiene che i servizi esclusi di cui all’allegato IIB dell’articolo 20 del codice (tra i quali rientrano i servizi sociali, culturali, legali etc.) non sarebbero riconducibili ad un obbligo di centralizzare i procedimenti perché sottratti da gran parte delle norme codicistiche.

Pur autorevolissimi, i pareri, sia consentito  – a sommesso avviso – non paiono totalmente convincenti. Sicuramente la valutazione espressa dall’ANAC appare supportata da un riferimento normativo, francamente, troppo esiguo. Se è vero che ad alcune categorie di appalti non si applica l’intero impianto normativo codicistico, per espressa scelta comunitaria (in particolare, i servizi sociali sono stati considerati “non maturi” per un mercato aperto su base comunitaria), e pur vero che l’obbligo di centralizzare i procedimenti è un obbligo di procedimento amministrativo e non una prescrizione sul rispetto di determinate regole giuridiche sul tipo di appalto da adottare. Quindi non vi è alcuna  ragione per  ritenere detti appalti esclusi dall’obbligo della centralizzazione dei procedimenti.

 Del  resto, la stessa ANAC ad epilogo delle riflessioni sul punto rileva come debba essere “tuttavia considerato che la disciplina giuridica di queste ultime unitamente a quella dei servizi dell’allegato IIB, subirà diverse modifiche per effetto del recepimento delle nuove direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE”.  Con evidente rinvio alle  disposizioni (artt. 74 e segg.) che prevedono, per i servizi sociali, in caso di appalti superiori a 750 mila euro l’obbligo di applicare precise disposizioni contenute nella direttiva comunitaria in argomento. In definitiva, le disposizioni comunitarie introducono prescrizioni specifiche strutturate sull’ordinaria evidenza pubblica a differenza dell’attuale regime normativo in cui la programmazione della gara d’appalto è rimessa, semplificando, a decisioni discrezionali della stazione appaltante.

Si tratterà di capire poi come la norma in parola verrà declinata.

Più articolato appare il ragionamento espresso nel parere del collegio lombardo ma, anche in questo caso, non appare totalmente convincente l’assimilazione – sembra  tout court – tra appalti di servizi e concessione di servizi in relazione ai servizi sociali. I quali sembrano doversi ricondurre alla fattispecie dell’appalto e non anche a quella della concessione di servizi ex art. 30 del codice.

4. Considerazioni operative sulla centralizzazione dei procedimenti di gara

Secondo le indicazioni dell’ANAC prima e della sezione poi, semplificando, i servizi sociali (ed in generale di servizi esclusi e le concessioni di servizio) non sarebbero da ricondurre all’obbligo della centralizzazione. Ciò non toglie, evidentemente, che ogni ente può decidere in totale autonomia l’assoggettamento di ogni procedimento di assegnazione di una commessa (o di una concessione). 

A sommesso parere, la centralizzazione delle procedure rappresenta oggettivamente una opportunità di rilievo, non tanto in funzione – come si legge da più parti – della razionalizzazione delle risorse umane ma, soprattutto per una razionalizzazione degli acquisti che genererà, a regime, un procedimento virtuoso: maggiore concorrenza, maggiore qualità a miglior prezzo delle commesse acquisite con benefici anche sulla migliore ed efficace conduzione dei procedimenti di gara. Si pensi in termini di maggiore specializzazione della struttura coinvolta, di contrazione dei contenziosi. Si tratterebbe, in sostanza, di una modalità gestionale in grado di migliorare effettivamente il procedimento di acquisizione e l’utilizzo delle stesse risorse finanziarie.   

---

[1] Occorre anche rammentare che ai sensi dell’articolo 23-ter della legge 114/2014  “i comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti possono procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore a 40.000 euro”.