OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

La sentenza di condanna ad un pagamento costituisce sempre un debito fuori bilancio. I compiti del responsabile del procedimento

(Corte dei Conti – sez. regionale di controllo per la Campania – deliberazione del 18 novembre 2015 n. 236)

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Indice

1. Premessa
2. L’istruttoria
3. L’eccezionalità della deroga e la funzione della delibera consiliare
4. Il pagamento può solo essere successivo alla delibera consiliare di riconoscimento
5. I precedenti

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1. Premessa

Il quesito rivolto alla Sezione Campana ha per oggetto la richiesta di un parere circa la possibilità o meno, per gli uffici amministrativi di un Ente locale, di eseguire pagamenti di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a, del d. lgs. n° 267 del 2000 cit.), prima della formale adozione della deliberazione consiliare di riconoscimento dei debiti stessi, nel caso in cui “nel bilancio di previsione siano state (…) allocate le risorse finanziarie per farvi fronte”.

Nel caso di specie, il commissario prefettizio di un comune metteva il rilievo – nella richiesta del parere – da un lato l’esigenza di procedere quanto più celermente possibile onde evitare l’aggravio di spese e danni e dall’altra la circostanza che in bilancio, a scopo precauzionale, risultava contabilizzata la risorsa finanziaria necessaria per far fronte all’obbligazione giuridica assunta senza il  rituale impegno di spesa.

In particolare, in deliberazione – alla richiesta di poter procedere al pagamento senza attendere i tempi del riconoscimento del debito a cui si sarebbe comunque dato luogo – si evidenzia se nel caso specifico si potesse comunque procedere “al pagamento anche prima” dell’intervento consiliare espresso attraverso il riconoscimento debito.

Quanto al fine di prevenire o impedire “l’adempimento coattivo del debito ed i conseguenti costi”.

Analogo quesito pone, infine, il Commissario prefettizio, relativamente alla “tipologia di debiti fuori bilancio rientranti nella lettera e) del comma 2 (acquisti di beni e servizi senza impegno di spesa) , dell’art. 194 d. lgs. 267/00, per i quali sussiste la copertura finanziaria”.

2. L’istruttoria

La sezione, anticipando già che il riscontro al quesito sarà negativo, evidenzia come la questione sia già stata ampiamente trattata.

In particolare, con la deliberazione n° 15/2013 del 31 gennaio 2013 il collegio ha avuto modo di rilevare che alla luce dell’imperatività del provvedimento giudiziale il significato della delibera del Consiglio non deve essere ridotto come solo momento di riconoscimento di una legittimità del debito che già è stata verificata, “ma di ricondurre al sistema di bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato all’esterno di esso”, così come previsto al punto 101 dal principio contabile n. 2 nella versione redatta dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali in data 12/03/2008 (cfr. in tal senso Corte dei Conti, sez. contr. Puglia, 93/2010)”.

Pertanto la deliberazione consiliare rappresenta una necessità anche al fine di individuare la fonte di finanziamento in ottemperanza all’obbligo di copertura finanziaria gravante sui provvedimenti di spesa ex art. 191 TUEL.

Proprio dalla norma ultima citata emergono le regole fondanti l’assunzione dell’impegno di spesa: le spese possono essere effettuate solo se vi è stata l’assunzione dell’ impegno contabile e l’attestazione della copertura finanziaria” (in tali termini si esprime Corte dei Conti, sez. contr. Campania, 22/2009).

Ogni spesa può essere effettuata solo in presenza di una regolare assunzione di atto di impegno registrato, a condizione che insista la correlata copertura finanziaria negli stanziamenti di bilancio.

Solo un rigoroso ossequio a tali disposizione risulta possibile contenere il fenomeno dei debiti fuori bilancio (Corte dei Conti, sez. contr. Emilia Romagna, 311/2012).

3. L’eccezionalità della deroga e la funzione della deliberazione consiliare

L’ambito dell’impianto normativo, l’art. 194 (riconoscimento di legittimità di debiti fuori bilancio), primo comma, del decreto legislativo 267/2000 costituisce pertanto – si legge nel parere – “un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria; onde per riportare le ipotesi previste nei principi di copertura finanziaria è, dunque, richiesta la delibera consiliare”.

Il provvedimento consiliare consente di ripristinare “la fisiologia della fase della spesa e i debiti de quibus vengono ricondotti al sistema (in tal senso vd. Corte dei Conti, sez. contr. Friuli Venezia Giulia, 6/1c/2005, cit.) con l’adozione dei necessari provvedimenti di riequilibrio finanziario”.

Ulteriore aspetto non irrilevante della deliberazione, che la rende necessaria e da adottarsi propedeuticamente al pagamento, è che questa “svolge anche il ruolo di accertamento delle cause che hanno originato l’obbligo, con le consequenziali ed eventuali responsabilità”.

E, non a caso, tale funzione di accertamento risulta  rafforzata dalla previsione dell’invio agli organi di controllo e alla Procura regionale della Corte dei conti (art. 23, comma 5, L. 289/02) delle delibere in esame (in tal senso, cfr. Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007).

Pertanto, “nell’ottica delineata, la delibera consiliare svolge una duplice funzione: da un lato, giuscontabilistica, per la salvaguardia degli equilibri di bilancio; dall’altro garantista, per l’accertamento delle responsabilità nella fattispecie in esame (cfr. Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 1/2007, cit.; Corte dei conti, sez. contr. Emilia Romagna, 20/2007; Corte dei conti, sez. contr. Lombardia, 401/2012)”.

Queste considerazioni devono essere tenute bene a mente nel caso in cui, comunque, e la circostanza è più frequente di quanto si possa pensare, il responsabile del procedimento di spesa tenti di assumere l’impegno di spesa. in primo luogo, l’impegno dovrebbe riguardare una risorsa già presente ed assegnata con il PEG ed il responsabile dei servizi finanziari dovrà ben controllare se tale risorse viene effettivamente destinata allo scopo per cui la giunta l’ha assegnata.

In sostanza, e semplificando, occorre evitare che – per evitare il passaggio consiliare – si utilizzino risorse destinate ad altri scopi.      

4. Il pagamento può solo seguire la deliberazione consiliare

In base alle argomentazioni sviluppate, secondo il Collegio, nel caso di sentenza esecutiva (di condanna al pagamento di una somma di denaro), sussiste, l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio per il riconoscimento del debito, per evitare  il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali.

Tale precisazione diventa rilevantissima per il responsabile del procedimento e/o per il dirigente responsabile del servizio a cui compete la predisposizione dell’istruttoria.

Questi deve adoperarsi per tempo con la preparazione della proposta da presentare in consiglio avvisando immediatamente gli organi deputati alla convocazione.

Non solo, considerato che il riconoscimento implica – oltre al parere di copertura finanziaria da parte del responsabile dei servizi finanziari – il parere preventivo del revisore dei conti (o del collegio) ai sensi dell’articolo 239 del decreto legislativo 267/2000 si tratterà di trasmettere la proposta anche all’organo di revisione per ottenere in tempo utile il parere e depositare la proposta di riconoscimento del debito in modo che i consiglieri possano essere chiamati a votare con una informazione completa sulla questione.

Il collegio adito si sofferma in maniera profonda ed informata sulle disposizioni che legittimano il riscontro. Nel  prosieguo del parere si evidenzia che come anche previsto dal punto 103 del principio contabile n. 2 (nella versione redatta dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti locali in data 12/03/2008 (cfr. in tal senso Corte dei Conti, sez. contr. Puglia, 93/2010)), “nel caso di sentenza esecutiva al fine di evitare il verificarsi di conseguenze dannose per l’ente per il mancato pagamento nei termini previsti decorrenti dalla notifica del titolo esecutivo, la convocazione del Consiglio per l’adozione delle misure di riequilibrio deve essere disposta immediatamente e in ogni caso in tempo utile per effettuare il pagamento nei termini di legge ed evitare la maturazione di oneri ulteriori a carico del bilancio dell’ente”.

Operando diversamente potrebbero emergere consequenziali profili di responsabilità. Si ipotizzi il caso di tempi di attesa troppo lunghi, in particolare se in prossimità dello scadere ovvero oltre il periodo di salvaguardia previsto per le Pubbliche Amministrazioni (120 giorni) ex art. 14 comma 1, cit..

Pertanto, conclude il collegio “alla luce dell’attuale normativa, non è consentito all’ente locale discostarsi dalle prescrizioni letterali dell’art. 194 TUEL. In mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le sentenze esecutive (…)  la Sezione ritiene di non poter accogliere, allo stato attuale, un’interpretazione estensiva dell’art. 14, comma 2, cit. che consenta (…) agli enti locali di procedere al pagamento prima della delibera consiliare”.

Inoltre, non si ritenga superfluo considerare – sempre sotto il profilo pratico – che l’assunzione di un impegno di spesa senza la deliberazione, pur “giustificato” dal fatto di evitare ulteriori danni all’ente, non può non essere letto come un tentativo di sottrarsi a possibili responsabilità per aver provocato con il proprio comportamento irrituale una condanna.

Ed è proprio per questo, onde fugare ogni dubbio, che sarebbe bene sempre premettere la deliberazione consiliare.      

5. I precedenti

Il riscontro fornito, e quindi la specificazione nel senso che non è mai possibile procedere al pagamento senza che il consiglio comunale abbia preventivamente deliberato, si avvale di un consolidato orientamento recentemente ribadito anche dalla Sezione di controllo per la Regione Siciliana con la deliberazione n° 177/2015/PAR del 13 maggio 2015. Nella deliberazione in argomento può testualmente leggersi che “in mancanza di una disposizione che preveda una disciplina specifica e diversa per le “sentenze esecutive”, tuttavia, non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 194 TUEL ai sensi del quale il “riconoscimento” del debito avviene, prima del pagamento, con atto del Consiglio comunale”.

E’ necessario, infatti, constatare che in tutte le ipotesi previste dall’art. 194 TUEL la delibera del Consiglio serve per riportare all’interno del sistema del bilancio un fenomeno di rilevanza finanziaria che è maturato al di fuori delle normali procedure di programmazione e di gestione delle spese.

Pur vero che il mancato tempestivo pagamento espone l’ente locale al rischio di azioni esecutive; nondimeno, i 120 giorni di tempo dalla notifica del titolo esecutivo previsti dall’art. 14, del Decreto Legge 31 dicembre 1996, n. 669 (convertito in legge 28 febbraio 1997, n. 30 come modificato dall’art. 147 della Legge 23 dicembre 2000, n. 288) – ai fini dell’avvio di procedure esecutive nei confronti della P.A. – costituiscono un periodo sufficientemente ampio per provvedere agli adempimenti di cui all’art. 194 TUEL.

Il consiglio comunale non può essere sostituito in questa competenza neppure dall’adozione di una previa delibera di giunta. In questo senso ancora si evidenzia nella deliberazione in commento che si è in presenza di una competenza esclusiva del Consiglio comunale.

Tale competenza esclusiva è stata ribadita anche dalla deliberazione del collegio campano n. 55/2014, in cui si è chiarito che la più recente giurisprudenza (da ultimo, cfr. delibera n. 21/2013, n. 74/2013, n. 270/2011) formatasi in materia “ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico amministrativo, che non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi. Nel quadro appena delineato, i responsabili dei servizi hanno l’obbligo di effettuare periodiche ricognizioni (art. 193 del TUEL) ai fini di un controllo concomitante e costante della situazione gestionale, teso alla tempestiva segnalazione delle passività all’organo consiliare”.

In questo stesso senso la sezione si è espressa con la deliberazione n. 80/2015, ove si è sostenuto che: “il preventivo riconoscimento del debito da parte dell’Organo consiliare risulta dunque necessario anche nell’ipotesi di debiti derivanti da sentenza esecutiva, per loro natura caratterizzati da assenza di discrezionalità per via del provvedimento giudiziario a monte che, accertando il diritto di credito del terzo, rende agevole la riconduzione al sistema di bilancio di un fenomeno di rilevanza finanziaria maturato all’esterno di esso (pr. cont. 2.101). Anche in questi casi, infatti, l’avvio del procedimento di spesa ex art. 183 e ss. del Tuel postula comunque, già sul piano logico, una positiva valutazione dell’Organo consiliare sulla sussistenza dei presupposti di riconoscibilità, sulle cause ed eventuali responsabilità connesse, nonché sulle misure correttive tese ad evitare il reiterarsi delle anomalie oggetto di soccombenza giudiziale”.

Questo perché le funzioni di indirizzo e la responsabilità politica del Consiglio comunale o provinciale non possono intendersi come meramente circoscritte alle scelte di natura discrezionale, ma si estendono anche ad attività e procedimenti di spesa di natura vincolante ed obbligatoria, atti che, come noto, transitano necessariamente anch’essi attraverso l’atto programmatorio generale e di natura autorizzatoria, che è appunto il bilancio di previsione.

Per effetto di quanto, la fase gestionale, di natura prevalentemente esecutiva, non potrebbe dunque validamente allocarsi in un segmento temporale anteriore rispetto all’attività decisionale del Consiglio, senza che ne risulti sovvertita la fondamentale distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività gestionale.

L’eventuale previsione in bilancio di uno specifico stanziamento per liti, arbitraggi, transazioni e quant’altro non elimina perciò la necessità che il Consiglio deliberi anche sulla riconoscibilità dei singoli debiti formatisi al di fuori delle norme giuscontabili (principi  contabili 1-105; Sezione controllo per la Basilicata, delibera n. 6/2007/PAR).