Non solo linee guida: Le altre indicazioni operative dell’anac per l’applicazione del nuovo codice appalti

A seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recante il nuovo codice dei contratti pubblici e delle concessioni, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha emanato numerosi provvedimenti volti a consentire l’immediata applicazione, sotto un profilo pratico e operativo, delle nuove norme.

Di seguito verranno pertanto riassunti i principali provvedimenti che illustrano i nuovi adempimenti che dovranno essere attuati nel corso della quotidiana attività delle stazioni appaltanti.

1. L’applicazione del d.lgs. 50/2016 durante il periodo transitorio

1.1 Comunicati del 22 aprile 2016 e del 3 maggio 2016: alcune procedure restano soggette al d.lgs. n. 163/2006

È stato chiarito che ricadono nel previgente assetto normativo, di cui al d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, le procedure di scelta del contraente e i contratti i cui bandi o avvisi siano stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (GURI) oppure sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUCE) oppure nell’albo pretorio del Comune ove si svolgono i lavori, entro la data del 19 aprile 2016[1].

In caso di contratti affidati senza pubblicazione di bandi o avvisi, restano egualmente disciplinate dal d.lgs. n. 163/2006 le procedure di scelta del contraente per le quali, entro la medesima data del 19 aprile 2016, siano stati già trasmessi gli inviti a presentare offerta.

ANAC sottolinea che tutti gli atti di gara già adottati dalle amministrazioni, che non rientrino nelle predette ipotesi, devono essere riformulati in conformità al nuovo assetto normativo recato dal d.lgs. n. 50/2016: la nuova disciplina, infatti, si applica integralmente alle procedure ed ai contratti per i quali i bandi, gli avvisi e le lettere di invito siano stati pubblicati a decorrere dal 20 aprile 2016.

Il nuovo codice è applicabile alle gare pubblicate dal 20 aprile 2016

1.2 Comunicato del 4 maggio 2016: l’utilizzo del sistema AVCPASS

L’art. 81, commi 1 e 2 del nuovo codice dei contratti prevede l’istituzione di una nuova Banca Dati, che dovrà essere gestita dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo modalità che dovranno essere definite – anche per gli appalti dei settori speciali – con un apposito decreto in cui saranno indicati i dati obbligatoriamente inclusi nella banca dati.

Nondimeno, l’ANAC sottolinea che l’estensione ai settori speciali riguarderà il nuovo sistema di verifica ma non anche l’attuale sistema AVCPASS, che pertanto dovrà continuare ad essere utilizzato, da parte delle stazioni appaltanti e degli operatori economici, fino all’adozione del nuovo sistema gestito dal MITT. Ne consegue che, nel periodo transitorio, la Deliberazione ANAC n. 157 del 17 febbraio 2016 va ritenuta ancora attuale e che, fino alla data di entrata in vigore del decreto che ridisciplinerà le modalità di verifica delle autodichiarazioni, l’utilizzo di AVCPASS dovrà avvenire in conformità alle prescrizioni attualmente vigenti.

L’obbligo di utilizzare AVCPASS è soggetto alle regole previgenti

1.3 Comunicato dell’11 maggio 2016: nuovi chiarimenti sulla normativa da applicare nel periodo transitorio

1.3.1 Quando continuano ad applicarsi le disposizioni del d.lgs. n. 163/2006

ANAC ha precisato che le disposizioni del d.lgs. n. 163/2006 si applicano a tutti gli avvisi pubblicati entro il 19 aprile 2016, a patto che si sia proceduto al rispetto di tutte le forme di pubblicità obbligatorie per legge.

Le disposizioni del d.lgs. n. 163/2006, inoltre, continuano ad applicarsi negli affidamenti aggiudicati prima della data di entrata in vigore del nuovo codice, per i quali siano disposti:

• il rinnovo del contratto o modifiche contrattuali derivanti da rinnovi già previsti negli originari bandi di gara;
• consegne, lavori e servizi complementari;
• ripetizione di servizi analoghi;
• proroghe tecniche, purché limitate al tempo strettamente necessario per l’aggiudicazione della nuova gara;
• varianti per le quali non sia prevista l’indizione di una nuova gara;
• procedure negoziate indette, a partire dal 20 aprile 2016, nei casi di gare bandite in vigenza del d.lgs. 163/2006 andate deserte a causa della presentazione di offerte irregolari o inammissibili e della mancanza assoluta di offerte, purché la nuova procedura negoziata venga avviatatempestivamente;
• procedure negoziate per i contratti di cui all’allegato IIB e per i contratti d’importo inferiore alle soglie di rilevanza europee per le quali la stazione appaltante aveva pubblicato, in vigenza del d.lgs. 163/2006, un avviso esplorativo (indagine di mercato), a condizione che:
  • sia certa la data di pubblicazione dell’avviso (ad esempio perché avvenuta sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea o sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana);
  • la procedura negoziata sia avviata entro un termine congruo dalla data di ricevimento delle manifestazioni di interesse;
  • non siano intervenuti atti che abbiano sospeso, annullato o revocato la procedura di gara;
  • affidamenti diretti o procedure negoziate in attuazione di convenzioni e accordi quadro aggiudicati prima dell’entrata in vigore del nuovo codice.

Ciò – sottolinea l’ANAC – indipendentemente dal fatto che per tali fattispecie occorre comunque procedere all’acquisizione di un nuovo CIG. ANAC precisa, inoltre, che resta comunque fermo il divieto generale di rinnovo tacito e di proroga del contratto.

Il d.lgs. 163/2006 si applica ai contratti complementari e alla ripetizione di servizi analoghi

1.3.2 Gli obblighi verso l’Osservatorio dei contratti pubblici

Al fine di agevolare l’acquisizione del CIG e l’assolvimento dell’obbligo di trasmissione delle informazioni relative al rilascio delle attestazioni di qualificazione, alle dichiarazioni di avvalimento e alle informazioni inerenti le procedure di gara, ANAC ha ritenuto opportuno mantenere a disposizione le modalità telematiche già in uso prima dell’entrata in vigore del nuovo codice, tutte accessibili dal sito internet www.anticorruzione.it nella sezione dedicata ai «servizi».

Nondimeno – poiché i predetti sistemi telematici sono stati configurati sulla base delle disposizioni del d.lgs. 163/2006 – ANAC precisa che, per le procedure bandite ai sensi del nuovo d.lgs. 50/2016, laddove debbano essere inserite informazioni che non trovano un’esatta corrispondenza nelle fattispecie descritte nei modelli messi a disposizione on line, l’inserimento dovrà avvenire nel rispetto delle indicazioni operative riportate nelle tabelle contenute nel medesimo comunicato dell’11 maggio 2016.

Con riferimento alla comunicazione delle informazioni indicate nel comunicato del Presidente del 18 dicembre 2013 – ovverosia ai fatti soggetti ad “Annotazione riservata” all’interno del “Casellario informatico”, per i quali è previsto l’invio dei modelli mediante posta elettronica certificata – i riferimenti normativi contenuti nei modelli predisposti da ANAC devono intendersi riferiti alle corrispondenti disposizioni del nuovo codice, secondo quanto indicato nella tabella allegata allo stesso comunicato dell’11 maggio 2016.

ANAC aggiunge che i certificati relativi all’esecuzione di lavori affidati con procedure di scelta del contraente svolte secondo le disposizioni del nuovo codice, devono essere ancora rilasciati dai soggetti competenti con le modalità telematiche disponibili sul sito dell’Autorità alla voce «certificati di esecuzione lavori».

In relazione all’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 29, comma 2 del nuovo codice relativamente agli atti di programmazione di lavori, opere, servizi e forniture nonché alle procedure per l’affidamento di appalti, concorsi di idee e concessioni, che devono essere pubblicati sulla piattaforma digitale istituita presso l’ANAC, la stessa Autorità evidenzia che le informazioni ivi indicate coincidono, in parte, con quelle di cui all’art. 1, comma 32, della legge 190/2012, per le quali, con la precedente deliberazione n. 39/2016[2], erano state già fornite specifiche indicazioni: nel periodo transitorio, pertanto, l’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 29 del nuovo codice deve essere assolto con le modalità individuate nella richiamata deliberazione n. 39/2016.

L’ANAC ricorda, infine, che, ai sensi dell’art. 213 del nuovo codice, l’Autorità avvierà un procedimento sanzionatorio per l’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti dei soggetti che omettano, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni richieste oppure forniscano informazioni non veritiere[3].

La pubblicazione degli atti della gara sulla piattaforma digitale dell’ANAC coincide con l’invio dei dati previsto dalla normativa anticorruzione

1.4 Comunicato dell’8 giugno 2016: chiarimenti sull’aggregazione e sulla centralizzazione delle committenze

Al fine di fornire una risposta tempestiva ed esauriente ai numerosi quesiti pervenuti, ANAC ha predisposto anche apposite FAQ relative al periodo transitorio[4]. In particolare è stato chiarito che, fermi restando gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa[5], i comuni non capoluogo di provincia possono procedere all’acquisizione di servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro direttamente e autonomamente, nonché attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza. Per svolgere procedure di importo superiore alle predette soglie, il comune dovrà essere in possesso della necessaria qualificazione ai sensi dell’articolo 38 del nuovo codice, che, nel periodo transitorio, si intende sostituita dall’iscrizione all’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA)[6].

ANAC sottolinea inoltre che, per gli acquisti di forniture e servizi d’importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia comunitaria, nonché per l’acquisto di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 e inferiore a 1 milione di euro, i comuni non capoluogo di provincia, se iscritti all’AUSA, possono procedere autonomamente all’affidamento mediante utilizzo degli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate. Al di fuori di tali ipotesi, i comuni non potranno acquistare autonomamente ma dovranno procedere secondo una delle modalità individuate al comma 4 dell’art. 37, ovverosia:

a) ricorrendo a una centrale di committenza o a soggetti aggregatori qualificati;

b) mediante unioni di comuni costituite e qualificate come centrali di committenza, ovvero associandosi o consorziandosi in centrali di committenza nelle forme previste dall’ordinamento;

c) ricorrendo alla stazione unica appaltante costituita presso gli enti di area vasta ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56.

Ne consegue che ANAC rilascerà il CIG ai comuni non capoluogo di provincia che procedano direttamente e autonomamente all’appalto, soltanto nei seguenti casi:

• agli acquisti effettuati mediante il ricorso a strumenti di acquisto (ordini diretti) e di negoziazione (richieste di offerta), anche telematici, previsti dalle disposizioni vigenti in materia di contenimento della spesa[7];
• all’effettuazione di ordini (diretti) a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza;
• all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro;
• all’acquisto di forniture e servizi di importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia europea, nonché all’acquisto di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 e inferiore a 1 milione di euro, mediante utilizzo autonomo degli strumenti telematici di negoziazione (richieste di offerta) messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate[8].

Per quanto riguarda gli affidamenti di servizi sociali, ANAC precisa che anche in tali ipotesi trova applicazione la disciplina contenuta nell’art. 37 del codice in materia di aggregazione delle committenze, aggregazione che potrà essere realizzata anche ricorrendo alle forme associative operanti nell’ambito territoriale di appartenenza. Restano fermi i divieti di far parte di più unioni di comuni (art. 32 TUEL) e di costituzione di più di un consorzio tra gli stessi enti locali (art. 31 TUEL).

I comuni non capoluogo di provincia potranno appaltare autonomamente nelle sole e specifiche ipotesi previste dal codice

2. Delibera n. 620 del 31 maggio 2016: la nomina dei componenti delle commissioni nelle gare dell’ANAC

Gli artt. 77, comma 12 e 216, comma 12 del nuovo codice dispongono che, fino all’adozione della disciplina in materia di iscrizione all’Albonazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici, la commissione per la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa continua ad essere nominata dall’organo della stazione appaltante competente ad effettuare la scelta del soggetto affidatario del contratto, secondo regole di competenza e trasparenza preventivamente individuate da ciascuna stazione appaltante.

Con la delibera n. 620 del 31 maggio 2016, pertanto, ANAC ha definito i criteri di nomina dei componenti delle proprie commissioni giudicatrici; si tratta, in particolare, di criteri che saranno utilizzati da ANAC:

• nelle procedure di affidamento di contratti di importo superiore alla soglia europea, fino all’istituzione dell’Albo;
• nelle procedure di affidamento di contratti di importo inferiore alla soglia europea, o per quelli che non presentano particolare complessità, nel caso la stessa ANAC ritenga di avvalersi di tale facoltà.

Le commissioni saranno composte da un numero di componenti pari a tre o, qualora la valutazione delle offerte richieda ulteriori professionalità oppure risulti particolarmente complessa, pari a cinque.

I componenti saranno selezionati tra il personale dell’Autorità e saranno individuati:

a) per il presidente, tra il personale dirigente;

b) per i commissari diversi dal presidente, tra il personale appartenente all’Area A[9];

c) per il segretario tra il personale appartenente all’Area A o B[10].

La selezione dei componenti della commissione avviene nel rispetto del principio di rotazione: a tal fine, il dirigente/funzionario selezionato quale commissario non potrà ricoprire analogo incarico per un periodo di due anni dalla data relativa alla precedente nomina, a meno di casi particolari in cui siano richieste professionalità specifiche presenti in numero esiguo tra il personale dell’Autorità.

I componenti dovranno essere esperti nello specifico settore cui afferisce l’oggetto del contratto da affidare e non dovranno aver svolto, né potranno svolgere, alcun’altra funzione o incarico tecnico o amministrativo relativamente al medesimo contratto. I componenti non dovranno trovarsi in una delle condizioni di incompatibilità previste dall’art. 77, commi 5 e 6 del codice e, a tal fine, in sede di prima riunione della commissione, dovranno rendere apposita dichiarazione recante l’indicazione dell’insussistenza delle predette condizioni. I componenti saranno nominati dal Presidente dell’Autorità mediante apposito decreto da emanaresolo dopo la scadenza del termine di presentazione delle offerte.

ANAC ha definito i criteri di nomina dei componenti delle proprie commissioni giudicatrici

3. Comunicazione del 5 agosto 2016: soggetti aggregatori e nuovi obblighi per gli enti locali

Dal 9 agosto 2015 anche gli enti locali, nonché i loro consorzi e associazioni, sono tenuti a ricorrere ai soggetti aggregatori: la legge di stabilità per l’anno 2016[11], infatti, ha esteso gli obblighi previsti dall’art. 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 e dal relativo Dpcm 24 dicembre 2015 anche a comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni, nonché ai loro consorzi e associazioni.

Ne consegue, che per gli affidamenti di servizi e forniture rientranti nelle categorie merceologiche[12]e nelle soglie elencate nel predetto Dpcm,anche gli enti locali saranno tenuti a ricorrere ai soggetti aggregatori elencati nella delibera ANAC n. 784 del 20 luglio 2016. Vienechiarito, inoltre, che i soggetti aggregatori sono esclusivamente quelli elencati nella predetta delibera n. 784/2016, trattandosi di soggetti caratterizzati da una specifica qualificazione che li distingue rispetto a ogni altra tipologia di enti che svolgono attività di aggregazione della domanda (es. centrali uniche di committenza, stazioni uniche appaltanti, unioni di comuni ecc.).

Anche gli enti localisono tenuti a ricorrere ai soggetti aggregatori

4. Comunicati del 13 luglio 2016 e del 13 luglio 2016: acquisizione del CIG in caso di ricorso ai soggetti aggregatori

In via generale, le stazioni appaltanti che intendono avviare una gara sono sempre tenute ad acquisire il relativo codice identificativo (CIG), anche in modalità “smart”, in un momento antecedente all’indizione della procedura. Più in particolare:

• per le gare che prevedono la pubblicazione di un bando o di un avviso di gara, il CIG va acquisito prima della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, in modo che vi possa essere riportato;
• per le gare che prevedono l’invio di una lettera di invito, il CIG va acquisito prima dell’invio;
• per gli acquisiti effettuati senza bando né lettera di invito, il CIG va acquisito prima della stipula del contratto, in modo che possa esservi riportato e consentire il versamento del contributo da parte degli operatori economici (nel caso di affidamenti in somma urgenza, il CIG va riportato nella lettera d’ordine).

Per le gare nelle quali non è previsto l’obbligo di contribuzione a favore dell’Autorità, il CIG va acquisito prima della stipula del relativo contratto.

In relazione al Dpcm del 24 dicembre 2015, ANAC ha inoltre comunicato che le stazioni appaltanti dovranno dichiarare, tramite la procedura informatica di creazione del CIG, se l’acquisizione riguarda una delle categorie merceologiche riservate alla competenza esclusiva dei soggetti aggregatori oppure riguarda una categoria merceologica differente: in quest’ultimo caso, è possibile procedere all’acquisizione del CIG selezionando a video la voce “altre categorie”[13].

Nel caso venga selezionata una categoria interessata dall’obbligo di ricorso ai soggetti aggregatori, la stazione appaltante dovrà dichiarare la motivazione per la quale è titolata ad acquisire un CIG (compilando la sezione “Motivo richiesta CIG”), scegliendo una delle seguenti opzioni:

• i soggetti aggregatori dovranno selezionare la voce “Soggetto aggregatore iscritto nell’elenco di cui alla delibera dell’ANAC n. 125 del 10 febbraio 2016“, procedendo quindi all’acquisizione di un “CIG padre”;
• le stazioni appaltanti tenute a ricorrere ai soggetti aggregatori che intendono procedere all’acquisizione di beni e servizi nelle categorie merceologiche e per importi massimi annuali a base d’asta superiori a quelli indicati nel Dpcm, dovranno selezionare la voce “Acquisto espletato mediante adesione al contratto di soggetto aggregatore iscritto nell’elenco ANAC“; procederanno quindi all’acquisizione di un “CIG derivato”;
• le stazioni appaltanti tenute a ricorrere ai soggetti aggregatori che intendono realizzare affidamenti nelle categorie di cui al Dpcm ma per importi inferiori alle soglie annuali indicate in tale decreto, dovranno selezionare la voce “Soglie massime annuali di cui al Dpcm24 dicembre 2015 non raggiunte per la categoria merceologica d’interesse“; procederanno quindi all’acquisizione di CIG con le consuete modalità fino al raggiungimento di tale soglia (si sottolinea che, a tali fini, rileva l’importo annuale);
• le stazioni appaltanti tenute a ricorrere ai soggetti aggregatori che intendono procedere all’acquisizione di beni e servizi nelle categorie merceologiche e per importi superiori a quelli indicati nel Dpcm ma che non trovino un’iniziativa attivata da Consip oppure dal soggetto aggregatore territorialmente competente o che non possano ricorrere ad altro aggregatore in forza di un accordo di collaborazione, dovranno selezionare la voce “Contratto non attivo presso il soggetto aggregatore di riferimento o Consip e mancanza di accordi di collaborazione tra questi al momento della richiesta del rilascio del CIG“; procederanno quindi all’acquisizione di CIG con le modalità consuete;
• le stazioni appaltanti tenute a ricorrere ai soggetti aggregatori che intendono procedere all’acquisizione di beni e servizi nelle categorie merceologiche ma per rimporti inferiori alle eventuali franchigie imposte dai soggetti aggregatori per i contratti attivati dall’aggregatore, dovranno selezionare “Il fornitore non ha accettato ordinativi di importi minimi previsti dai contratti attivi“; procederanno quindi all’acquisizione di CIG con le modalità consuete;
• le stazioni appaltanti tenute a ricorrere ai soggetti aggregatori che chiedano un CIG per una procedura indetta prima dell’entrata in vigore del Dpcm 24 dicembre 2015, dovranno selezionare la voce “Procedura indetta prima dell’entrata in vigore del Dpcm 24 dicembre 2015”; procederanno quindi all’acquisizione di CIG con le modalità consuete;
• dalla data di entrata in vigore del Dpcm24 dicembre 2015[14], non è più possibile acquisire Smart CIG in “carnet” per nessuna categoria merceologica.

Le stazioni appaltanti dovranno dichiarare se il CIG riguarda una delle categorie merceologiche riservate alla competenza esclusiva dei soggetti aggregatori

5. Il Piano Nazionale Anticorruzione 2016

L’ANAC ha approvato il Piano Nazionale Anticorruzione 2016[15], nel quale sono riportate specifiche indicazioni relative al processo degli acquisti “in ambito sanitario”, ambito nel quale l’esigenza di affrontare in modo sistemico e strategico le situazioni di conflitto di interesse appare maggiormente sentita poiché, sovente, i soggetti proponenti l’acquisto sono anche coloro che utilizzano i materiali acquistati. L’argomento riveste una particolare rilevanza anche alla luce dell’art. 42 del nuovo codice che reca una specifica previsione sull’individuazione e risoluzione dei conflitti d’interesse che possono essere “percepiti” come minaccia all’imparzialità e all’indipendenza del personale della stazione appaltante.

A tali fini, ANAC propone alcune misure, tra le quali può essere utile ricordare le seguenti:

• predisposizione di una modulistica per le dichiarazioni di assenza di conflitti di interesse e definizione di apposite procedure per la raccolta, tenuta ed aggiornamento di tali dichiarazioni[16];
• formazione dei professionisti coinvolti mediante moduli dedicati alla gestione dei conflitti di interesse;
• informazione puntuale e tempestiva degli operatori coinvolti, ad esempio mediante l’adozione e diffusione di documenti esplicativi che facilitino l’autovalutazione delle situazioni personali e relazionali con riferimento al contesto in cui ciascun soggetto si trova ad operare (in una commissione giudicatrice, in un collegio tecnico per la stesura degli atti di gara ecc.).

Per quanto concerne i possibili ambiti di conflitto d’interesse, ANAC suggerisce l’adozione delle seguenti misure:

• nei casi in cui la formazione professionale dei medici venga sponsorizzata con fondi provenienti da imprese private, le aziende sanitarie prevedono che le richieste di sponsorizzazione siano indirizzate direttamente all’azienda e non ai singoli professionisti o alle loro associazioni private e che tali richieste non siano mai nominative, dovendo essere l’azienda sanitaria ad indicare e autorizzare i dipendenti idonei a beneficiarne (in relazione al ruolo organizzativo, al bisogno formativo ecc.);
• le risorse derivanti dalle sponsorizzazioni sono utilizzate attraverso l’istituzione di un fondo dedicato alla formazione dei professionisti, da gestire secondo criteri di rotazione, imparzialità e con modalità che garantiscano la piena trasparenza.

ANAC ricorda che la pubblicazione dei dati relativi alle attività negoziali da parte delle stazioni appaltanti è finalizzata a consentire l’accesso alle informazioni essenziali, che devono essere sempre contenute negli atti riguardanti l’appalto: il rispetto dell’obbligo di pubblicazione di tali dati deve consentire la piena conoscenza dell’operato della pubblica amministrazione. In tale prospettiva, fermi restando gli obblighi di pubblicazione previsti dalla legislazione vigente, ANAC indica, quali ulteriori misure di trasparenza, un set di dati da pubblicare sul sito istituzionale delle stazioni appaltanti e un set di dati minimi che dovranno essere sempre riportati nella determina a contrarre, nel contratto e in tutti gli ulteriori atti connessi all’appalto (atto di proroga, di rinnovo, di variante ecc.).Si tratta, in particolare, dei seguenti dati:

A) Set di dati minimo da riportare all’interno degli atti relativi agli appalti pubblici:

• presenza o meno dell’appalto negli atti di programmazione e indicazione dell’atto di programmazione;

• oggetto e natura dell’appalto (lavori/servizi/forniture/misto con esplicitazione della prevalenza; in caso di contratto di global service comprensivo di diversi servizi, indicazione analitica dei diversi servizi, evidenziando eventuali beni e/o servizi ad esclusivo utilizzo della direzione generale aziendale);

• procedura di scelta del contraente e relativi riferimenti normativi (aperta/ristretta/competitiva con negoziazione/negoziata senza previa pubblicazione del bando/procedura sotto soglia);

• importo dell’appalto, con specificazione anche dei costi derivanti dal ciclo di vita dell’appalto (ad es. per materiali connessi all’utilizzo e/o per manutenzioni);

• termini temporali dell’appalto: durata dell’esigenza da soddisfare con l’appalto (permanente/una tantum), durata dell’appalto, decorrenza e termine;

• RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore dell’esecuzione e commissione di collaudo;

• CIG e (se presente) CUP.

B) Set di dati oggetto di pubblicazione, in aggiunta ai dati di cui all’art. 29 del d.lgs. 50/2016:

• presenza o meno dell’appalto negli atti di programmazione e indicazione del provvedimento di programmazione;

• fase della procedura di aggiudicazione o di esecuzione del contratto (indizione/aggiudicazione/affidamento/proroga del contratto/rinnovo del contratto ecc./risoluzione) nonché motivazioni di eventuali proroghe, rinnovi, affidamenti in via diretta o in via d’urgenza;

• indicazione dell’operatore economico affidatario del medesimo appalto immediatamente precedente a quello oggetto della procedura;

• RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore dell’esecuzione e commissione di collaudo;

• CIG e (se presente) CUP;

• resoconto economico e gestionale dell’appalto, incluso l’ammontare delle fatture liquidate all’appaltatore.

ANAC  formula anche ulteriori proposte di misure, tese a rafforzare ed elevare il livello di trasparenza per gli appalti della sanità, in relazione alle diverse fasi del processo di acquisto. In particolare, nella fase di progettazione della gara, le aziende sanitarie pubblicano le seguenti informazioni:

• criteri per gestire le varie forme di consultazione preliminare di mercato con i soggetti privati econ le associazioni di categoria, prevedendo la rendicontazione sintetica degli incontri (anche di quelli eventualmente aperti al pubblico);
• elenco dei soggetti abilitati a svolgere la funzione di responsabili del procedimento di gara, con relativi curricula (nel rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza);
• criteri univoci perle procedure finalizzate all’accertamento delle privative industriali dichiarate o dell’infungibilità tecnica;
• scelta degli operatori economici da invitare nelle procedure negoziate sotto soglia (indagini di mercato o elenco fornitori).

Nella fase d’istituzione delle commissioni di gara, le stazioni appaltanti pubblicano le seguenti informazioni:

• nominativi e curricula dei commissari selezionati;
• modalità di scelta dei commissari, in caso di nomina da parte della stazione appaltante di componenti interni alla stessa;
• modalità con cui procedere al sorteggio in caso di nomina di componenti esterni, ai sensi dell’art. 77 del d.lgs. 50/2016;
• calendario delle sedute di gara.

Nella fase di aggiudicazione e di stipula del contratto, è opportuno che sia effettuato il monitoraggio del tempo intercorrente tra l’aggiudicazione e la data di stipula del contratto.

Nella fase di esecuzione del contratto, le stazioni appaltanti pubblicano le seguenti informazioni:

• adozione di varianti, anche con riferimento a quelle per il cui valore vi è l’obbligo di procedere alla comunicazione all’Autorità.

Secondo ANAC, per gli appalti d’importo inferiore alla soglia di € 40.000, è opportuno che sia organizzato un adeguato sistema di controllo, strutturando i flussi informativi tra il RUP, il Responsabile per la prevenzione della corruzione e il collegio dei revisori aziendali, al fine di consentire di verificare, nel caso in cui l’appaltatore individuato risulti già affidatario del precedente appalto, se la scelta sia sorretta da idonea motivazione. Il Responsabile per la prevenzione della corruzione può richiedere ai RUP dati e informazioni, anche aggregate, sulle scelte e le relative motivazioni nonché su eventuali scostamenti tra l’importo del contratto e l’importo corrisposto all’appaltatore; nel caso in cui sia rilevata la violazione dei criteri di calcolo dell’importo dell’appalto (che deve comprendere i costi aggiuntivi connessi all’utilizzo o alla manutenzione dei beni) il Responsabile per la prevenzione della corruzione provvede a segnalare il fatto agli organi di vertice e ad altri organi competenti[17].

Per gli acquisti autonomi e le proroghe contrattuali, ANAC richiama l’esigenza di motivazione espressa della scelta di ricorrere alla proroga, con esplicitazione dei vari livelli di responsabilità e della relativa asseverazione da parte dei vertici aziendali. Per i beni e servizi che non rientrano (per categoria e per importo) nell’ambito di applicazione del Dpcm 24 dicembre 2015, è opportuno prevedere l’inserimento, nella determina a contrattare, dell’espressa indicazione che il bene o servizio acquistato “non rientra tra le categorie merceologiche del settore sanitario come individuate dal predetto Dpcm”.

Per quanto concerne l’adesione agli strumenti delle centrali di committenza o dei soggetti aggregatori, ANAC nota che, in questo caso, i profili di rischio si arricchiscono di aspetti peculiari che richiedono l’adozione di misure specifiche[18], che vengono dettagliatamente illustrate nel nuovo Piano anticorruzione, con specifico riferimento alle fasi di programmazione, adesione alla convenzione-quadro, esecuzione e rendicontazione del contratto.

Il nuovo codice disciplina i conflitti d’interesse “percepiti” come minaccia all’imparzialità e all’indipendenza della PA

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6. Misure straordinarie di gestione per imprese che esercitano attività sanitaria

La legge di stabilità per il 2016[19]ha modificato l’articolo 32 del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, che, a sua volta, detta misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio delle imprese:

• che siano state coinvolte in procedimenti penali per fatti corruttivi;
• che siano state destinatarie di informazioni antimafia interdittive.

Al fine di dare una puntuale attuazione delle predette modifiche legislative, l’ANAC ha pubblicato le Quarte Linee Guida volte a disciplinare l’individuazione degli amministratori straordinari e degli esperti nonché la determinazione dei relativi compensi per le imprese che esercitano attività sanitarie per conto del Servizio sanitario nazionale[20]. È stato pertanto previsto che le misure straordinarie di prevenzione della corruzione di cui al richiamato art. 32 siano applicate anche alle imprese che esercitano attività sanitaria per conto del Servizio sanitario nazionale in base agli accordi contrattuali di cui all’art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502: anche in tale ipotesi, pertanto, ove l’Autorità giudiziaria proceda per i delitti di cui all’articolo 32, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, oppure in presenza di rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali, il Presidente dell’ANAC ne informa il Procuratore della Repubblica e, in presenza di fatti gravi e accertati – anche a seguito di denunce di illeciti da parte di pubblici dipendenti – propone al Prefetto competente, in relazione al luogo in cui ha sede l’impresa, di:

• ordinare il rinnovo degli organi sociali, mediante la sostituzione del soggetto coinvolto e, ove l’impresa non si adegui nei termini stabiliti, di provvedere alla straordinaria e temporanea gestionedell’impresa, limitatamente alla completa esecuzione dell’accordo contrattuale (art. 32, comma 1, lett. a);
• provvedere, direttamente, alla straordinaria e temporanea gestione dell’impresa, limitatamente all’esecuzione dell’accordo contrattuale (art. 32, comma 1, lett. b);
• provvedere alla misura di sostegno e monitoraggio dell’impresa (art. 32, comma 8).

Il Prefetto, in caso di particolare gravità dei fatti oggetto dell’indagine, intima all’impresa di provvedere al rinnovo degli organi sociali, sostituendo il soggetto o i soggetti coinvolti nei presunti illeciti. Se l’impresa non si adegua nel termine di trenta giorni, oppure nei casi più gravi, il Prefetto provvede alla nomina di uno o più amministratori: analogamente si procede nei casi in cui sia stata emessa dal Prefetto un’informazione antimafia interdittiva e sussista l’urgente necessità di assicurare il completamento dell’esecuzione dell’accordo contrattuale, oppure la sua prosecuzione al fine di garantire la continuità di funzioni e servizi indifferibili per la tutela di diritti fondamentali; in tal caso, le misure sono disposte di propria iniziativa dal Prefetto, che ne informa il Presidente dell’ANAC. Le misure straordinarie possono trovare applicazione in tutte le ipotesi in cui l’impresa garantisca prestazioni sanitarie ed assistenziali in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale/regionale, e ciò anche quando l’accordo contrattuale non sia stato ancora perfezionatoma le prestazioni vengano di fatto espletate e il servizio venga di fatto erogato.

È importante sottolineare, infine, che tutte le proposte di applicazione della misure straordinarie nei confronti delle varie imprese sono pubblicate da ANAC all’interno della homepage del portale istituzionale della medesima Autorità: chiunque, pertanto, avrà la possibilità di verificare se alle imprese appaltatrici è stata applicata una delle predette misure straordinarie, che tuttavia si riferiscono- è bene ricordarlo – a specifichi contratti e non coinvolgono la generale capacità dell’impresa di contrattare con la PA (fatte salve le ipotesi di applicazione delle misure antimafia). Accedendo al “casellario informatico” gestito da ANAC, inoltre, le stazioni appaltanti potranno verificare l’esistenza dell’eventuale commissariamento dell’operatore economico e l’avvio del procedimento per l’applicazione della misura straordinaria in presenza di un’informazione antimafia[21].

Le misure straordinarie si applicano quando è stata emessa un’informazione antimafia interdittiva e vi è urgente necessità di assicurare il completamento del contratto

In presenza di un’informazione antimafia l’avvio del procedimento per l’applicazione della misura straordinaria è iscritto da ANAC nel casellario informatico

7. Regolamento del 20 luglio 2016: attività consultiva per le stazioni appaltanti

ANAC ha pubblicato il Regolamento per l’esercizio della funzione consultiva che la stessa Autorità può esercitare al di fuori dei pareri di precontenzioso di cui all’art. 211 del nuovo codice:al di fuori dei casi in cui è previsto il rilascio dei pareri di precontenzioso, infatti, ANAC svolge correntemente attività consultiva finalizzata a fornire orientamenti in ordine a particolari problematiche interpretative e applicative poste dalla normativa anticorruzione, e formula indirizzi sulla corretta interpretazione e applicazione della normativa in materia di contratti pubblici.

In base al recente regolamento, pertanto, la predetta attività consultiva può essere esercitata quando:

• la questione di diritto oggetto della richiesta ha carattere di novità;
• la soluzione alla problematica giuridica sollevata può trovare applicazione a casi analoghi;
• la disposizione normativa oggetto della richiesta presenta una particolare complessità;
• la richiesta sottoposta all’Autorità presenta una particolare rilevanza sotto il profilo dell’impatto socio-economico;
• i profili problematici individuati nella richiesta appaiono particolarmente significativi per l’esercizio dell’attività di vigilanza e/o in relazione agli obiettivi generali di trasparenza e prevenzione della corruzione perseguiti dall’Autorità.

Non saranno invece ammissibili le richieste che:

• non riguardino fattispecie specifiche;
• non siano sottoscritte dall’organo competente;
• siano interferenti con esposti di vigilanza, atti di regolazione a valenza generale e procedimenti sanzionatori in corso di istruttoria presso l’Autorità[22];
• abbiano ad oggetto questioni e/o materie che esulano dalla competenza dell’Autorità.
• Abbiano hanno contenuto generico o contengano un mero rinvio alla documentazione allegata e/o alla corrispondenza intercorsa fra le parti.

Potranno rivolgere all’Autorità richiesta di parere:

• le pubbliche amministrazioni, gli enti di diritto privato che svolgono attività di pubblico interesse nonché le stazioni appaltanti;
• i soggetti privati o i soggetti portatori di interessi collettivi costituiti in associazioni o comitati, che siano destinatari di un eventuale provvedimento nell’ambito di un procedimento della pubblica amministrazione o di un ente di diritto privato che svolge attività di pubblico interesse;
• gli operatori economici che partecipano a gare per l’affidamento di contratti pubblici.

La richiesta di parere è trasmessa all’Autorità (preferibilmente mediante utilizzo di posta elettronica[23]) unitamente alla documentazione utile per inquadrare la questione giuridica: a tal fine è possibile utilizzare l’apposita modulistica predisposta da ANAC. Il parere potrà essere reso dall’Autorità “in forma breve” nei casi in cui la questione non necessiti di uno specifico approfondimento istruttorio, in quanto di pacifica interpretazione ed oggetto di precedenti pronunce dell’Autorità e/o di indirizzi giurisprudenziali consolidati e già condivisi dalla stessa Authority.

8. Consultazioni pubbliche

Da ultimo, è importante evidenziare che, nell’ambito dell’attività di consultazione finalizzata all’adozione di provvedimenti aventi efficacia generale sul mercato degli appalti pubblici, ANAC ha avviato le seguenti consultazioni pubbliche:

1. Definizione dei prezzi di riferimento in ambito sanitario per il servizio di ristorazione[24];
2. Aggiornamento annuale dei prezzi di riferimento della carta in risme[25];
3. Definizione dei prezzi di riferimento in ambito sanitario per il servizio di lavanderia/lavanolo[26].

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[1] La data originariamente riportata dal comunicato del 22 aprile 2016 era quella del “18 aprile”, ma tale indicazione è stata successivamente rettificata da ANAC con il successivo comunicato del 3 maggio 2016: dopo l’emanazione del primo comunicato, infatti, numerose stazioni appaltanti avevano evidenziato che il nuovo codice è stato pubblicato, nella versione on line della Gazzetta Ufficiale del 19 aprile 2016, dopo le 22.00 e, pertanto, solo da quel momento il codice era stato reso pubblicamente conoscibile. Alla luce di ciò, ANAC ha scelto – in base al principio generale di cui all’art. 11 delle preleggi al codice civile e all’esigenza di tutela della buona fede delle stazioni appaltanti – una diversa soluzione equitativa, con riferimento, in particolare, ai bandi o avvisi pubblicati nella giornata del 19 aprile, per i quali continua ad operare il pregresso regime giuridico; le disposizioni del d.lgs. 50/2016 riguardano invece tutti i bandi e gli avvisi pubblicati a decorrere dal 20 aprile 2016.

[2]Deliberazione ANAC n. 39 del 20 gennaio 2016, recante Indicazioni alle Amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, decreto legislativo 30 marzo 2001 n.165 sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione e di trasmissione delle informazioni all’Autorità Nazionale Anticorruzione, ai sensi dell’art. 1, comma 32 della legge n. 190/2012, come aggiornato dall’art. 8, comma 2, della legge n. 69/2015.

[3] Ai sensi dell’art. 213, comma 13 del nuovo codice, infatti, “l’Autorità ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti dalla stessa e nei confronti degli operatori economici che non ottemperano alla richiesta della stazione appaltante o dell’ente aggiudicatore di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione alla procedura di affidamento, entro il limite minimo di euro 250,00 e il limite massimo di euro 25.000,00. Nei confronti dei soggetti che a fronte della richiesta d’informazioni o di esibizione di documenti da parte dell’Autorità forniscono informazioni o esibiscono documenti non veritieri e nei confronti degli operatori economici che forniscono alle stazioni appaltanti o agli enti aggiudicatori o agli organismi di attestazione, dati o documenti non veritieri circa il possesso dei requisiti di qualificazione, fatta salva l’eventuale sanzione penale, l’Autorità ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie entro il limite minimo di euro 500,00 e il limite massimo di euro 50.000,00. Con propri atti l’Autorità disciplina i procedimenti sanzionatori di sua competenza”.

[4] Tutte le FAQ pubblicate da ANAC in materia di contratti pubblici sono consultabili mediante accesso alla homepage del portale internet dell’Autorità all’indirizzowww.anticorruzione.it .

[5] Si pensi all’obbligo di ricorrere al mercato elettronico per gli acquisti di beni e servizi d’importo superiore a 1.000 euro e inferiore alla soglia di rilievo europeo, previsto all’art. 1, comma 450 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

[6]Art. 33-ter del decreto-legge 18 ottobre 2012 n. 179, convertito dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221.

[7]Cfr. nota 5.

[8] Ad es. il MEPA di CONSIP s.p.a., ma anche il sistema START messo a disposizione dalla Regione Toscana oppure il sistema SINTEL gestito da ARCA per la Regione Lombardia.

[9] In tema si veda il Dpcm 26 giugno 2015 recante la Definizione delle tabelle di equiparazione fra i livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi relativi ai diversi comparti di contrattazione del personale non dirigenziale.

[10]Cfr. nota 9.

[11] Legge 28 dicembre 2015, n. 208.

[12] Farmaci, vaccini, stent, ausili per incontinenza, protesi d’anca, medicazioni generali, defibrillatori, pace-maker, aghi e siringhe, servizi integrati per la gestione delle apparecchiature elettromedicali, servizi di pulizia per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale (SSN), servizi di ristorazione per gli enti del SSN, servizi di lavanderia per gli enti del SSN, servizio di smaltimento rifiuti sanitari, vigilanza armata, facility management immobili, pulizia immobili, guardiania, manutenzione immobili e impianti.

[13] In tal caso la procedura informatica non richiederà di specificare il “Motivo richiesta CIG”.

[14] Il Dpcm 24 dicembre 2015 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 9 febbraio 2016; l’art. 3 del decreto dispone, inoltre, che i relativi obblighi decorrono, per le amministrazioni statali, centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonchè per le regioni e glienti regionali, oltre che i loro consorzi e associazioni, e per gli enti del Servizio sanitario nazionale, dalla pubblicazione del decreto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana; per le restanti amministrazioni, dal termine diseimesidall’entratain vigore del medesimo (9 agosto 2016).

[15] Delibera n. 831 del 3 agosto 2016.

[16] Nelle misure suggerite da ANAC non compare, tuttavia, un’attività di controllo sulle dichiarazioni, e ciò costituisce senza dubbio un elemento di fragilità dello strumento dichiarativo, ancorché impiegato a fini preventivi.

[17]Sarebbe stato opportuno, quantomeno per maggiore chiarezza, che ANAC avesse individuato esplicitamente tali ulteriori “organi competenti”.

[18]Tale constatazione sembra contrastare, peraltro, con le misure antimafia contenute nella Legge 13 agosto 2010, n. 136, che – tra le varie azioni utili ad assicurare la trasparenza, la regolarità e l’economicità della gestione dei contratti pubblici e a prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose – aveva previsto l’istituzione di “stazioni uniche appaltanti”.

[19]Articolo 1, comma 704, legge n. 208/2015.

[20]È utile ricordare che ANAC aveva già precedentemente adottato:

• le Prime Linee Guida per l’avvio di un circuito stabile e collaborativo tra ANAC – Prefetture-UTG e Enti Locali per la prevenzione dei fenomeni di corruzione e l’attuazione della trasparenza amministrativa;
• le Seconde linee guida per l’applicazione delle Misure straordinarie di Gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell’ambito della prevenzione anticorruzione e antimafia;
• le Terze linee guida per la determinazione dell’importo dei compensi da liquidare ai commissari nominati dal prefetto ai sensi dell’art. 32, commi 1 e 10 del decreto-legge n. 90/2014, nell’ambito della prevenzione anticorruzione e antimafia.

[21] Comunicato del 27 maggio 2015.

[22] In questo caso, pertanto, non è considerata ostativa al rilascio del parere ANAC l’eventuale pendenza di un contenzioso avanti al Giudice Amministrativo.

[23]Non è chiaro se debba trattarsi di posta elettronica certificata o anche di una semplice mail, né se sia utilizzabile, a tali fini, il servizio on line denominato “Comunica con l’Autorità”.

[24]Consultazione on line del 5 agosto 2016 – invio contributi entro il 12 settembre 2016.

[25]Consultazione on line del 21 luglio 2016 – invio contributi entro il 1 settembre 2016.

[26]Consultazione on line dell’8 luglio 2016 – invio contributi entro il 16 agosto 2016.