Le polizze assicurative (del codice dei contratti) coprono (necessariamente) anche per danni erariali

 Corte dei Conti, sez. regionale Lombardia n. 241/2024

1.         Premessa

2.         L’istruttoria

3.         L’orientamento delle sezioni

4.         La posizione della sezione

5.         La ratio della polizza

6.         La risposta

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1. Premessa

Un Sindaco della regione Lombardia pone alla sezione un interessante quesito sulla corretta interpretazione delel varie disposizioni del codice dei contratti in tema di assicurazione obbligatoria dei dipendenti che si occupano di attività contrattuali (e segnatamente i compiti/attività  declinati/e nell’allegato I.10 che contiene, come noto, l’elencazione tassativa delle sole funzioni incentivabili).  

Come si legge nella deliberazione, ricostruita la normativa disciplinante la stipula, da parte delle stazioni appaltanti, di polizze assicurative finalizzate alla copertura dei rischi di natura professionale a favore di propri dipendenti coinvolti nella fase progettuale degli interventi pubblici, si chiede alla Corte “se l’assicurazione per le attività previste dal Codice dei Contratti (…) svolte dai dipendenti (…) – verifica del progetto e attività di progettazione – a carico dell’amministrazione non debba essere limitata alla colpa lieve ma debba [essere] estesa naturalmente alla colpa tout court (quindi, anche per colpa grave)”.

Prospettando (l’ente)  la propria interpretazione dell’apparato normativo vigente, esponendo che “appare

ragionevole ritenere che l’assicurazione per le attività (…) sia (…) di verifica del progetto, sia (…) di progettazione (interna) non possa essere limitata solo all’ipotesi di colpa lieve in quanto (essa assicurazione) non sarebbe di alcuna utilità per il dipendente che ha eventualmente determinato l’evento dannoso, posto che non potrebbe essere chiamato nella suddetta circostanza a rispondere del danno: una siffatta copertura assicurativa sarebbe utile solo all’amministrazione che si vedrebbe rimborsata dall’assicurazione per il danno da sinistro dovuto a colpa lieve del dipendente”.

E’ bene annotare, fin dalla premessa, che la sezione ritiene che l’attuale (copiosa) normativa in tema di assicurazione si ponga in termini derogatori rispetto ai divieti tradizionali di assicurazione della responsabilità amministrativo/contabile (per danni erariali) visto, inoltre, che le stesse polizze, necessariamente vanno a tutelare i dipendenti interessati anche per questa tipologia di danno/responsabilità.  

• L’istruttoria

Prima di passare al merito del quesito, il collegio ricorda e sintetizza l’intera (copiosa) corpus di articoli del codice dei contratti che disciplinano la questione delle polizze assicurative.

Si rileva, quindi, che la norma di carattere generale è contenuta nell’art. 2, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023, in base alla quale “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale”.

Quindi:

–  l’art. 45, comma 7, lett. c), del d.lgs. n. 36/2023, che indirizza la destinazione di una parte delle risorse pubbliche finalizzate alla corresponsione di incentivi tecnici, e poste a carico dei bilanci delle stazioni appaltanti (art. 45, comma 1), “in ogni caso (…) per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale”;

– l’art. 42 (Verifica della progettazione) del d.lgs. 36/2023, che, al comma 5, rinvia all’allegato I.7 i contenuti e le modalità delle attività di verifica, nonché i soggetti che vi provvedono, prevedendo che gli oneri conseguenti all’accertamento della rispondenza agli elaborati progettuali siano ricompresi nelle risorse stanziate per la realizzazione delle opere;

– l’art. 5, comma 1, lett. e), n. 10) dell’Allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023 dispone che nel quadro economico dell’opera o del lavoro confluiscono, tra le somme a disposizione della stazione appaltante, le “spese di cui all’articolo 45 [Incentivi alle funzioni tecniche], commi 6 e 7, del codice” e tra queste gli oneri di assicurazione obbligatoria del personale;

– inoltre, con specifico riguardo al personale addetto alla verifica della progettazione – ossia l’attività “finalizzata ad accertare la conformità della soluzione progettuale prescelta alle specifiche disposizioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche contenute negli elaborati progettuali” (art. 34 dell’Allegato

I.7 al d.lgs. n. 36/2023) – l’art. 37, comma 3, del medesimo Allegato I.7 dispone che “il soggetto incaricato dell’attività di verifica è munito di adeguata polizza assicurativa per la copertura dei rischi legati alle attività professionali a norma dell’articolo 43” a norma è da leggersi in combinato disposto con l’art. 42 del medesimo Allegato I.7, il cui comma 2, terzo periodo, prevede che “nel caso in cui il soggetto incaricato della verifica sia dipendente della stazione appaltante esso risponde nei limiti della copertura assicurativa di cui all’articolo 37, salve la responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme vigenti”;

 – l’art. 43 dell’Allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023, indicante i requisiti minimi della polizza assicurativa professionale richiesta al soggetto incaricato dell’attività di verifica.

La sezione fà notare che l’esigenza delle polizze si fonda sostanzialmente sul principio di fiducia (art. 2) e sulle esigenza generale di tenere indenni i dipendenti che svolgono ruoli implicanti particolari e delicate responsabilità. Ciò risulta intimamente connesso anche con il principio di risultato. 

Da notare, infatti, che l’assicurazione/la copertura assicurativa non è connessa alla necessità di iscrizione in albi professionali  “dei progettisti interni all’amministrazione, fermo restando in ogni caso il possesso di idonea competenza in materia, in base alle caratteristiche dell’oggetto della progettazione affinché venga garantita la qualità della stessa e l’abilitazione all’esercizio della professione, quest’ultima comunque funzionale alla sottoscrizione o alla verifica del progetto e alla correlata assunzione di responsabilità, secondo le previsioni dell’ordinamento professionale (così Anac, deliberazione n. 64 del 10 gennaio 2024)”.

Si crea un sistema di assicurazioni, quindi, che indirettamente – lascia palesare la sezione – copre anche la responsabilità erariale indirette anche a prescindere dal grado della colpa del dipendente (e quindi anche per colpa lieve).

• L’orientamento delle sezioni

Nella deliberazione si sintetizzano gli orientamenti dei alcune sezioni – che la Corte non condivide – tendenti ad escludere la possibilità che le polizze in argomento possano anche coprire la responsabilità amministrativo/contabile (il danno erariale).

In delibera si richiamo infatti la “deliberazione SRC Piemonte n. 89/2023/PAR (…), secondo la quale “le polizze assicurative in questione non riguardano la copertura di rischi di danno connessi alla responsabilità amministrativo-contabile del personale pubblico”, poiché “rispetto a quest’ultima fattispecie vale “il divieto posto dall’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge finanziaria 2008) che, oltre a sancire la nullità ‘del contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile’, introduce una sanzione pecuniaria in caso di violazione della predetta norma”. Lo spirito della norma che impedisce la stipula di assicurazione contro il danno erariale (cioè, contro il pregiudizio arrecato alla stessa amministrazione di appartenenza del dipendente), sarebbe “dettata, ancor prima che dalla necessità di evitare alla p.a. un danno erariale dipendente dalla sopportazione dei costi dei premi assicurativi, dal rischio della cosiddetta deresponsabilizzazione del personale pubblico e della classe politica dell’ente, tutelata nelle proprie illegittime o irragionevoli scelte gestionali dalla copertura delle polizze assicurative” (ancora SRC Piemonte n. 89/2023/PAR)”.

Alla luce di questo ragionamento – che la sezione però non condivide fornendo una lettura diversa e più ampia – le polizze risulterebbero circoscritte solamente alla responsabilità civile (in applicazione del classico principio secondo cui la P.A. non può “coprire” i danni erariali e ciò costituirebbe anche un disincentivo ad applicare correttamente le disposizioni, divieto, come noto, che riguarda non i dipendenti ma i politici ma che, nel caso di specie, l’orientamento riportato estende in via analogica.   

• La posizione della sezione

Con la deliberazione in commento, la sezione si allontana dalla lettura sopra prospettata come polizze ammesse per la sola fattispecie della responsabilità civile.  Più in particolare, il collegio  non condivide l’affermazione “in ordine al fatto che l’apparato normativo in commento non riguarderebbe anche – e sicuramente in via principale – l’assicurazione contro il danno erariale causato dal dipendente all’amministrazione nell’esercizio della propria attività professionale, bensì esclusivamente generiche ipotesi di “sinistro” cagionato a terzi”.

Questo per due – sintetizzando – sostanziali motivazioni. Il primo motivo è che la normativa sopravvenuta (quella del codice dei contratti) si pone come normativa “derogatoria del divieto di assicurazione stabilito dall’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244” (divieto di assicurare la responsabilità amministrativo/contabile che, come detto riguarda i politici).

L’altra motivazione si ravvisa nel fatto che la responsabilità professionale – di cui si parla nel codice –  

riguarda il riferimento alla sola assicurazione sulla responsabilità professionale e non tout court alla responsabilità civile da qui la considerazione della “conseguente pratica commerciale e la modulistica, da ritenersi ancora vigente, predisposta dal Ministero dello Sviluppo Economico con decreto 16 settembre 2022, n. 193, e recepita nel Regolamento contenente gli schemi tipo per le garanzie fideiussorie e le polizze assicurative (di cui agli articoli 24, 35, 93, 103 e 104 del precedente Codice dei contratti pubblici) e nei relativi allegati che definiscono la copertura assicurativa della responsabilità civile professionale del dipendente pubblico incaricato della progettazione di lavori “per i maggiori costi sostenuti dalla Stazione appaltante dei lavori in conseguenza di errori od omissioni non intenzionali del progetto posto a base di gara…, imputabili a colpa professionale dell’Assicurato” (art. 1, Allegato A, Sezione II – Coperture assicurative, Schema tipo 2.1 Copertura assicurativa della responsabilità civile professionale del dipendente pubblico incaricato della progettazione di lavori ai sensi del d.lgs. n. 50/2016, art. 24, comma 4)”.

Questa tipologia di polizza – rimarca la sezione – copre un danno erariale. Mentre l’indicazione che segue (del regolamento che approva gli schemi delle polizze) individua l’oggetto della copertura assicurative

Nello stesso Regolamento, si ricorda nella deliberazione, l’art. 7, corrispondente allo Schema tipo 2.3 inerente alla copertura assicurativa per danni di esecuzione, responsabilità civile terzi e garanzia di manutenzione ai sensi dell’art. 103, comma 7, del d.lgs. n. 50/2016, individua, ma solo con riferimento alla garanzia di manutenzione, l’oggetto dell’assicurazione stabilendo che qualora sia previsto un periodo di garanzia di manutenzione, sono indennizzabili i danni materiali e diretti alle opere assicurate, nonché i danni a terzi verificatisi durante l’esecuzione delle opere stesse e dovuti a causa risalente al periodo di esecuzione oppure a fatto del contraente nello svolgimento delle operazioni di manutenzione”

• La ratio della polizza

La polizza/copertura – spiega la sezione – serve a “tenere indenne il dipendente assicurato di quanto questi sia tenuto a pagare, quale civilmente responsabile ai sensi di legge, a titolo di risarcimento del danno (capitale, interessi e spese) nei confronti dell’amministrazione di appartenenza; la polizza in questione copre, tuttavia, solo i rischi professionali derivanti dal contratto di prestazione d’opera disciplinato dall’art. 2236 c.c., che stabilisce che “se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore d’opera non risponde dei danni, se non in caso di dolo o di colpa grave”.

La seconda assicurazione è, invece, posta a carico dell’esecutore dei lavori, cioè di un soggetto estraneo alla stazione appaltante, ed è volta alla tutela, più ampia, per eventuali danni che possano essere causati all’opera e ad assicurare l’amministrazione contro la responsabilità civile per danni causati a terzi nel corso della realizzazione o della manutenzione.

Si configurano, quindi, anche le coperture per responsabilità per colpa lieve.  Secondo la sezione è lo stesso legislatore che – in una prospettiva futura – tende a “guardare con favore all’assicurazione con oneri a carico dell’amministrazione pubblica contro il danno erariale – anche indiretto piuttosto che verso terzi- commesso con colpa grave, prevedendola nel già citato d.d.l. di riforma della Corte dei conti (art. 1, comma 1-novies), sia pure limitatamente ai soli dirigenti pubblici e, quindi, nei confronti di soggetti la cui attività professionale non implica affatto la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà nei termini di cui all’art. 2236 c.c., ma che comunque considera gravati – psicologicamente, più che concretamente – dal rischio derivante dall’espressione della volontà dell’amministrazione attraverso la firma di atti”.

Si viene ad introdurre, quindi, una deroga al generale precetto che vieta la possibilità di assicurare la responsabilità contabile/amministrativa ex art. 28 della Costituzione. Tale tutela, si puntualizza in deliberazione rientra “tra le forme tipiche di incentivazione dell’attività svolta dal personale tecnico interno, allo stato attuale, non si estende alla responsabilità civile per danni a terzi se non per quanto attiene alle conseguenze risarcitorie del danno erariale indiretto ed al diritto di rivalsa dell’amministrazione pubblica sul proprio dipendente che l’ha determinato”.

• La risposta

Si tratta, conclude la sezione, di una copertura di rischi professionali che si realizzano solo nelle ipotesi di colpa grave, ma l’assicurazione prevista dalle norme del d.lgs. n. 36/2023, oggetto del quesito del Comune “fornisce una protezione che comprende le condotte connotate da colpa lieve.

Rimane fermo che l’assicurazione, in ogni caso, dovrà tener conto dei rigorosi parametri stabiliti dalla legge e dai regolamenti sopra richiamati, restando naturalmente esclusa la copertura dei danni derivanti da fatti dolosi (art. 1900 c.c.).

Quest’ultima precisazione contribuisce a chiarire anche il richiamo dell’art. 42 dell’Allegato I.7, il cui comma 2, terzo periodo, prevede che “nel caso in cui il soggetto incaricato della verifica sia dipendente della stazione appaltante esso risponde nei limiti della copertura assicurativa di cui all’articolo 37, salve la

responsabilità disciplinare e per danno erariale secondo le norme vigenti”. Tale norma, precisa infine la deliberazione, “non è da intendersi nel senso che il rischio coperto non è il danno arrecato all’amministrazione, bensì, all’opposto, che i limiti di copertura – analiticamente stabiliti nel dettaglio normativo – possono risultare inferiori al danno erariale effettivamente prodotto, rispetto al quale l’amministrazione dovrà agire nei confronti del dipendente secondo le regole della responsabilità amministrativa”.