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( vote)di Niccolò Grassi
- Il rapporto tra PMI e Codice degli appalti
La disciplina degli appalti pubblici si è costantemente evoluta per promuovere una maggiore inclusione delle piccole e medie imprese (PMI) nel mercato delle gare pubbliche, riconoscendo in esse un pilastro essenziale dell’economia nazionale e comunitaria. Tale principio trova puntuale riconoscimento nell’art. 3 del D. Lgs. n. 36/2023, che impone alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di favorire l’accesso al mercato degli operatori economici garantendo il rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.
La declinazione sostanziale di tale principio generale può essere ricercata in diversi strumenti previsti dal Codice dei Contratti Pubblici a vantaggio della partecipazione delle PMI alle procedure di affidamento, tra cui rientrano la suddivisione in lotti (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 novembre 2023, n. 10057) e il subappalto; si tratta, quindi, di strumenti che mirano a ridurre le barriere di accesso per le PMI, consentendo loro di competere nel complesso settore della contrattualistica pubblica.
In questa prospettiva si colloca anche l’art. 10 del Codice dei Contratti Pubblici, che consente l’introduzione di requisiti speciali, di natura economico-finanziaria e tecnico-professionale, purché siano attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto. L’obiettivo è chiaro: bilanciare l’interesse pubblico a una qualificazione adeguata dei concorrenti con quello, altrettanto rilevante, di favorire l’accesso al mercato delle PMI. Questo equilibrio è reso esplicito dalla necessità di tenere conto del “più ampio numero di potenziali concorrenti” e di promuovere la crescita delle PMI, purché compatibile con le prestazioni richieste e con l’esigenza di realizzare economie di scala funzionali alla riduzione della spesa pubblica.
Le disposizioni in tema di suddivisione in lotti non mirano a costituire “un obbligo assoluto e inderogabile di suddivisione in lotti, bensì un favor per tale suddivisione, anch’essa – come già posto in risalto – a beneficio delle MPMI”
Analizzando i contenuti dello schema di correttivo al Codice dei Contratti Pubblici, emerge con chiarezza l’impegno del Legislatore nel rafforzare gli strumenti di incentivazione e tutela delle micro, piccole e medie imprese (MPMI). La partecipazione di queste ultime al mercato degli appalti pubblici viene riconosciuta non solo come un obiettivo da perseguire, ma come un pilastro fondamentale per garantire l’efficienza, l’equità e la sostenibilità del sistema dei contratti pubblici.
Le modifiche introdotte dal correttivo si concentrano, quindi, sull’ampliamento delle opportunità per le PMI, intervenendo su diversi aspetti critici che fino ad oggi ne hanno limitato l’accesso. Tra questi figurano: la difficoltà di competere con grandi operatori economici, i vincoli tecnici e lavoristici imposti dai bandi di gara e, non da ultimo, le barriere di natura economico-finanziaria che ostacolano l’accesso al mercato del credito. Alla luce di queste problematiche, il Legislatore ha inteso introdurre misure mirate e trasversali, volte a favorire la partecipazione delle PMI non solo nella fase di gara, ma anche in quella esecutiva, valorizzando il loro contributo al sistema degli appalti pubblici.
In questo contesto, il presente contributo si propone di analizzare nel dettaglio le principali novità normative apportate dallo schema di correttivo, con particolare riferimento al loro impatto sull’effettiva partecipazione delle PMI e tenendo in considerazione che, come precisato dallo stesso Legislatore, queste ultime “sono state introdotte delle modifiche trasversali volte a valorizzare e promuovere il ruolo delle micro, piccole e medie imprese, nella consapevolezza che sono proprio tali operatori a costituire la trama portante del mercato dei contratti pubblici italiano“.
- I nuovi appalti riservati
Tra le modifiche maggiormente impattanti per la posizione delle PMI si rinvengono, di certo, quelle proposte all’articolo 61 del Codice dei Contratti Pubblici e finalizzate a rafforzare le opportunità di partecipazione agli appalti pubblici per le PMI impegnate in attività di integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate.
In dettaglio, viene prevista l’introduzione del comma 2-bis nell’articolo 61 in forza del quale le Stazioni Appaltanti e gli Enti concedenti avranno la facoltà di riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e di concessione a piccole e medie imprese per gli affidamenti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea. Uniche eccezioni previste a tale semplificazione riguarderanno solo quei casi in cui si riscontri un interesse transfrontaliero certo, e solo tenendo conto dell’oggetto e delle caratteristiche delle prestazioni da acquisire, nonché del mercato di riferimento. Questa previsione normativa si configura come una risposta concreta alle difficoltà che le PMI incontrano nell’accedere a contratti di dimensioni maggiori, permettendo loro di competere su una base più equa e favorendo la diversificazione dell’offerta nei settori degli appalti pubblici. In tal modo, si intende promuovere la crescita delle PMI, favorendo non solo la loro partecipazione ma anche il loro sviluppo all’interno di un mercato pubblico che spesso vede prevalere grandi imprese in grado di affrontare progetti più complessi e costosi.
“Per gli affidamenti di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 14, ad eccezione dei casi di cui all’articolo 48, comma 2, tenuto conto dell’oggetto e delle caratteristiche delle prestazioni o del mercato di riferimento, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e a quelle di concessione o possono riservarne l’esecuzione a piccole e medie imprese”
Oltre a questa novità, sempre con riferimento all’art. 61 in commenti, viene prevista l’abrogazione dei commi 4 e 5 con l’obiettivo di riorganizzare le disposizioni normative che disciplinano le politiche di inclusione sociale e pari opportunità. I commi precedenti facevano riferimento all’Allegato II.3 del Codice dei Contratti Pubblici, che prevedeva l’introduzione di meccanismi e strumenti premiali per incentivare la parità di genere e l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità. L’abrogazione di tali commi e il conseguente trasferimento di queste disposizioni all’articolo 57, che regola le clausole sociali, consentiranno una maggiore coerenza nell’applicazione delle politiche sociali legate agli appalti. In particolare, tale modifica evita la sovrapposizione di obblighi e oneri che non sarebbero compatibili con la missione statutaria di consorzi o cooperative sociali il cui obiettivo principale è l’integrazione professionale delle persone disabili o svantaggiate. In questo modo, il sistema diventa più fluido e meno gravoso per quelle realtà che si occupano della inclusione sociale, limitando il rischio di complicazioni burocratiche e procedurali che potrebbero ostacolare il loro intervento.
La razionalizzazione delle normative relative alle pari opportunità generazionali e di genere e all’inclusione sociale è quindi il cuore di questa modifica, che mira a evitare oneri di partecipazione alle gare che non siano strettamente legati agli scopi statutari delle cooperative e consorzi sociali. Con l’abrogazione dei commi 4 e 5, si elimina un potenziale conflitto tra le finalità generali di inclusione sociale e le necessità operative delle PMI, consentendo una gestione più efficace delle risorse e degli strumenti premiali. Allo stesso tempo, si pone l’accento sulla necessità di garantire che le PMI abbiano un accesso agevolato agli appalti pubblici, in modo da favorire un contesto più competitivo e inclusivo, che rispetti il principio di proporzionalità tra le dimensioni dell’impresa e le prestazioni richieste.
- La disciplina del subappalto
Per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) alle procedure di affidamento, un secondo ambito di intervento significativo introdotto dal Legislatore riguarda le modalità di gestione del subappalto, con particolare riferimento alle disposizioni volte a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI). L’obiettivo di tali modifiche è duplice: da un lato, incentivare il coinvolgimento delle PMI nelle procedure di affidamento; dall’altro, valorizzare il loro ruolo nella fase di esecuzione materiale dei contratti pubblici.
Tra le principali innovazioni proposte si segnala l’introduzione di una “riserva” obbligatoria a favore delle PMI, prevista al comma 2 dell’articolo 119 del Codice dei Contratti Pubblici. La norma impone agli operatori economici l’obbligo di riservare almeno il 20% delle prestazioni subappaltabili alle PMI. Tale previsione mira a rafforzare la partecipazione delle piccole imprese anche nella fase esecutiva, riducendo le asimmetrie competitive con i grandi operatori economici. Non si tratta, tuttavia, di un ritorno a un limite generalizzato al ricorso al subappalto, come quello previsto dal D.Lgs. n. 50/2016, che limitava il subappalto al 30% dell’importo del contratto. Quel limite è stato infatti eliminato dal decreto-legge n. 77/2021 a seguito della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (Causa C-63/18), che lo aveva dichiarato sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti, in particolare il contrasto alla criminalità organizzata. La nuova disciplina, invece, si concentra sul promuovere le PMI, introducendo un vincolo mirato e proporzionato, lasciando intatta la libertà degli appaltatori di ricorrere al subappalto in maniera liberalizzata oltre tale soglia.
“I contratti di subappalto sono stipulati, in misura non inferiore al 20 per cento delle prestazioni subappaltabili, con piccole e medie imprese”
Va sottolineato che l’onere del 20% non ha carattere assoluto. In situazioni particolari, laddove il rispetto di tale soglia risulti oggettivamente impossibile, gli operatori economici possono richiedere una deroga. Questa possibilità, anziché essere demandata alle stazioni appaltanti, è lasciata direttamente agli appaltatori, che devono motivare nella propria offerta le ragioni per cui non è possibile rispettare la soglia minima, tenendo conto dell’oggetto del contratto, delle caratteristiche delle prestazioni o delle condizioni del mercato di riferimento. Tale deroga consente quindi una maggiore flessibilità operativa, garantendo al contempo che il vincolo del 20% sia applicato laddove possibile senza compromettere la fattibilità del contratto.
Il nuovo quadro normativo configura una svolta rilevante nel mercato degli appalti pubblici, in cui il Legislatore cerca di bilanciare la necessità di competitività e qualità delle prestazioni con i principi di inclusività e sostenibilità economica e sociale. La riserva a favore delle PMI rappresenta non solo uno strumento di apertura del mercato, ma anche un importante incentivo per la loro crescita e sviluppo, assicurando che tali imprese possano svolgere un ruolo attivo e rilevante nel sistema degli appalti pubblici. Questa riforma non si limita quindi a rispondere alle necessità del mercato, ma promuove un approccio più equilibrato e inclusivo, valorizzando il contributo delle PMI come elemento fondamentale del tessuto economico nazionale.
- L’incentivazione delle forme di premialità
Il tema dell’accesso delle MPMI al mercato dei contratti pubblici è stato oggetto di attenzione fin dalla prima adozione del Codice dei Contratti Pubblici, con l’intento di favorire la partecipazione di questi operatori alle procedure di gara. L’articolo 108, comma 7, ha introdotto la possibilità di prevedere criteri premiali nei bandi di gara, destinati proprio a favorire le MPMI.
Ebbene, si tratta di criteri valorizzati anche in sede di relazione illustrativa al correttivo al Codice dei Contratti Pubblici ove è stato ricordato che la menzionata disposizione consente che il bando di gara preveda criteri premiali a favore delle PMI e che tali criteri valorizzino il principio della “territorialità” per quei contratti che dipendono dal requisito della prossimità per la loro esecuzione.
Tali criteri, oltre a promuovere una maggiore competitività delle piccole imprese, valorizzano il principio della territorialità, riconoscendo la rilevanza della prossimità territoriale per l’efficiente gestione di specifici contratti pubblici. Questa disposizione testimonia un chiaro impegno del Legislatore a incentivare il pluralismo e a tutelare le imprese locali nel mercato degli appalti.
La centralità di questa tematica è stata confermata anche alla luce dei dati raccolti durante la consultazione pubblica, che hanno evidenziato le criticità strutturali affrontate dalle PMI. Tra queste emergono, da un lato, la difficoltà di presentare offerte competitive rispetto a grandi consorzi o operatori di maggiori dimensioni, dotati di superiori requisiti tecnico-organizzativi, e, dall’altro, i vincoli lavoristici imposti dall’articolo 11 del Codice dei Contratti Pubblici – che prevede l’individuazione di un unico CCNL nel bando di gara – nonché le limitazioni di accesso al mercato del credito.
Nell’ottica di rispondere a tali difficoltà, il Legislatore, con il correttivo, non solo ha introdotto nuove misure di supporto, ma ha anche richiamato e valorizzato il contenuto dell’articolo 108, comma 7, riconoscendone il ruolo strategico per favorire la partecipazione delle PMI alle gare pubbliche. Accanto a questo, sono stati implementati strumenti trasversali, come le modifiche alla disciplina dei consorzi e delle tutele lavoristiche, volti a garantire una maggiore inclusione delle PMI. Questi interventi rappresentano un passo significativo verso un sistema di appalti più inclusivo, che non solo facilita l’accesso delle PMI al mercato, ma contribuisce a un riequilibrio competitivo e a una distribuzione più equa delle opportunità economiche.
- Conclusioni
In conclusione, lo schema di correttivo al Codice dei Contratti Pubblici rappresenta un passo significativo verso un sistema di appalti più inclusivo e attento alle esigenze delle MPMI. Le modifiche introdotte, che spaziano dalla promozione degli appalti riservati alla valorizzazione del subappalto come strumento di partecipazione delle PMI, riflettono la volontà del Legislatore di affrontare le principali criticità evidenziate da questi operatori, come l’accesso limitato al mercato, le difficoltà di competere con grandi consorzi e i vincoli legati alle tutele lavoristiche e al credito.
Particolarmente rilevante è stato il richiamo e la valorizzazione dell’articolo 108, comma 7, che introduce criteri premiali volti a promuovere il pluralismo degli operatori economici e a incentivare la partecipazione delle PMI, con un’attenzione specifica al principio della territorialità per quei contratti che richiedono prossimità nella loro esecuzione. Tale disposizione si inserisce in un quadro di interventi mirati, tra cui il rafforzamento della suddivisione in lotti, ora chiarita in termini di maggiore flessibilità, e l’introduzione di una soglia minima del 20% per il subappalto a PMI, che rappresenta un incentivo concreto per garantire loro un ruolo più centrale anche nella fase di esecuzione dei contratti.
Queste innovazioni normative, combinate con una razionalizzazione delle politiche sociali e una semplificazione degli oneri procedurali, delineano un sistema più equilibrato e competitivo. La strada intrapresa mira non solo a favorire l’inclusione delle PMI, ma anche a promuovere la sostenibilità economica e sociale degli appalti pubblici, dimostrando come tali operatori costituiscano il cuore pulsante del mercato nazionale. L’impatto delle modifiche proposte dipenderà, tuttavia, dalla loro effettiva implementazione e dalla capacità degli operatori economici e delle stazioni appaltanti di adattarsi a un quadro normativo in evoluzione, volto a coniugare concorrenza, qualità e inclusione.
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