Le Agenzie di stampa e di informazione. Modalità di individuazione secondo il Codice degli Appalti ed il parere Anac a salvaguardia del pluralismo dell’informazione

1. Presupposti normativi utilizzati nell’affidamento di servizi giornalistici

In base alla legge 15 maggio 1954, n. 237 e al disposto dell’art. 55, co. 24 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, l’affidamento dei servizi giornalistici e informativi alle agenzie di stampa è sempre stato disposto, dapprima a trattativa privata (art. 7, co. 2 lett. b) d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157), e in seguito a mezzo di procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara (art. 57, co. 2 lett. b) d.lgs. 12 aprile 2006, n.163).

Infatti il legislatore, ed in ogni caso come inteso dalle Amministrazioni, aveva espressamente ricondotto la fattispecie alla trattativa privata «qualora per motivi di natura tecnica, artistica o per ragioni attinenti alla tutela di diritti esclusivi, l’esecuzione dei servizi possa venire affidata unicamente a un particolare prestatore di servizi».

Le previsioni normative sopra richiamate hanno costituito la base giuridica di affidamenti disposti a favore di più agenzie di stampa, al fine di garantire il pluralismo dell’informazione.

Le previsioni normative hanno costituito la base giuridica di affidamenti disposti a favore di più agenzie di stampa, al fine di garantire il pluralismo dell’informazione.

Le agenzie sono state per decenni individuate sulla base di criteri quali: l’organizzazione e la dimensione aziendale, il numero di giornalisti e dipendenti impiegati, il numero di sedi sul territorio nazionale, il numero di ore e giorni di trasmissione, eventuali sedi all’estero e rapporti di collaborazione con agenzie estere ed eventuali certificazioni del sistema di qualità.

In base alla legge 15 maggio 1954, n. 237 e al disposto dell’art. 55, co. 24 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, l’affidamento dei servizi giornalistici e informativi alle agenzie di stampa è sempre stato disposto, dapprima a trattativa privata (art. 7, co. 2 lett. b) d.lgs. 17 marzo 1995, n. 157), e in seguito a mezzo di procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara (art. 57, co. 2 lett. b) d.lgs. 12 aprile 2006, n.163). Infatti il legislatore, ed in ogni caso come inteso dalle Amministrazioni, aveva espressamente ricondotto la fattispecie alla trattativa privata «qualora per motivi di natura tecnica, artistica o per ragioni attinenti alla tutela di diritti esclusivi, l’esecuzione dei servizi possa venire affidata unicamente a un particolare prestatore di servizi».

I criteri appena elencati sono stati ulteriormente dettagliati per cui, a partire dal 2016, i requisiti minimi richiesti alle agenzie di stampa, dalla Presidenza del Consiglio, sono stati definiti: n. 50 giornalisti a tempo indeterminato, esclusivo e a tempo pieno, n. 3 sedi sul territorio nazionale; n. 15 ore di trasmissione al giorno per sette giorni a settimana; n. 500 lanci giornalieri; abbonamenti a titolo oneroso a 30 testate con copertura di 10 regioni. (Per il 2016 tali requisiti potevano essere posseduti anche in forma associata, mentre dal 2017 per ciascuna agenzia).

Tale ultima direttiva è stata poi oggetto di ricorso da parte della procedura attivata per l’anno 2016.

A partire dal 2016, i requisiti minimi richiesti alle agenzie di stampa dalla Presidenza del Consiglio sono stati: n. 50 giornalisti a tempo indeterminato, esclusivo e a tempo pieno, n. 3 sedi sul territorio nazionale; n. 15 ore di trasmissione al giorno per sette giorni a settimana; n. 500 lanci giornalieri; abbonamenti a titolo oneroso a 30 testate con copertura di 10 regioni.

2. Il Nuovo Codice degli Appalti ed il d.lgs. 50/2016

Il Dlgs.50/2016 all’art. 63 (“Uso della procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara”), co. 2 lett. b) prevede che tale sistema è utilizzabile «quando i lavori, le forniture o i servizi potevano essere forniti unicamente da un determinato operatore economico per una delle seguenti ragioni:

1) lo scopo dell’appalto consiste nella creazione o nell’acquisizione di un’opera d’arte o rappresentazione artistica unica;

2) la concorrenza è assente per motivi tecnici;

3) la tutela di diritti esclusivi, inclusi i diritti di proprietà intellettuale.

Le eccezioni di cui ai punti 2) e 3) si applicano solo quando non esistono altri operatori economici o soluzioni alternative ragionevoli e l’assenza di concorrenza non era il risultato di una limitazione artificiale dei parametri dell’appalto».

La giurisprudenza ha, sull’argomento, assunto un orientamento costante e ha evidenziato che «incombe sull’Amministrazione l’onere di verificare, attraverso un’approfondita ricerca di mercato, l’effettiva unicità della proposta pervenutale» e che «l’affidamento di un servizio a trattativa privata non può giustificarsi solo in virtù del possesso di una privativa industriale, atteso che questa può legittimare una limitazione concorrenziale solo se sia in grado di connotarsi in termini di esclusiva funzionale, e cioè se venga in rilievo un prodotto con caratteristiche tecniche infungibili, non surrogabili da tecnologie alternative in grado di assicurare le medesime funzionalità» (Cons. Stato Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5837, che confermava T.A.R. Puglia Lecce Sez. III, 14 gennaio 2011, n. 63; v. anche T.A.R. Liguria Sez. II, 2 febbraio 2011, n. 191).

Le disposizioni che prevedono affidamenti diretti devono essere correttamente interpretati in senso restrittivo, qualificandosi la norma come eccezione all’obbligo di affidamento secondo procedura concorrenziale, negandola ogni qualvolta sussista spazio per poter esperire procedura comparativa» (T.A.R. Umbria Perugia Sez. I, 4 dicembre 2015, n. 558; T.A.R. Veneto Sez. I, 4 ottobre 2010, n. 5267).

Ciò premesso, appare evidente che i presupposti applicativi delle norme in materia di affidamenti diretti non si conciliano con l’esigenza manifestata dall’Amministrazione richiedente di affidare il servizio necessariamente a più operatori economici, attraverso la definizione di criteri selettivi tesi a selezionare le agenzie idonee allo scopo.

La peculiarità della procedura posta in essere in genere da tutte le Amministrazioni sta proprio nella necessità di garantire il fondamentale principio del pluralismo dell’informazione. Le Amministrazioni, in particolare il caso della Presidenza del Consiglio, operano da sempre una selezione rivolta a tutte le agenzie a diffusione nazionale. Ciò ha condotto, nella pratica, alla stipula di contratti con numerose agenzie di stampa.

La peculiarità della procedura posta in essere in genere da tutte le Amministrazioni sta proprio nella necessità di garantire il fondamentale principio del pluralismo dell’informazione. Le Amministrazioni, in particolare il caso della Presidenza del Consiglio, operano una selezione rivolta a tutte le agenzie a diffusione nazionale. Ciò ha condotto alla stipula di contratti con numerose agenzie di stampa.

3. La direttiva del 19 giugno 2015 del Sottosegretario di Stato con delega in materia di informazione ed editoria. Le centrali di committenza

La direttiva in argomento nello stabilire i requisiti minimi più stringenti, non fa alcun riferimento a un numero massimo di contraenti: è possibile stipulare contratti con tutti i soggetti in possesso dei requisiti richiesti, sulla base tuttavia di una «valutazione dettagliata dell’offerta giornalistica, per accertarne la congruità in relazione alle esigenze dell’amministrazione».

Si evidenzia infatti che l’art. 3, co.1 lett. i) del d.lgs. 50/2016 definisce centrale di committenza «un’amministrazione aggiudicatrice che fornisce attività di centralizzazione delle committenze e, se del caso, attività di committenza ausiliarie».

Nell’ambito della funzione di acquisto di servizi giornalistici e informativi delle agenzie di stampa per le Amministrazioni centrali dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei ministri, riveste il ruolo di Amministrazione capofila, in quanto acquista i servizi predetti a favore delle Amministrazioni.

L’art. 37, comma 3 prevede che “le stazioni appaltanti non in possesso della necessaria qualificazione di cui all’articolo 38 procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica”. L’art. 37, co. 7 circoscrive le funzioni delle centrali di committenza alle attività di aggiudicazione degli appalti, stipula ed esecuzione dei contratti per conto delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori, stipula di accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti qualificate possono ricorrere per l’aggiudicazione dei propri appalti, e gestione di sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici.

Nell’ambito della funzione di acquisto di servizi giornalistici e informativi delle agenzie di stampa per le Amministrazioni centrali dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei ministri, riveste il ruolo di Amministrazione capofila, in quanto acquista i servizi predetti a favore delle Amministrazioni.

Nell’ambito della funzione di acquisto di servizi giornalistici e informativi delle agenzie di stampa per le Amministrazioni centrali dello Stato, la legge attribuisce alla Presidenza del Consiglio dei ministri il ruolo di Amministrazione capofila, in quanto acquista i servizi predetti a favore delle Amministrazioni.

Il Consiglio di Stato, con ordinanza cautelare n. 652/2016 nel ricorso proposto dall’agenzia AGV News s.r.l, ha rilevato che: <<essa appare carente di motivazione in ordine ai nuovi requisiti, e che questi difettano di ragionevole proporzionalità, e che pertanto la direttiva stessa merita di essere riesaminata e approfondita, ed ha altresì evidenziato che «sussiste l’esigenza di assicurare l’effettività del pluralismo dell’informazione che deve orientare l’acquisto di servizi informativi e giornalistici da parte della P.A.».

4. Il Parere Anac in ordine alla correttezza delle procedure

Con nota acquisita al prot. n. 89144 del 7 giugno 2016, il Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha sottoposto all’attenzione dell’Autorità una richiesta di parere in ordine alla correttezza delle procedure utilizzate al fine di acquisire i servizi indicati in oggetto, in considerazione dell’entrata in vigore del Nuovo Codice degli appalti d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.

Anac ha affermato, con Delibera n. 853 del 20 luglio 2016, che l’Amministrazione deve valutare se ricorrono i presupposti per far luogo a procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara e, nel caso di specie, il Dipartimento potrà valutare la possibilità di individuare lotti di gara distinti (ad esempio per materia o specializzazione, e utilizzare lo strumento dell’accordo quadro con più operatori economici).

Anac ha affermato, con Delibera n. 853 del 20 luglio 2016, che l’Amministrazione deve valutare se ricorrono i presupposti per far luogo a procedura negoziata senza pubblicazione di bando di gara e, nel caso di specie, il Dipartimento potrà valutare la possibilità di individuare lotti di gara distinti (ad esempio per materia o specializzazione, e utilizzare lo strumento dell’accordo quadro con più operatori economici).

Il Dipartimento individuerà preventivamente, dopo la valutazione dei fabbisogni, il numero massimo degli aggiudicatari; concepirà una procedura recante requisiti di partecipazione proporzionati con criteri di aggiudicazione che consentano la valutazione dettagliata dell’offerta.

L’Autorità nazionale anticorruzione – interpellata quale elemento di garanzia – auspica, inoltre, che nell’individuazione dei singoli lotti di gara sia consentita a tutti gli operatori del settore la più ampia partecipazione, nella doverosa salvaguardia del pluralismo dell’informazione e dei livelli occupazionali.

L’Autorità nazionale anticorruzione – interpellata quale elemento di garanzia – auspica, inoltre, che nell’individuazione dei singoli lotti di gara sia consentita a tutti gli operatori del settore la più ampia partecipazione, nella doverosa salvaguardia del pluralismo dell’informazione e dei livelli occupazionali.

Le imprese editoriali si sono misurate quindi con criteri oggettivi e trasparenti rispetto al mondo dell’informazione. A salvaguardia del pluralismo dell’informazione ci saranno così, in caso di aggiudicazione di tutti i lotti, più agenzie di stampa fornitrici dei servizi per le amministrazioni dello Stato. I lotti avranno caratteristiche qualitative e dimensionali differenziate; parimenti i requisiti di capacità professionale e tecnica richiesti per concorrere per ciascun lotto saranno graduati e individuati in funzione delle caratteristiche dei servizi richiesti. I requisiti tengono conto anche della necessità di acquisire servizi forniti da operatori con una piena conoscenza della lingua italiana e del contesto del nostro Paese. La partecipazione delle imprese di dimensioni minori sarà garantita sia dalla presenza di lotti di valore adeguato alle stesse, sia dalla possibilità di partecipare in forma associata.

La valutazione delle offerte, avverrà con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tenendo conto quindi, oltre che dal prezzo, anche di aspetti qualitativi relativi alle caratteristiche del servizio offerto, all’esperienza del concorrente e alla composizione del gruppo di lavoro.

A salvaguardia del pluralismo dell’informazione ci saranno così, in caso di aggiudicazione di tutti i lotti, più agenzie di stampa fornitrici dei servizi per le amministrazioni dello Stato. I lotti avranno caratteristiche qualitative e dimensionali differenziate; parimenti i requisiti di capacità professionale e tecnica richiesti per concorrere per ciascun lotto saranno graduati e individuati in funzione delle caratteristiche dei servizi richiesti. I requisiti tengono conto anche della necessità di acquisire servizi forniti da operatori con una piena conoscenza della lingua italiana e del contesto del nostro Paese.