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( vote)1. Premessa.
La riflessione che ci accingiamo a svolgere sui doveri di controllo e verifica che i RUP e, quando nominati, i DEC hanno in fase di esecuzione, nasce da una recente delibera ANAC, la n. 244 del 24 maggio scorso, adottata ad esito di un’indagine ricognitiva di carattere generale a mezzo della BDNCP e volta ad acquisire elementi utili alla verifica dell’attività contrattuale delle stazioni appaltanti e dei controlli operati da parte delle stesse nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture.
Nell’ambito di tale indagine è stata posta, in particolare, l’attenzione su un appalto di affidamento del servizio di vigilanza armata e televigilanza presso il palazzo della Regione sito in Torino, affidato dalla Regione Piemonte.
L’oggetto dell’indagine si è concentrato soprattutto sull’analisi delle attività poste in essere dalla stazione appaltante nella fase esecutiva. L’ANAC, partendo dall’assunto legislativo che le verifiche in corso di esecuzione debbano essere finalizzate all’accertamento del rispetto, da parte dell’appaltatore, delle condizioni e dei termini stabiliti dal contratto di appalto, ha voluto accertare se i controlli effettuati dagli organi a ciò preposti (RUP e DEC) siano stati adeguati ad accertare effettivamente che le prestazioni svolte dall’appaltatore fossero state eseguite a regola d’arte sotto il profilo tecnico e funzionale, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni previste dal contratto stesso.
Va precisato che si trattava di un appalto affidato nella vigenza del vecchio Codice, le cui norme in tema di verifiche in fase di esecuzione, tuttavia, non sono molto dissimili rispetto a quelle attuali. Anzi, come si vedrà meglio nel prosieguo, la pretesa avanzata da ANAC di maggiore effettività e concretezza delle verifiche già in vigenza del D. Lgs. n. 50/2026, assume ancora più forza negli appalti espletati a partire dall’entrata in vigore dell’attuale Codice dei contratti, nel quale, se possibile, i compiti di verifica e controllo in fase esecutiva sono disciplinati in modo ancora più dettagliato e stringente.
Una recente delibera ANAC, la n. 244 del 24 maggio scorso, adottata ad esito di un’indagine ricognitiva di carattere generale sulla verifica dell’attività contrattuale delle stazioni appaltanti e sui controlli operati da parte delle stesse nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture, ha posto l’accento sull’effettività e concretezza che detti obblighi di verifica e controllo devono avere.
2. I compiti di verifica e controllo in fase esecutiva. Normativa di riferimento e raffronto tra vecchio e nuovo Codice.
La disciplina riguardante gli obblighi di controllo e verifica in fase esecutiva va ricostruita a partire dalle norme generali previste nel Codice – sia quello previgente che il nuovo – fino a giungere alla regolamentazione di dettaglio dettata, prima, dalle Linee guida ANAC e dal MIT ed ora, dagli allegati al nuovo Codice.
In vigenza del D. Lgs. n. 50/2016 il punto di partenza era senz’altro l’art. 31 del decreto medesimo, in materia di compiti e funzioni del RUP. Il responsabile unico del procedimento era – come lo è d’altronde anche ora – per ogni singola procedura di affidamento, il referente unico per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento e, per quanto qui ci interessa, dell’esecuzione, e al quale competeva lo svolgimento di tutti i compiti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione previste dal Codice, non specificatamente attribuiti ad altri soggetti. Secondo l’articolo in esame, il RUP aveva l’onere di curare, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo e di fornire alla stazione appaltante le informazioni necessarie per l’attività di coordinamento, indirizzo e controllo delle varie fasi dell’attuazione dell’intervento, nonché di sorvegliare l’efficiente gestione economica del medesimo.
Per quanto attiene poi alle verifiche da svolgersi anche in loco nel corso della fase esecutiva, il previgente Codice attribuiva responsabilità precise anche al dirigente della struttura organizzativa competente in relazione all’intervento, al quale era attribuito il compito di individuare <<preventivamente le modalità organizzative e gestionali attraverso le quali garantire il controllo effettivo da parte della stazione appaltante sull’esecuzione delle prestazioni, programmando accessi diretti del RUP o del direttore dei lavori o del direttore dell’esecuzione sul luogo dell’esecuzione stessa, nonché verifiche, anche a sorpresa, sull’effettiva ottemperanza a tutte le misure mitigative e compensative, alle prescrizioni in materia ambientale, paesaggistica, storico-architettonica, archeologica e di tutela della salute umana impartite dagli enti e dagli organismi competenti>>[1].
Fatta questa premessa, il vecchio Codice disciplinava poi nel dettaglio, agli art. 101 e seguenti, la fase esecutiva, prevedendo che il RUP, negli appalti di servizi e forniture, si potesse avvalere, a determinate condizioni, del direttore dell’esecuzione del contratto e del verificatore della conformità, accertando il corretto ed effettivo svolgimento delle funzioni ad ognuno di essi affidate. Per i servizi e le forniture di particolare importanza, la stazione appaltante, su indicazione del direttore dell’esecuzione, poteva nominare altresì un assistente del direttore dell’esecuzione che lo coadiuvasse.
Giova rammentare che la verifica di conformità per i servizi e per le forniture ha lo scopo di <<certificare che l’oggetto del contratto in termini di prestazioni, obiettivi e caratteristiche tecniche, economiche e qualitative sia stato realizzato ed eseguito nel rispetto delle previsioni e delle pattuizioni contrattuali>>. All’esito positivo della verifica di conformità, il RUP rilascia il certificato di pagamento ai fini dell’emissione della fattura da parte dell’appaltatore.
In vigenza del vecchio Codice, i compiti del RUP in fase esecutiva erano poi dettagliati meglio nelle Linee guida adottate dall’ANAC, in particolare le Linee guida n. 3, che riportavano i compiti del RUP per appalti di servizi e forniture e concessioni di servizi. Al RUP competeva in particolare la verifica della conformità delle prestazioni eseguite alle prescrizioni contrattuali; lo svolgimento, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche delle funzioni di direttore dell’esecuzione del contratto, fatti salvi i casi in cui il direttore dell’esecuzione del contratto dovesse essere soggetto diverso dal responsabile del procedimento[2].
In caso di nomina del DEC, il RUP svolgeva, in coordinamento con questi, le attività di controllo e vigilanza nella fase di esecuzione, acquisendo e fornendo alla stazione appaltante dati, informazioni ed elementi utili anche ai fini dell’applicazione delle penali, della risoluzione contrattuale e del ricorso agli strumenti di risoluzione delle controversie nonché ai fini dello svolgimento delle attività di verifica della conformità delle prestazioni eseguite rispetto a quanto prescritto in contratto. Era compito del RUP, in collaborazione con il DEC, anche autorizzare le modifiche e le varianti contrattuali; compiere le azioni dirette a verificare il rispetto, da parte dell’esecutore, delle norme sulla sicurezza e sulla salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro; svolgere i compiti delegati dal Datore di lavoro; rilasciare l’attestazione di regolare esecuzione su proposta del DEC, qualora nominato; predisporre – specularmente alla previsione codicistica sopra vista – un piano di verifiche da sottoporre al dirigente della struttura organizzativa che lo aveva nominato e, al termine dell’esecuzione, presentare una relazione sull’operato dell’appaltatore e sulle verifiche effettuate anche a sorpresa.
In vigenza del vecchio Codice, i compiti di verifica e controllo in capo al RUP e al DEC erano disciplinati, oltre che dalle norme codicistiche, dalle Linee guida ANAC n. 3, in materia di funzioni del RUP, e dal D.M. n. 49/2018, il cui contenuto è stato quasi interamente trasfuso nell’Allegato II.14 del nuovo Codice dei contratti.
Oltre che nelle Linee guida ANAC, rilevanti disposizioni di dettaglio sui compiti del DEC erano rintracciabili anche nel decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 49 del 2018, il cui contenuto è stato quasi integralmente confermato nel panorama normativo attuale in quanto è stato per la gran parte trasfuso nell’Allegato II.14 del D. lgs. n. 36/2023.
In primo luogo, secondo il decreto ministeriale, negli appalti di servizi e forniture, il direttore dell’esecuzione, laddove non coincidente con il RUP, riceve da questi le disposizioni di servizio mediante le quali sono impartite le istruzioni occorrenti a garantire la regolarità dell’esecuzione del servizio o della fornitura e stabilita la periodicità con la quale il DEC è tenuto a presentare un rapporto sull’andamento delle principali attività di esecuzione del contratto, anche in funzione della rilevanza dell’oggetto dell’appalto. Nell’ambito delle direttive impartite dal RUP, il DEC, comunque, opera in autonomia in ordine al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto.
Lo strumento fondamentale attraverso il quale il direttore dell’esecuzione impartisce all’esecutore tutte le disposizioni e le istruzioni operative necessarie è l’ordine di servizio, da rendere obbligatoriamente per iscritto, possibilmente mediante l’utilizzo di strumenti informatici appositamente studiati per il controllo tecnico, amministrativo e contabile delle prestazioni. L’ordine di servizio deve indicare sinteticamente le ragioni tecniche e le finalità perseguite con esso. Di ogni ordine di servizio deve essere data comunicazione al RUP. Da parte sua, l’esecutore è tenuto ad uniformarsi alle disposizioni contenute negli ordini di servizio, fatta salva la facoltà di sollevare riserve.
Secondo quanto previsto dall’art. 18 del D.M., il direttore dell’esecuzione svolge altresì il coordinamento, la direzione e il controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto, in modo da assicurarne la regolare esecuzione nei tempi stabiliti e in conformità alle prescrizioni contenute nei documenti contrattuali e nelle condizioni offerte in sede di aggiudicazione o affidamento. In particolare, <<le attività di controllo sono indirizzate a valutare i seguenti profili:
a) la qualità del servizio o della fornitura, intesa come aderenza o conformità a tutti gli standard qualitativi richiesti nel contratto o nel capitolato e eventualmente alle condizioni migliorative contenute nell’offerta;
b) l’adeguatezza delle prestazioni o il raggiungimento degli obiettivi;
c) il rispetto dei tempi e delle modalità di consegna;
d) l’adeguatezza della reportistica sulle prestazioni e le attività svolte;
e) la soddisfazione del cliente o dell’utente finale;
f) il rispetto da parte dell’esecutore degli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro>>.
Il DEC esercita la sua funzione di controllo durante tutta la durata del rapporto contrattuale e deve svolgerla secondo criteri di misurabilità della qualità, sulla base di parametri oggettivi, non limitati al generico richiamo delle regole dell’arte. Degli esiti del controllo il DEC deve dar conto in apposito verbale.
Altra funzione fondamentale del direttore dell’esecuzione è quella di segnalare tempestivamente al RUP eventuali ritardi, disfunzioni o inadempimenti rispetto alle prescrizioni contrattuali, anche al fine dell’applicazione da parte del RUP delle penali o dell’attivazione del procedimento di risoluzione del contratto nei casi più gravi.
In caso di subappalto, il DEC ha il compito di verificare la presenza delle imprese subappaltatrici autorizzate sul luogo dell’esecuzione del contratto, di controllare che i subappaltatori e i subcontraenti svolgano effettivamente la parte di prestazioni ad essi affidate nel rispetto della normativa vigente e del contratto stipulato e di segnalare al RUP l’inosservanza, da parte dell’esecutore, di qualunque obbligo in materia.
In caso di ricorso all’avvalimento da parte dell’appaltatore, il DEC assiste il RUP nello svolgimento delle attività di verifica dei requisiti di capacità tecnica dell’impresa ausiliaria.
Durante l’esecuzione del contratto, il direttore dell’esecuzione provvede anche al controllo della spesa legata all’esecuzione del servizio o della fornitura, attraverso la tenuta della contabilità del contratto, compilando con precisione e tempestività i documenti contabili. Al fine di procedere con i pagamenti all’esecutore, il DEC accerta la prestazione effettuata, in termini di quantità e qualità, rispetto a quanto previsto in contratto. Per quanto fondamentale, tuttavia, il controllo contabile risulta spesso essere, di fatto, il solo eseguito dagli organi della stazione appaltante, venendo a mancare una costante ed effettiva verifica “sul campo” della corretta ed adeguata esecuzione delle prestazioni.
Il DEC esercita la sua funzione di controllo durante tutta la durata del rapporto contrattuale e deve svolgerla secondo criteri di misurabilità della qualità, sulla base di parametri oggettivi, non limitati al generico richiamo delle regole dell’arte. La sua funzione non può limitarsi alla sola, seppur importante, tenuta della contabilità del contratto, finalizzata al controllo della spesa di esecuzione del servizio o della fornitura.
3. (Segue). I compiti di verifica e controllo in fase esecutiva. Normativa di riferimento e raffronto tra vecchio e nuovo Codice. La nuova disciplina.
Con l’entrata in vigore del D. Lgs. n. 36/2023, la disciplina dei controlli in fase esecutiva è stata per lo più confermata nei contenuti, arricchendosi di alcune previsioni specifiche.
In via preliminare va evidenziato il fatto che, fondandosi l’impianto del nuovo Codice sul principio del risultato, secondo il quale <<le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo>>, la tempestiva ed efficace esecuzione di un appalto appare importante quanto se non di più della procedura per il suo affidamento. Ne consegue che il legislatore ha deciso di prestare molta attenzione anche alla fase esecutiva, forse in passato un po’ trascurata, e a delineare meglio gli obblighi di verifica sul corretto svolgimento della stessa da parte delle stazioni appaltanti.
Norma di partenza è, anche in questo caso, l’art. 15 che disciplina la figura del Responsabile unico di progetto. Come è noto, il nuovo Codice consente ora la possibilità, ferma restando l’unicità del RUP, di nominare un responsabile di procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento, che coadiuvino il RUP.
La fase di esecuzione del contratto è poi specificamente disciplinata dagli artt. 114 e seguenti del Codice, nei quali è previsto che, per la regolamentazione dettagliata dei compiti del DEC, occorre rinviare all’Allegato II.14 del Codice medesimo, intitolato “Direzione dei lavori e direzione dell’esecuzione dei contratti. Modalità di svolgimento delle attività della fase esecutiva. Collaudo e verifica di conformità”. Detto allegato, che richiama in gran parte il contenuto del D.M. n. 49/2018, resterà in vigore sino all’adozione di un nuovo decreto ministeriale.
Tornando alle norme di principio, l’art. 114 del Codice prevede che l’esecuzione dei contratti aventi ad oggetto servizi o forniture è diretta dal RUP, che controlla i livelli di qualità delle prestazioni. Il RUP, nella fase dell’esecuzione, si avvale – ricorrendone i presupposti – del direttore dell’esecuzione del contratto, del coordinatore in materia di salute e di sicurezza durante l’esecuzione previsto dal D. Lgs. n. 81/2008, del verificatore della conformità e accerta il corretto ed effettivo svolgimento delle funzioni ad ognuno affidate.
Negli appalti di servizi e forniture <<le funzioni e i compiti del direttore dell’esecuzione sono svolti, di norma, dal RUP, che provvede, anche con l’ausilio di uno o più direttori operativi individuati dalla stazione appaltante in relazione alla complessità dell’appalto, al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico contabile e amministrativo dell’esecuzione del contratto (…) assicurando la regolare esecuzione da parte dell’esecutore, in conformità ai documenti contrattuali>>.
I casi in cui, per la particolare importanza del contratto, connessa alla qualità o importo delle prestazioni, il direttore dell’esecuzione deve essere diverso dal RUP sono espressamente individuati dall’Allegato II.14 sopra citato[3].
Passiamo adesso ad analizzare il contenuto di detto Allegato, ponendo l’accento soprattutto sugli aspetti innovativi rispetto al D.M. n. 49/2018. Gli articoli di interesse sono in particolare l’art. 31 e seguenti, attinenti all’esecuzione di appalti di servizi e forniture.
Premesso che, chiunque sia colui che esercita la funzione di direttore dell’esecuzione – RUP o DEC appositamente nominato –, la principale funzione è sempre quella del coordinamento, direzione e controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto, volta ad assicurarne la regolare esecuzione nei tempi stabiliti e in conformità alle prescrizioni contenute nel contratto e nelle condizioni offerte, l’Allegato II.14 pone l’accento sulla reale efficacia che le verifiche devono avere in termini di garanzia del rispetto dei livelli di qualità promessi in sede di gara e sulla costanza dei controlli per tutta la durata del contratto.
Tra gli altri compiti affidati al DEC risaltano infatti la valutazione della qualità e dell’adeguatezza della fornitura o del servizio sulla base degli standard qualitativi, con particolare riferimento a quelli in materia ambientale, previsti dal contratto o dal capitolato e soggetti alle eventuali migliorie autorizzate dalla stazione appaltante; l’obbligo di redigere periodiche e sistematiche relazioni sull’andamento delle principali attività di esecuzione del contratto; di garantire, mediante la propria attività di monitoraggio, impulso e interlocuzione con l’appaltatore, il rispetto dei tempi e delle modalità di consegna; l’onere di curare la disponibilità della reportistica sulle prestazioni e le attività svolte dall’esecutore e di attestare lo svolgimento proficuo delle prestazioni in rapporto ai positivi risultati della gestione.
Appare evidente che, rispetto alla previgente disciplina, il nuovo Codice pone l’accento sulla necessità di verifiche costanti, fatte con periodicità tale da assicurare l’effettivo monitoraggio dell’andamento dell’esecuzione, soprattutto al fine di apportare gli eventuali correttivi laddove necessario, sia in termini di rispetto del cronoprogramma che dei livelli di qualità delle prestazioni.
Anche nel disciplinare la verifica di conformità, l’Allegato II.14 ribadisce tale concetto nella parte in cui precisa che <<le attività di verifica hanno, altresì, lo scopo di accertare che i dati risultanti dalla contabilità e dai documenti giustificativi corrispondano fra loro e con le risultanze di fatto, fermi restando gli eventuali accertamenti tecnici previsti dalle leggi di settore>> e, anche quando le particolari caratteristiche dell’oggetto contrattuale non consentono la verifica di conformità per la totalità delle prestazioni contrattuali, il legislatore suggerisce di effettuare adeguati controlli a campione, svolti con modalità idonee a garantire una puntuale ed effettiva verifica della corretta esecuzione contrattuale.
Il nuovo Codice, improntato al principio del risultato, secondo cui le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, considera la tempestiva ed efficace esecuzione di un appalto importante quanto se non di più della procedura per il suo affidamento.
4. La delibera ANAC n. 244 del 24 maggio 2024: un monito per le stazioni appaltanti ad eseguire, in fase di esecuzione, controlli effettivi e non soltanto pro forma.
Come accennato in premessa, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha avviato un’indagine conoscitiva di carattere generale volta ad acquisire elementi utili all’analisi del corretto operare delle stazioni appaltanti, in particolar modo nella fase esecutiva dei contratti di servizi e forniture. Oggetto dell’indagine è stata, tra le altre, una procedura aperta indetta dalla Regione Piemonte per il “Servizio di vigilanza armata e di televigilanza presso la sede regionale sita in Torino ed il noleggio, la manutenzione, conduzione e aggiornamento software di un impianto di video sorveglianza TVCC e registrazione”, della durata di un anno, rinnovabile di un ulteriore anno ed eventuale proroga tecnica, da aggiudicarsi in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Ai fini dell’indagine, l’ANAC ha chiesto alla stazione appaltante di illustrare, tra l’altro, <<gli accertamenti ed i controlli concretamente eseguiti in conformità alle prescrizioni contenute nei documenti contrattuali e nelle condizioni offerte in sede di aggiudicazione o affidamento, indicando le relative previsioni>>, nonché di trasmettere <<documentazione che attesti i controlli effettuati dall’amministrazione in corso di esecuzione nel rispetto della norma di riferimento e secondo quanto specificatamente previsto nei documenti contrattuali>>.
Tra la documentazione trasmessa, per gli aspetti relativi ai controlli in fase esecutiva dei contratti, sono stati inviati il verbale di avvio dell’esecuzione del servizio, taluni verbali definiti “di accertamento dell’esecuzione dei servizi” con i relativi documenti contabili e la documentazione relativa all’unica penale applicata.
Oggetto di esame è stato, in primo luogo, il contenuto della documentazione di gara predisposta dalla Regione Piemonte con specifico riferimento alla fase esecutiva. In merito ai controlli sull’esecuzione del servizio, l’art. 8 del capitolato tecnico infatti individuava la figura del Direttore dell’Esecuzione del contratto, prevedendo che lo stesso avesse <<il compito di approvare la pianificazione del servizio, nonché assicurare eventuali autorizzazioni necessarie per operare da parte della Stazione Appaltante>> e che dovesse <<verificare la corretta esecuzione del contratto nonché fornire parere favorevole sull’andamento del servizio ai fini del pagamento delle fatture e dell’applicazione delle penali>>. L’art. 6 del capitolato, invece, prevedeva che il DEC dovesse effettuare i necessari accertamenti e rilasciare il certificato attestante l’avvenuta ultimazione delle prestazioni e che l’appalto fosse soggetto a verifica di conformità, rinviando perciò alla disciplina codicistica. Nel documento nessun richiamo veniva invece fatto alle Linee guida ANAC n. 3 e al D.M. 49/2018. L’art. 9 del capitolato individuava infine, genericamente, le penalità per l’appaltatore in caso di mancato adempimento alle prescrizioni contrattuali.
Anche al fine di comprendere la portata dei rilievi mossi dall’ANAC alla stazione appaltante destinataria dell’indagine, occorre ribadire che l’appalto esaminato è stato espletato nella vigenza del vecchio Codice dei contratti, quando la normativa in tema di effettività ed efficacia delle verifiche in fase esecutiva era – come abbiamo avuto modo di vedere – senza dubbio più sfumata rispetto a quella attuale. Ciononostante, nella delibera in esame, l’Autorità ha concluso rilevando di aver riscontrato <<approssimazioni e carenze nell’attività di direzione, controllo e verifica in fase di esecuzione del contratto da parte del Direttore dell’esecuzione e del Responsabile del procedimento, i quali non risultano aver adeguatamente assolto alle funzioni di direzione, coordinamento e di controllo>>.
Per comprendere meglio le conclusioni cui è giunta l’Autorità va esaminata la condotta posta in essere dalla stazione appaltante. Secondo quanto sostenuto dal RUP dell’appalto, gli accertamenti sulla regolare esecuzione del servizio erano stati svolti mediante sopralluoghi presso la sede oggetto del servizio, tramite una interlocuzione informale ma costante con il referente responsabile tecnico dell’Appaltatore, nonché con la verifica delle ore/importo del servizio svolto mensilmente e l’autorizzazione, per le vie brevi, alla fatturazione del corrispettivo dovuto per il servizio effettivamente svolto. Tuttavia, la stazione appaltante non ha prodotto alcun verbale di sopralluogo, ma soltanto alcuni verbali “di accertamento esecuzione servizi” redatti ai sensi dell’art. 102 del d. lgs. 50/2016 e alcuni verbali “di accertamento regolare esecuzione del servizio” redatti ai sensi dell’art. 111 comma 1 del D. lgs. 50/2016 e dell’art. 26 del D.M. 49/2018.
Secondo l’Autorità, non è stata prodotta alcuna documentazione in grado di testimoniare le verifiche effettivamente eseguite, da cui poter evincere le valutazioni ed i controlli specifici eseguiti nonché “i criteri di misurabilità ed i parametri oggettivi utilizzati” per la verifica secondo quanto prescritto dal Codice.
In altre parole, l’ANAC denuncia il fatto che la documentazione prodotta si limiti ad attestare un controllo di carattere <<più formale che sostanziale, non idoneo alla luce dei contenuti degli stessi a refertare adeguatamente e con compiutezza ed esaustività gli esiti degli accertamenti/verifiche operati/e>>.
BOX: Secondo l’ANAC, un sistema di controllo e verifica che, di fatto, si attivi esclusivamente al riscontrarsi di eventuali inadempimenti segnalati dai fruitori del servizio, non risulta conforme alla norma né funzionale alle finalità per cui è stato pensato, oltre ad essere in antitesi con i compiti di verifica in itinere della corretta esecuzione contrattuale che la normativa assegna al DEC e al RUP.
L’ANAC ha inoltre contestato l’approssimazione e superficialità delle parti del capitolato tecnico di gara proprio nei paragrafi dedicati alla verifica del corretto svolgimento delle prestazioni da parte dell’appaltatore.
Ad una richiesta di integrazione documentale volta a attestare l’esecuzione di controlli più efficaci e sostanziali, il RUP ha risposto – senza allegare alcun altro documento – sostenendo che, considerato che la sede in cui si svolgeva il servizio di vigilanza era la sede istituzionale principale, molto frequentata dai visitatori e dagli utenti, un qualunque minimo disservizio sarebbe stato subito fatto rilevare dall’utenza stessa. L’assenza di qualsivoglia lamentela era, secondo il RUP, la chiara dimostrazione della corretta esecuzione delle prestazioni. Anzi, in presenza di un’unica penale irrogata durante tutto il periodo contrattuale, il RUP ha concluso come <<il controllo della corretta esecuzione del servizio, più che basato su una serie di verifiche a campione, sia stato, come poche volte risulta possibile, effettuato sulla praticamente totalità dell’operato e il riscontro stesso di una unica contestazione effettuata […] è testimonianza […] della validità del sistema di controllo operato>>.
L’Autorità, come è facile intuire, ha respinto una simile conclusione. Appare evidente – secondo l’ANAC – che <<un sistema di controllo e verifica che, di fatto, si attivi esclusivamente al riscontrarsi di eventuali inadempimenti/non conformità segnalati dai fruitori del servizio (…) non risulta conforme alla norma né funzionale alle finalità per cui è stato pensato>> ed appare in antitesi con il compito che la normativa assegna al DEC, di assicurare la regolare esecuzione nei tempi stabiliti e in conformità alle prescrizioni contenute nei documenti contrattuali e nelle condizioni offerte. Nel caso dell’appalto sottoposto ad indagine, l’intervento del D.E.C. è stato eseguito per così dire a posteriori, con una funzione, ove possibile, unicamente riparatrice, non avendo dispiegato, come contesta l’Autorità <<la sua piena efficacia in termini di iniziative ed azioni preventive di monitoraggio, controllo e direzione dell’esecuzione del contratto, come postula la norma>>.
Il fatto che il servizio in questione si presti, per sua natura, ad una maggior esposizione a segnalazioni da parte dell’utenza non solleva la stazione appaltante dall’onere di effettuare i dovuti specifici controlli sugli aspetti quantitativo-qualitativi del servizio fornito, di cui deve peraltro restare una traccia documentale.
Alcun valore in tal senso può essere attribuito ai verbali di accertamento della regolare esecuzione del servizio forniti dal RUP nei quali erano riportate sostanzialmente delle mere clausole di stile, senza alcun riferimento, come invece richiesto dall’ordinamento, ai criteri di misurabilità utilizzati per la verifica quali/quantitativa delle prestazioni rese, né ai parametri e ai criteri oggettivi utilizzati per eseguire in concreto detta verifica.
Essi sono stati considerati espressione di <<un atteggiamento meramente formalistico e privo di concretezza nei confronti del controllo amministrativo-contabile previsto dalle norme>> e, in ogni caso, il controllo amministrativo contabile eseguito dalla Regione Piemonte per l’appalto de quo sarebbe valso quale controllo conclusivo, niente affatto sostitutivo rispetto alle specifiche attività di controllo in itinere previste dall’ordinamento, i cui esiti devono risultare analiticamente da appositi verbali.
Oltre a richiamare il RUP e il DEC dell’appalto allo svolgimento delle loro funzioni di verifica in modo più concreto e più rispondente alla ratio delle norme che le prevedono, l’ANAC bacchetta la stazione appaltante anche a causa delle carenze riscontrate nella documentazione contrattuale adottata <<in termini di individuazione di un efficace e chiara disciplina dei controlli dell’operato dell’appaltatore nella fase esecutiva del contratto, nonché nella predisposizione da parte dei competenti soggetti della Stazione Appaltante della documentazione relativa ai controlli amministrativo/contabili prevista dal D.M. n. 49/2018>> ed invita la stazione appaltante ad assumere, per il futuro, <<gli opportuni correttivi, da estendere a tutti gli appalti di servizi di competenza e di analoga natura, in corso di esecuzione e/o soggetti a futuro affidamento>>.
Il monito alle stazioni appaltanti espresso dall’ANAC con la delibera sin qui esaminata riveste un rilievo ancora più pregnante se solo si pensa al fatto che un’attività di verifica e controllo in fase esecutiva che sia concreta, costante ed effettiva costituisce una delle più rilevanti misure contro il rischio di corruzione negli appalti. Atteggiamenti superficiali o meramente formalistici da parte degli organi della stazione appaltante preposti al controllo sono infatti per lo più frutto di negligenza e incapacità dei funzionari ma talvolta possono anche nascondere una certa connivenza con l’appaltatore, del quale si coprono, per interesse, le inefficienze, l’impiego di materiali o risorse non conformi, il conseguimento di risparmi non consentiti e, in generale, le condotte illecite.
[1] Art. 31, comma 12 D. Lgs. n. 50/2016.
[2] Ciò era previsto in caso di prestazioni di importo superiore a 500.000 euro; di interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico; di prestazioni che richiedessero l’apporto di una pluralità di competenze; di interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità o, infine, per ragioni concernenti l’organizzazione interna alla stazione appaltante, che imponessero il coinvolgimento di unità organizzativa diversa da quella cui afferivano i soggetti che avevano curato l’affidamento.
[3] Allegato II.14 al D. lgs. n. 36/2023, art. 32: <<comma 2: Sono considerati servizi di particolare importanza, indipendentemente dall’importo, gli interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico, le prestazioni che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze, gli interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità e i servizi che, per ragioni concernente l’organizzazione interna alla stazione appaltante, impongano il coinvolgimento di unità organizzativa diversa da quella cui afferiscono i soggetti che hanno curato l’affidamento. In via di prima applicazione sono individuati i seguenti servizi: a) servizi di telecomunicazione; b) servizi finanziari, distinti in servizi assicurativi e servizi bancari e finanziari; c) servizi informatici e affini; d) servizi di contabilità, revisione dei conti e tenuta dei libri contabili; e) servizi di consulenza gestionale e affini; f) servizi di pulizia degli edifici e di gestione delle proprietà immobiliari; g) eliminazione di scarichi di fogna e di rifiuti; disinfestazione e servizi analoghi; h) servizi alberghieri e di ristorazione; i) servizi legali; l) servizi di collocamento e reperimento di personale; m) servizi sanitari e sociali; n) servizi ricreativi, culturali e sportivi.
comma 3. Ferma restando l’individuazione di cui al comma 2, sono considerate forniture di particolare importanza le prestazioni di importo superiore a 500.000 euro>>.
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