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( votes)Considerazioni generali
Gli appalti per l’affidamento di servizi postali sono stati per la prima volta oggetto di attenzione da parte dell’ANAC nel 2014, quando l’Autorità ha adottato la propria determinazione n. 3 recante “Linee guida per l’affidamento degli appalti pubblici di servizi postali”. Dopo tale data, è entrato in vigore il nuovo Codice dei contratti pubblici e, soprattutto, è stato abrogato[1] l’art. 4 del D. Lgs. n. 261/1999 che imponeva l’affidamento in esclusiva al fornitore del servizio universale dei servizi inerenti alle notificazioni e comunicazioni di atti a mezzo posta connesse alla notifica di atti giudiziari e i servizi inerenti alle notificazioni a mezzo posta di violazioni del Codice della strada. Tale abrogazione ha comportato la piena liberalizzazione del settore postale e la conseguente esigenza di garantire la piena apertura alla libera concorrenza negli appalti di tale tipo di servizi.
Per soddisfare appieno l’esigenza di rendere effettiva la liberalizzazione del settore, l’Autorità Anticorruzione, unitamente all’AGCOM – Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, ha ritenuto necessario aggiornare le Linee guida del 2014, al fine di superare alcune criticità emerse negli affidamenti di tali servizi nonché di porre rimedio alla mancata osservanza, da parte di talune stazioni appaltanti, delle indicazioni presenti nelle prime Linee guida.
Gli operatori alternativi a Poste Italiane e l’AGCOM hanno infatti segnalato alcune problematiche connesse alla predisposizione dei bandi di gara che, di fatto, favoriscono il gestore del servizio universale, funzionando da barriere all’accesso. Si tratta, per esempio, della richiesta di requisiti di copertura sproporzionati rispetto al servizio richiesto o della valorizzazione, ai fini della valutazione dell’offerta, dei soli punti di giacenza, senza considerare modalità alternative di consegna nel caso di esito negativo del primo tentativo di recapito.
Da un’analisi del complesso delle gare d’appalto per l’affidamento di servizi postali bandite nel corso del 2019 in tutto il territorio nazionale, sulla base dei dati tratti da SIMOG, l’ANAC ha rilevato un giro d’affari per quasi un miliardo di euro. L’importo medio delle gare è di poco più di un milione di euro e, fatte salve le necessarie approssimazioni causate anche dal fatto che non tutti i RUP adempiono tempestivamente e correttamente agli obblighi informativi attraverso l’implementazione di SIMOG, emerge con evidenza la netta prevalenza degli affidamenti in favore di Poste Italiane s.p.a., soprattutto per le gare di importo più elevato. Di tali considerazioni l’Autorità dà conto nella Relazione illustrativa alla bozza di Linee guida in consultazione.
Occorre dire che l’ANAC ha fatto precedere la predisposizione del documento in esame dai lavori di un tavolo tecnico al quale hanno partecipato, oltre ai rappresentanti delle due Autorità, Consip, ANCI, Poste Italiane s.p.a., Nexive, CNA e Consorzio A.RE.L. – FULMINE, per esaminare e comprendere, da un punto di vista tecnico, le problematiche evidenziate e garantire il rispetto del principio di massima partecipazione all’iter decisionale da parte dei soggetti interessati. Sulla bozza del documento di consultazione sono state acquisite, inoltre, le osservazioni di Assopostale.
Adesso, il documento così elaborato è stato posto in consultazione online fino al 31 dicembre prossimo. Tutti gli stakeholders interessati potranno far pervenire le proprie osservazioni entro tale termine.
Conclusa la fase di consultazione, l’ANAC adotterà le Linee guida, ai sensi dell’art. 213, comma 2 del Codice dei contratti pubblici. Questa volta si tratterà di Linee guida adottate congiuntamente con AGCOM, che, per parte sua, le adotterà in forza del disposto del D.L. n. 201/2011 (convertito in L. n. 214/2011) che ha designato l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni quale autorità nazionale di regolamentazione per il settore postale ai sensi dell’art. 22 della direttiva 97/67/CE.
A seguito dell’abrogazione dell’art. 4 del D. Lgs. n.
261/1999 che ha comportato la piena liberalizzazione del settore postale e la conseguente esigenza di garantire la piena ed effettiva apertura alla libera concorrenza negli appalti di tale tipo di servizi, l’ANAC e AGCOM hanno deciso di aggiornare le Linee guida per l’affidamento di appalti pubblici di servizi postali in vigore, elaborando un documento ora in consultazione da parte degli stakeholders.
Quadro normativo di riferimento
L’articolo 120 del Codice dei contratti pubblici considera come servizi postali i seguenti servizi: poste e telecomunicazioni, servizi postali e di corriere, servizi postali, servizi postali per giornali e riviste, servizi postali per la corrispondenza, servizi postali per pacchi, servizi di sportello presso uffici postali, servizi di affitto di cassette postali, servizi di fermo posta e servizi di messaggeria interna.
I servizi postali rientrano nell’allegato IX al Codice dei contratti pubblici, pertanto agli stessi si applica il regime alleggerito previsto agli articoli 140 e seguenti del Codice, che comporta soglie di rilevanza comunitaria differenti e norme peculiari in merito agli avvisi e alla pubblicità dell’appalto. Sono assoggettati al regime ordinario, invece, i servizi di solo trasporto (trasporto di prodotti postali su strada, servizi di trasporto colli, servizi di linea di trasporto di posta aerea, servizi di trasporto aereo non regolare di posta).
I servizi postali oggetto delle Linee guida sono i servizi di corrispondenza, qualificabili come contratti di appalto che hanno ad oggetto più tipi di prestazioni: la raccolta, lo smistamento in partenza, il trasporto, lo smistamento in arrivo e la distribuzione degli invii postali. Tra tali differenti tipologie di prestazioni, l’oggetto principale del contratto, ai sensi dell’articolo 28, comma 9, del Codice, è individuabile nell’attività di recapito.
In quanto rientranti nei servizi di cui all’allegato IX del Codice, come già detto, i servizi postali sono assoggettati alle disposizioni della parte II, Titolo IV, capo II e ad essi si applicano, per quanto ivi non espressamente previsto, le disposizioni delle parti I, II e VI del Codice.
Resta tuttavia ferma la previsione di cui all’art. 23, comma 2, del D. Lgs. n. 261/1999, come modificato dal D. Lgs. n. 58/2011, secondo cui il servizio universale[2] – inteso come il servizio di raccolta, trasporto e smistamento di invii, pacchi postali, ivi compresi quelli raccomandati e assicurati, che risponde alla necessità di offrire un servizio tale da garantire il rispetto delle esigenze essenziali, senza discriminazioni, ininterrotto e di offrire agli utenti, in condizioni analoghe, un trattamento identico e funzionale alle loro esigenze in continua evoluzione – è affidato a Poste Italiane S.p.A. per un periodo di quindici anni. Ogni cinque anni il Ministero dello sviluppo economico deve tuttavia verificare che l’affidamento del servizio universale a Poste Italiane sia conforme a determinati criteri e che, nello svolgimento dello stesso, si registri un miglioramento di efficienza, sulla base di indicatori ben definiti, pena la revoca dell’affidamento.
Il settore dei servizi postali ha subito una graduale evoluzione, partendo da una situazione di totale esclusiva in capo al fornitore del servizio universale, per arrivare all’attuale situazione di totale liberalizzazione del mercato, attraverso una fase intermedia di progressiva apertura agli operatori alternativi, grazie soprattutto all’intervento in tale direzione della normativa comunitaria susseguitasi nell’ultimo ventennio.
A livello comunitario, il percorso di liberalizzazione del servizio postale ha avuto avvio in epoca ormai risalente. La prima direttiva in materia è infatti del 1997 (la n. 97/67/CE), poi seguita da altre due direttive postali nel 2002 e nel 2008 (le nn. 2002/39/CE e 2008/6/CE). Con esse è stata favorita una graduale apertura dei mercati nazionali nel settore dei servizi postali ad una più ampia concorrenza oltre che ad una graduale armonizzazione delle differenti regole vigenti nei vari Stati membri. La Terza direttiva postale è quella che, più delle altre, ha segnato il passo verso il definitivo superamento della concezione monopolistica del servizio postale in capo al fornitore del servizio universale per lasciare spazio alla libera concorrenza. In attuazione della Terza direttiva, infatti, in Italia è stato emanato il D. Lgs. n. 58/2011 che ha abolito qualunque monopolio in capo al fornitore del servizio universale, fatta eccezione per i servizi inerenti alle notificazioni di atti a mezzo posta connesse con la notifica di atti giudiziari e di violazioni del Codice della strada. Quest’ultimo baluardo del monopolio in capo a Poste Italiane è caduto, come accennato, nel 2017 a seguito dell’emanazione della L. n. 124, legge annuale per il mercato e la concorrenza.
Nello stesso anno, l’AGCOM, con propria delibera n. 384/17/CONS, ha rivisto le previsioni in materia di accesso alla rete e all’infrastruttura postale di Poste Italiane in quanto fornitore del servizio universale. E’ stato confermato l’obbligo in capo a detta Società di negoziare condizioni di accesso eque e ragionevoli alla propria rete postale, pur se limitato ad un unico livello di rete (CMP). Per l’accesso alla rete nelle aree di recapito in cui è presente solo la rete di Poste Italiane, la delibera ha invece previsto che la tariffa sia orientata ai costi pertinenti effettivamente sostenuti da PI, opportunamente efficientati.
L’abrogazione del diritto di esclusiva di Poste Italiane per i servizi di notificazione di atti a mezzo posta connesse con la notifica di atti giudiziari e di violazioni del Codice della strada ha tuttavia imposto di contemperare le esigenze di libera concorrenza e di accesso di tutti gli operatori al mercato con l’interesse pubblico alla certezza e alla correttezza del procedimento di notifica, cui sono sottesi delicati interessi di natura anche civilistica e penalistica. Il compito di contemperare tali opposte esigenze è stato attribuito ad AGCOM che, con proprio regolamento[3], ha dovuto far sì che, pur nel rispetto dei principi della concorrenza e dell’apertura del mercato, sia sempre e comunque garantita la certezza legale della conoscenza dell’atto da parte del destinatario attraverso un procedimento (disciplinato dalla legge) che si svolga in modo lineare e con il massimo livello di garanzia del suo buon esito. Per fare ciò, è risultato necessario garantire l’unicità del processo di notificazione affidando ad un medesimo operatore lo svolgimento dell’intero servizio.
Tuttavia, se l’identificazione del “medesimo operatore” venisse compiuta secondo criteri prettamente formalistici, si giungerebbe a soluzioni di fatto precludenti l’accesso al mercato alla maggior parte degli operatori. Va detto infatti che, nel settore postale, il fenomeno della frammentazione dell’impresa ha dato luogo alla diffusione, tra gli operatori alternativi a Poste Italiane di formule organizzative riconducibili ad una organizzazione a rete, fortemente accentrata sull’operatore principale. Quest’ultimo ha poteri di ingerenza sull’intera organizzazione e gestisce tutto il servizio affidando l’esecuzione di alcune fasi di esso (accettazione, recapito) ad operatori più piccoli che operano in ambito locale e che, formalmente, appaiono come soggetti giuridicamente autonomi rispetto all’impresa posta al vertice dell’organizzazione. Di regola, tale organizzazione a rete è regolamentata sotto il profilo giuridico da contratti plurilaterali di consorzio oppure mediante una pluralità di contratti bilaterali collegati di subfornitura o di franchising.
Se ci si fermasse al dato formalistico, queste organizzazioni a rete, in cui i soggetti più piccoli – pur sostanzialmente collegati e dipendenti rispetto al soggetto di vertice – sono formalmente autonomi rispetto ad esso, si potrebbe già parlare di mercato libero, laddove tuttavia tale liberalizzazione sarebbe solo apparente. Per tali ragioni, l’AGCOM, giustamente preoccupata di realizzare una liberalizzazione che sia sostanziale, ha individuato una soluzione volta a contemperare l’interesse all’effettiva apertura della concorrenza con la garanzia della certezza, correttezza ed affidabilità della procedura di notifica a mezzo posta, considerando “medesimo operatore” il soggetto di vertice di un’organizzazione unitaria (composta da una pluralità di soggetti aggregati in forma stabile e continuativa, con vincolo di esclusività e operanti con il medesimo segno distintivo) e di imputare al soggetto di vertice la responsabilità, sotto qualsiasi profilo, della fornitura del servizio[4].
Un ruolo fondamentale nella effettiva liberalizzazione del mercato dei servizi postali è svolto anche da AGCOM che, con proprio regolamento, ha fatto sì che non ci si fermi ad una apparente condizione di libera concorrenza, data dalla formale autonomia giuridica degli operatori più piccoli rispetto al soggetto di vertice cui sono collegati, ma ha imposto che si consideri “medesimo operatore” il soggetto di vertice di un’organizzazione a rete, unitamente alla pluralità di soggetti aggregati ad esso in forma stabile e continuativa.
I suggerimenti forniti dalla bozza di Linee guida: la suddivisione in lotti dell’appalto
Come accade per tutte le Linee guida ANAC, anche nel documento in consultazione che qui interessa vengono forniti una serie di suggerimenti e indicazioni alle stazioni appaltanti, riferiti per lo più alla fase di predisposizione della documentazione di gara, così da favorire l’effettivo accesso al mercato degli operatori costituenti micro, piccole e medie imprese.
In primo luogo, le due Autorità suggeriscono di utilizzare in modo ponderato e differenziato l’istituto della suddivisione in lotti dell’appalto. Le stazioni appaltanti infatti possono distinguere i servizi a monte e quelli a valle del servizio postale – laddove i servizi a monte sono i servizi di elaborazione, composizione dei documenti, stampa e imbustamento, mentre i servizi a valle includono la conservazione sostitutiva e l’archiviazione degli avvisi di ricevimento – e decidere di affidare i servizi a monte e a valle del servizio postale con appalto separato oppure suddividere, ai sensi dell’articolo 51 del Codice, l’appalto in lotti funzionali o in lotti prestazionali.
A tal fine, la stazione appaltante, in sede di definizione dei lotti, valuta se, in base all’analisi delle condizioni di mercato esistenti, vi siano imprese che possano offrire in modo efficiente servizi a monte e a valle rispetto al servizio postale.
Sempre al fine di aprire il più possibile tali appalti alla concorrenza, le stazioni appaltanti valutano altresì l’opportunità di suddividere l’oggetto dell’affidamento in più lotti di recapito distinti, ad esempio, in base ad aree omogenee di territorio, distinte in aree infra o extra regionali, oppure per tipologia di prodotto o, ancora, in funzione del numero di recapiti previsti, della frequenza di consegna e della specificità di servizio.
L’eventuale mancata suddivisione in lotti deve essere adeguatamente motivata da ragioni connesse, ad esempio, ad obiettive esigenze di connessione funzionale (unitarietà del servizio postale) che rendano opportuno affidare congiuntamente le prestazioni oggetto del contratto oppure all’inefficienza o all’antieconomicità della suddivisione in lotti.
(Segue) La copertura del servizio di recapito come criterio di valutazione delle offerte
Un altro suggerimento dato dalla bozza di Linee guida concerne la possibilità di considerare, tra i criteri di valutazione delle offerte tecniche, la copertura del servizio di recapito, ovvero di considerare tale requisito come livello minimo da rispettare in fase di esecuzione. Le due possibilità sono previste come alternative al fine di scongiurare una eccessiva penalizzazione degli operatori alternativi che non sarebbero in grado di offrire il cento per cento della copertura.
Il calcolo della copertura dovrà essere effettuato sulla base dei volumi di corrispondenza risultanti dai flussi storici, distinti per tipologia di prodotto e destinazione, laddove sia possibile avere tali dati.
Le Autorità suggeriscono, in caso di suddivisione dell’appalto in lotti geografici estesi – per i quali richiedere un livello di copertura più elevato rischierebbe di limitare la partecipazione – di differenziare la copertura minima sulla base dell’ambito geografico, fornendo indicazioni esemplificative delle percentuali che potrebbero essere ritenute congrue.
La copertura potrà essere valutata nell’ambito dell’offerta tecnica mediante l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo per fasce di copertura che eccedono il livello minimo di copertura richiesto. In tal caso, il punteggio aggiuntivo sarà attribuito in maniera decrescente, all’aumentare della copertura.
Nell’ambito dell’offerta economica, invece, la copertura dovrà essere valutata sulla base della possibilità di operare del concorrente che può garantire l’attività di recapito della corrispondenza attraverso la propria organizzazione diretta e/o indiretta o mediante la sottoscrizione di accordi di accesso alla rete di Poste, oppure con l’utilizzo di servizi di recapito equivalenti a “Posta Time” offerti da Poste per le aree EU2 (cioè le aree di recapito in cui è presente solo la rete di Poste Italiane). La quota non coperta dal concorrente sarà postalizzata tramite il servizio universale.
Le Linee guida forniscono altresì una specifica formula per il calcolo del prezzo offerto che tiene conto delle peculiarità del settore in esame.
Le Linee guida in consultazione prevedono una serie di indicazioni e suggerimenti, rivolti principalmente alle stazioni appaltanti, volti a favorire la partecipazione del maggior numero di operatori del settore e riguardanti, ad esempio, la suddivisione in lotti dell’appalto, i criteri di valutazione delle offerte e gli obblighi informativi da inserire nei bandi.
Le Linee guida suggeriscono anche ulteriori parametri di valutazione possibili, da individuare e selezionare sulla base delle necessità delle singole stazioni appaltanti. Ad esempio, si potrebbe attribuire un punteggio crescente sulla base della percentuale offerta di consegne al primo tentativo oppure premiare con un punteggio tecnico più elevato l’offerta di un maggior numero di punti di giacenza o di modalità alternative di consegna (ad esempio: passaggi multipli, recapito per appuntamento, accordi con esercizi commerciali), che garantiscano elevati standard di sicurezza e riservatezza.
Per gli appalti di maggiori dimensioni, le stazioni appaltanti potrebbero altresì valutare l’opportunità di attribuire un punteggio aggiuntivo e proporzionato alle imprese in possesso del rating di legalità rilasciato dall’AGCOM o di certificazioni equivalenti.
(Segue) Informazioni da inserire nella documentazione di gara
La bozza di Linee guida individua inoltre una serie di informazioni che devono essere necessariamente presenti nella documentazione di gara al fine di consentire ai concorrenti la formulazione di un’offerta consapevole.
Si tratta, ad esempio, dei flussi storici di invio e di destinazione della corrispondenza diversificati per le tipologie di prodotti postali (es. posta massiva e posta raccomandata) e per le diverse grammature (peso dell’invio), oppure l’indicazione di eventuali, possibili variazioni delle proprie modalità operative idonee ad incidere sull’entità e le modalità di comunicazione con gli utenti finali (es. il passaggio all’invio telematico delle fatture), individuando preventivamente possibili correttivi.
Correlata a tale necessità informativa, vi è l’indicazione di inserire nei documenti di gara la previsione di specifici obblighi di comunicazione minimi a carico dell’aggiudicatario (quali ad esempio il reporting degli invii per tipologia di prodotto/porto di peso/area di consegna/CAP), al fine di consentire alla stazione appaltante l’acquisizione delle informazioni necessarie alla predisposizione dei futuri bandi di gara. Il mancato o il ritardato rilascio di dette informazioni comporterà l’applicazione di specifiche penali.
A scopo incentivante, il documento in consultazione suggerisce di prevedere, oltre ai predetti requisiti informativi minimi obbligatori, anche l’attribuzione di punteggi premiali per le offerte che prevedano la fornitura, ad esempio, di informazioni ulteriori o la creazione e messa a disposizione di banche dati che consentano la conservazione e il riuso di tali informazioni.
Le Linee guida suggeriscono alle stazioni appaltanti l’inserimento in gara di vari parametri di valutazione da selezionare sulla base delle specifiche necessità. Potrebbe essere premiato chi offre maggiori percentuali di consegne al primo tentativo oppure chi offre il maggior numero di punti di giacenza o di modalità alternative di consegna, oppure ancora chi garantisce la maggiore copertura territoriale del servizio di recapito.
Importo a base di gara, sub-contratti e penali
Premesso che l’importo a base di gara degli appalti di servizi postali deve essere, come di regola, determinato al netto dell’IVA, il documento in consultazione precisa che, ai sensi dell’art. 32-bis del D.L. n. 91/2014, sono esenti da IVA le prestazioni del servizio postale universale, nonché le cessioni di beni a queste accessorie, effettuate dai soggetti obbligati ad assicurarne l’esecuzione. Sono invece soggette ad IVA le prestazioni di servizi e le cessioni di beni ad esse accessorie, le cui condizioni siano state negoziate individualmente. Per tale ragione, ciascun prezzo unitario a base d’asta deve essere determinato in valore pari al corrispondente prezzo del FSU decurtato dell’IVA.
In materia di contratti continuativi di servizio o di fornitura stipulati dall’aggiudicatario anteriormente all’avvio della gara d’appalto, le Linee guida in consultazione rammentano che deve considerarsi applicabile la fattispecie di cui all’art. 105, comma 3, lett. c-bis del Codice[5], per cui tali tipi di contratti, molto frequenti nel settore dei servizi postali (si pensi ai casi in cui il fornitore principale affidi a terzi contraenti, in franchising o con altro tipo di contratto, singole o più fasi del servizio postale), non si configurano come subappalto. Per essi, la bozza di Linee guida prescrive che gli stessi debbano essere stipulati in modo tale da avere data certa e stabilisce che il contraente principale debba assumere la direzione giuridica della prestazione ed essere responsabile in via esclusiva nei confronti della stazione appaltante.
I suddetti contratti continuativi sono assimilabili a sub-contratti perché funzionalmente collegati all’appalto principale, anche se stipulati antecedentemente ad esso e pertanto, di regola, da considerarsi riferibili alla filiera delle imprese e assoggettati agli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari.
Per quanto concerne le penali, invece, le Linee guida in consultazione raccomandano di assicurare la proporzionalità delle penali rispetto alle prestazioni oggetto del contratto prevedendo nella documentazione di gara l’applicazione della penale non per il singolo inadempimento, quale il ritardo nel recapito del singolo invio, ma per gli inadempimenti complessivamente registrati nello svolgimento del servizio affidato in un arco temporale significativo, di norma almeno un trimestre.
Notificazioni a mezzo posta connesse alla notifica di atti giudiziari e di violazioni del Codice della strada
Specifiche raccomandazioni vengono fornite per l’affidamento del servizio di notificazione a mezzo posta di atti giudiziari e di violazioni al Codice della strada.
Tale servizio riveste, come accennato in premessa, carattere peculiare per il fatto che deve essere effettuato nel rispetto del principio di unitarietà del processo, volto ad assicurare la certezza legale della conoscenza dell’atto da parte del destinatario. Da ciò discende che il procedimento di notifica non può essere segmentato affidando a singoli operatori l’esecuzione in modo autonomo di singole fasi del procedimento, magari mediante lo strumento del subappalto, né è ammessa, per la stessa ragione, la postalizzazione di una parte degli invii.
Ciò non significa che nel procedimento non possa essere coinvolta una pluralità di soggetti, purché gli stessi siano tra loro aggregati in forma stabile e continuativa e con vincolo di esclusività e che la gestione dell’intera fornitura del servizio e la conseguente responsabilità siano perciò riconducibili, sotto ogni profilo, ad un unico soggetto in grado di esercitare effettivi poteri di indirizzo e di controllo sull’intera rete postale di operatori aggregati. Solo in presenza di queste condizioni, infatti, può considerarsi garantito il principio di unitarietà del processo di notificazione.
Le Linee guida precisano che il soggetto capo-fila, che si assume ogni responsabilità in merito alla corretta fornitura del servizio di notifica, deve essere titolare di licenza speciale ma può svolgere il servizio di notificazione anche attraverso un’organizzazione unitaria composta dall’aggregazione di più operatori postali titolari di licenza individuale.
Il documento in consultazione impone alle stazioni appaltanti di affidare separatamente il servizio di notificazione a mezzo posta di atti giudiziari e di infrazioni al Codice della strada rispetto agli altri servizi postali, al fine di favorire la massima partecipazione.
E’ invece lasciato alla valutazione delle stazioni appaltanti medesime l’opportunità di suddividere in lotti distinti l’affidamento dei servizi di notificazione a mezzo posta di atti giudiziari da un lato e i servizi di notificazione delle violazioni del Codice della strada dall’altro, nonché di suddividere l’oggetto dell’affidamento in più lotti di recapito distinti in base ad aree omogenee di territorio, preferibilmente di estensione regionale, se tale scelta appaia conveniente sotto il profilo dell’efficienza e dell’economicità del servizio.
Per il resto, valgono anche per tali tipi di servizi le indicazioni fornite in generale dalla Linee guida in esame.
La Verifica di Impatto Regolatorio (VIR) a posteriori
Merita un accenno, in conclusione, la previsione, contenuta nella Relazione illustrativa del documento in consultazione, di una verifica a posteriori del grado di raggiungimento degli obiettivi che ANAC e AGCOM si sono poste con l’aggiornamento delle Linee guida sin qui esaminate, ovvero l’effettiva apertura del mercato ad operatori alternativi all’ex monopolista Poste Italiane s.p.a., e di un monitoraggio dello stato di attuazione dell’intervento regolatorio. Si tratta, in concreto di una VIR (Verifica di Impatto Regolatorio), prevista in generale per certe tipologie di provvedimenti normativi e qui adottata per comprendere fino in fondo l’efficacia delle scelte regolatorie compiute.
Nella Relazione si legge infatti che il raggiungimento dell’obiettivo indicato sarà verificato valutando il numero e l’importo delle procedure aggiudicate agli operatori alternativi rispetto a quelle aggiudicate a Poste Italiane e il numero dei partecipanti alle singole procedure di aggiudicazione, ponendo a confronto i dati riferiti agli anni 2019 e 2020 con i dati relativi ai due anni successivi all’entrata in vigore delle linee guida.
L’intento è quello di verificare, trascorsi due anni dall’applicazione delle Linee guida, se vi sarà stato un incremento della partecipazione alle procedure di affidamento e, quindi, una effettiva apertura del mercato alla concorrenza e, in estrema sintesi, se l’intervento regolatorio operato con esse avrà realmente prodotto i frutti sperati.
Specifiche raccomandazioni vengono fornite per l’affidamento del servizio di notificazione a mezzo posta di atti giudiziari e di violazioni al Codice della strada, il quale deve essere posto in essere garantendo il rispetto del principio di unitarietà del procedimento di notifica, volto ad assicurare la certezza legale della conoscenza dell’atto da parte del destinatario.
[1] Ad opera dell’art. 1, comma 57, lett. b), L. 4 agosto 2017, n. 124, a decorrere dal 10 settembre 2017.
[2] L’art. 3 del D. Lgs. n. 261/1999 definisce così il servizio universale: <<1. È assicurata la fornitura del servizio universale e delle prestazioni in esso ricomprese, di qualità determinata, da fornire permanentemente in tutti i punti del territorio nazionale, incluse le situazioni particolari delle isole minori e delle zone rurali e montane, a prezzi accessibili all’utenza.
2. Il servizio universale, incluso quello transfrontaliero, comprende:
a) la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione degli invii postali fino a 2 kg;
b) la raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione dei pacchi postali fino a 20 kg;
c) i servizi relativi agli invii raccomandati ed agli invii assicurati.
(…) 5. Il servizio universale è caratterizzato come segue:
a) la qualità è definita nell’ambito di ciascun servizio e trova riferimento nella normativa europea;
b) il servizio è prestato in via continuativa per tutta la durata dell’anno;
c) la dizione «tutti i punti del territorio nazionale» trova specificazione, secondo criteri di ragionevolezza, attraverso l’attivazione di un congruo numero di punti di accesso, al fine di tenere conto delle esigenze dell’utenza. Detti criteri sono individuati con provvedimento dell’autorità di regolamentazione;
d) la determinazione del «prezzo accessibile» deve prevedere l’orientamento ai costi in riferimento ad un’efficiente gestione aziendale.
6. Il fornitore del servizio universale garantisce per almeno 5 giorni a settimana:
a) una raccolta;
b) una distribuzione al domicilio di ogni persona fisica o giuridica o, in via di deroga, alle condizioni stabilite dall’autorità di regolamentazione in installazioni appropriate.
(…) 8. Il servizio universale risponde alle seguenti necessità:
a) offrire un servizio tale da garantire il rispetto delle esigenze essenziali;
b) offrire agli utenti, in condizioni analoghe, un trattamento identico;
c) fornire un servizio senza discriminazioni, soprattutto di ordine politico, religioso o ideologico;
d) fornire un servizio ininterrotto, salvo casi di forza maggiore;
e) evolvere in funzione del contesto tecnico, economico e sociale, nonché delle esigenze dell’utenza.
(…) 11. Il fornitore del servizio universale è designato nel rispetto del principio di trasparenza, non discriminazione e proporzionalità. La designazione è effettuata sulla base dell’analisi dei costi del servizio universale nonché dei seguenti criteri:
a) garanzia della continuità della fornitura del servizio universale in considerazione del ruolo da questo svolto nella coesione economica e sociale;
b) redditività degli investimenti;
c) struttura organizzativa dell’impresa;
d) stato economico dell’impresa nell’ultimo triennio;
e) esperienza di settore;
f) eventuali pregressi rapporti con la pubblica amministrazione nel settore specifico, con esito positivo. (…)>>.
[3] Regolamento in materia di rilascio delle licenze per svolgere il servizio di notificazione, approvato con delibera AGCOM n. 77/18/CONS.
[4] Nel regolamento AGCOM si spiega anche perché i medesimi principi non possano essere applicati alla “ripostalizzazione”, cioè l’insieme dei servizi che permettono di comunicare a mezzo posta cartacea utilizzando unicamente un computer con accesso alla rete internet, in cui le attività di stampa su carta, imbustamento, affrancatura, ecc., sono svolte da un soggetto e le attività della produzione dei documenti in formato digitale sono svolte da un soggetto differente. In tale situazione, l’operatore alternativo, acquisendo un servizio da Poste Italiane, darebbe luogo ad una segmentazione del servizio di notifica, in contrasto con la natura unitaria del servizio e con evidenti conseguenze sotto il profilo della responsabilità. La fase terminale del recapito sarebbe svolta, sia sotto il profilo operativo che contrattuale, da un operatore postale (PI) terzo, diverso da quello originariamente contrattualizzato dal mittente. In estrema sintesi, la complessità della procedura di notifica richiederebbe, per evitare qualsiasi disservizio o incertezza nell’attribuzione delle responsabilità, una forte integrazione, anche organizzativa, tra l’operatore e Poste Italiane, circostanza questa che tuttavia non è realizzabile.
[5] Art. 105, comma 3, D. Lgs. n. 50/2016: <<3. Le seguenti categorie di forniture o servizi, per le loro specificità, non si configurano come attività affidate in subappalto: (…) c-bis) le prestazioni rese in favore dei soggetti affidatari in forza di contratti continuativi di cooperazione, servizio e/o fornitura sottoscritti in epoca anteriore alla indizione della procedura finalizzata alla aggiudicazione dell’appalto. I relativi contratti sono depositati alla stazione appaltante prima o contestualmente alla sottoscrizione del contratto di appalto>>.
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