L’accordo quadro tra impegno di spesa e fondo pluriennale vincolato

Corte dei Conti della regione Campania deliberazione n. 77/2018

Indice:

1. Premessa
2. Accordo quadro e programmazione
3. Le questioni contabili
4. La prenotazione dell’impegno di spesa
5. Accordo quadro ed il fondo pluriennale vincolato

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1. Premessa

Il Sindaco di un comune campano rivolge al collegio regionale della Corte dei Conti uno specifico quesito finalizzato ad ottenere chiarimenti sulla (corretta) dinamica contabile relativa alla fattispecie dell’accordo quadro.

Accordo quadro che la stazione appaltante intendeva avviare per assicurare le prestazioni connesse alla  “manutenzione ordinaria e straordinaria del patrimonio” con successiva aggiudicazione  “di volta in volta, entro i limiti delle condizioni fissate nell’accordo quadro stesso e in base alle necessità, gli appalti”.

In particolare, il sindaco richiedeva:   

a. se l’importo totale dell’accordo quadro dovesse essere previsto integralmente nel programma biennale dei beni e servizi e nel bilancio di previsione;                   

b. se, al momento della stipulazione dell’accordo quadro, fosse necessario effettuare prenotazione di impegno ex art. 183, comma 3 del TUEL, e, nel caso di spesa in conto capitale, determinare il fondo pluriennale vincolato.     

2. Accordo quadro e programmazione

Secondo la sezione, l’accordo quadro  deve certamenteessere previsto nel programma biennale dei beni e dei servizi in caso di “affidamenti complessivi” di importo unitario stimato pari o superiore alla somma di 40.000 euro”, come prevede la disposizione di cui al primo periodo del richiamato comma 6 dell’art. 21 del D.lgs. 50/2016.

Da notare – pur non oggetto di considerazione nella deliberazione – che la programmazione in parola entra effettivamente in vigore in relazione all’esercizio finanziario del 2019 pertanto, le stazioni appaltanti dovranno attentamente considerare tale programmazione nel Documento Unico della programmazione. 

Qualora l’oggetto, evidentemente, dovesse configurarsi in termini di lavori, per un importo di affidamenti  pari o superiore ai 100mila euro, l’intervento deve essere previsto nel piano triennale delle OO.PP.

3. Le questioni contabili

In relazione alla questione contabile, la sezione precisa che l’accordo-quadro realizza un “pactum de modo contrahendi”, ovvero in un contratto (di tipo giuridico e quindi solo) “normativo” dal quale non scaturiscono effetti reali o obbligatori, ma la cui efficacia consiste nel “vincolare” la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti.

La fattispecie in argomento, quindi, si limita a stabilire “come verranno stipulati i successivi contratti attuativi (contratti applicativi) riguardanti un determinato bene della vita e lasciano all’individuazione operata da una delle parti la determinazione del se, quando e quantum”.

Dal punto di vista del diritto amministrativo – si legge ancora in delibera -, l’accordo corrisponde in tutto e per tutto ad una procedura ad evidenza pubblica con cui si “individua il soggetto di tali future contrattazioni e le condizioni della piattaforma preparatoria all’affidamento di uno o più appalti successivi”.

Ciò evidenziato, si legge in delibera, la fattispecie non realizza un affidamento come le altre procedure, ma “il titolo per una serie successiva di affidamenti diretti, esaurendo a monte, e per una determinata base di valore, la fase competitiva per l’aggiudicazione futura di tali contratti attuativi”.

Sorge (semplicemente) un “titolo” (giuridico) quindi che consente di applicare ai futuri contratti “le condizioni contrattuali predefinite nell’accordo quadro (pactum de modo contrahendi)”.

In questo senso, pertanto, la stipulazione dell’accordo quadro o la previsione di una sua stipulazione, non costituisce titolo per il sorgere di obbligazioni pecuniarie, e non consente di “impegnare e pagare con imputazione all’esercizio cui lo stanziamento si riferisce (art. 183 TUEL)”.

4. La prenotazione dell’impegno di spesa

Questi appena descritti effetti sostanziali (sull’obbligazione) non sono ascrivibili anche alla prenotazione di impegno di spesa che ha, invece, solamente “un effetto contabile, limitatamente alla prenotazione dello spazio finanziario sullo stanziamento, senza peraltro legittimare il completamento della procedura di spesa sino a che il titolo per l’impegno non sarà maturato e completamente realizzato (nel caso di fornitura di beni e servizi, il completamento della procedura ad evidenza pubblica che legittima, nelle more, appunto, solo una prenotazione)”.

Di conseguenza, l’iscrizione in bilancio come l’assunzione di impegno o la sola prenotazione, presuppongono che il contratto che si prevede di stipulare, e per cui è iniziata una procedura di selezione del contraente, determini l’insorgenza di obbligazioni.

Pertanto, così come per l’impegno di cui si è detto sopra, allo stesso modo “non è la stipulazione dell’accordo quadro o la procedura di scelta del contraente a fare sorgere l’obbligo di adempimenti contabili, bensì il correlato contratto attuativo”.

La prenotazione costituisce, “dunque, un impegno in itinere, rispetto a procedure ancora non pervenute a conclusione e si converte poi nell’impegno vero e proprio, con l’adozione della determina di aggiudicazione”.

5. Accordo quadro ed il fondo pluriennale vincolato

Infine, si affronta l’ultimo quesito posto e quindi di eventuali rapporti tra accordo quadro e FPV. Quesito che trova risposta già nelle riflessioni sull’impegno di spesa. 

Il collegio dapprima richiama la definizione espressa al punto 5,4 dell’art. 2 dell’Allegato 4/2 al Decreto Legislativo 118/2011, relativo al principio della competenza potenziata in cui si prevede che “il fondo pluriennale vincolato” costituisce “uno strumento di rappresentazione” trasparente ed attendibile “della programmazione e previsione delle spese pubbliche territoriali”, correnti e di investimento.

Si tratta di un fondo quindi, che garantisce la copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, evidenziando così la distanza temporale tra l’acquisizione delle risorse e l’effettiva utilizzazione delle stesse.

Detto in altri termini, si legge in delibera, “il FPV è uno strumento di sintonizzazione tra competenza finanziaria dell’accertamento e dell’impegno”.

Però come detto sopra – e come emerge dal principio contabile citato – il FPV presuppone un impegno a tutti gli effetti di cui si preveda o si debba procedere a registrazione, ma con imputazione ad esercizi successivi rispetto alla data dell’accertamento.

Nel caso di accordo quadro, quindi, a generare FPV non è l’accordo stesso, ma la previsione e la stipulazione del contratto attuativo.