La struttura di supporto nel nuovo codice dei contratti

1. Premessa

L’articolo 15 comma 6 precisa che “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una struttura di supporto al RUP, e possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo”.      La disposizione, se chiara nel primo periodo risulta meno comprensibile – se collegata alla struttura di supporto -, nel suo momento finale/conclusivo.       Nella prima precisazione – rispetto alla pregressa disposizione contenuta nel comma 9 dell’articolo 31 viene meno il riferimento alla stabilità della struttura in argomento.

Tra le varie differenze – rispetto al pregresso codice – è bene annotare che il nuovo codice si riferisce anche agli enti concedenti (per ovvie ragioni la struttura di supporto può riguardare, quindi, anche le concessioni e le forme di partenariato).

La pregressa previsione, oggettivamente, oltre a riferimenti ovvi pretendeva di condurre anche l’operato della stazione appaltante. Per l’ovvietà si deve registrare l’anacronistico riferimento al fatto che la struttura di supporto ha come scopo quello di migliorare la qualità della progettazione/programmazione. In realtà la struttura di supporto può essere utilizzata anche per sub-procedimenti specifici.

Il riferimento, nella pregressa disposizione, è stato superato non solo, forse, per la sua ovvietà ma anche per il riferimento alle fasi per cui oggi è previsto, più correttamente, la nomina di responsabili di fase.

L’altra questione, singolare, è che la disposizione pregressa prevedeva la sottoposizione della struttura (peraltro stabile) alle dirette dipendenze del vertice dell’amministrazione. 

Come si è anticipato, la struttura non è necessario che sia stabile come invece previsto nel progresso regime.  Può essere, pertanto, inteso come una sorta di ufficio la cui composizione muta anche a seconda delle esigenze. L’idea di una struttura non più stabile sembra essere stata mutuata dalla disposizione contenuta nella legge regionale n. 8/2013 della regione Sardegna in cui si legge (art. 36, comma 1) “1. Il responsabile di progetto svolge i propri compiti con il supporto di un team, costituito prioritariamente dai dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice”.     

L’idea del “team” effettivamente rende efficace l’idea di uno specifico gruppo di lavoro che viene “mosso” /utilizzato dal RUP in base alle esigenze. Non avrebbe senso immaginare che il team possa essere coinvolto previa richiesta del RUP al proprio responsabile del servizio etc. Una simile situazione renderebbe l’attività eccessivamente farraginosa ed inutilmente complicata.

La restante parte della disposizione ha senso se la si intende come riferita al classico supporto esterno al RUP (e quindi un autentico appalto di servizi). 

Nella sua corretta previsione la norma dovrebbe essere letta nel senso che le stazioni appaltanti e/o gli enti concedenti “possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo”.

Alcune letture, anche autorevoli, sembrano ricondurre gli incarichi alla stessa struttura di supporto. Ma ciò implicherebbe che la stessa sia stata composta anche da professionalità esterne.  Ciò è confermato dal riferimento agli stanziamenti. È chiaro che un dipendente non può essere compensato se non con l’incentivo, mentre il soggetto esterno (individuato con appalto/affidamento) sarà compensato secondo le disposizioni di legge.

Non può che, pertanto, essere letta la previsione in commento come possibilità di affidare il supporto all’esterno, ma anche intesa in questo modo non si può non evidenziarne la particolarità.

Le particolarità sono almeno due. La prima è il contingentamento dell’importo che le stazioni appaltanti/enti concedenti possono mettere a disposizione per gli incarichi di questo tipo importi “non superiori all’1 per cento dell’importo posto a base di gara”. Quindi un contingentamento che, di per sé potrebbe anche non essere valutato negativamente, il problema è capire se tali importi sono sufficienti in relazione a macro appalti. Da qui anche l’ulteriore considerazione se la stazione appaltante/ente concedente possa valutare, qualora non sia adeguato l’importo in parola, un aumento delle risorse predette attingendo da fondi di bilancio (e quindi, si potrebbe dire, fuori quadro economico). Altra questione da puntualizzare è il riferimento alla “base di gara” che, proprio nell’ambito della correttezza di espressioni/riferimenti utilizzati nel codice appare non più corretta. E non a caso si cita nella prima parte l’ente concedente e quindi il caso della concessione e non dell’appalto. Sarebbe stato corretto, ovviamente, fare un riferimento alla base di affidamento (salvo voler immaginare che gli estensori abbiamo valutato di ribadire gara per evitare la nomina di un supporto al RUP nel caso di affidamento diretto ma, pare, questa è una ipotesi non credibile).

L’aspetto più rilevante è che il RUP può effettuare l’affidamento diretto. Più nel dettaglio la disposizione puntualizza che le risorse in parola sono destinate alla effettuazione (eventuale) ovvero “per l’affidamento diretto da parte del RUP di incarichi di assistenza al medesimo”. 

Si pone un problema relativo al fatto che il RUP possa effettuare l’affidamento diretto.

Ora se non vi è dubbio che il RUP possa disporre l’affidamento (ma finanche l’aggiudicazione) la questione è quella dell’atto che acclara l’aggiudicazione. Non a caso, come oramai ampiamente noto, l’articolo 7, comma 1 lett. g.) chiarisce che il RUP “adotta il provvedimento finale della procedura quando, in base all’ordinamento della stazione appaltante, ha il potere di manifestare all’esterno la volontà della stessa”.

Leggendo le due previsioni, e interpretandole in senso pratico/operativo, si deve concludere che se il RUP coincide con il responsabile del servizio (avendo pertanto poteri a valenza esterna) dispone e adotta il provvedimento di affidamento/aggiudicazione; se non ha le prerogative in parola può disporre l’affidamento ma nel senso che lo comunica, lo pubblicizza ma non può adottare il provvedimento (ma predisporrà il quasi provvedimento ovvero la proposta di determinazione/decisione di affidamento per il proprio responsabile del servizio abilitato alla firma).

La struttura di supporto costituisce una alternativa al supporto (classico) al RUP. Nel senso, però, che la prima non necessariamente esclude il secondo ma sicuramente lo limita. In presenza di una struttura di supporto il fabbisogno potrebbe risultare, oggettivamente, contingentato a specifiche e chirurgiche professionalità (ad esempio un soggetto esperto in materia di contratti collettivi, piuttosto che un esperto in materia civilistica magari necessario per alcune questioni dell’esecuzione del contratto). Il supporto al RUP, invece, dovrebbe avere tutte queste competenze come appena detto. In tema di struttura di supporto dispone anche l’articolo 3 dell’allegato I.2 in cui si rileva che “Ai sensi dell’articolo 15, comma 6, del codice, la stazione appaltante può istituire una struttura stabile a supporto del RUP e può conferire, su proposta di quest’ultimo, incarichi per la migliore realizzazione dell’intervento pubblico, nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano valutazioni e competenze altamente specialistiche. La struttura di supporto al RUP può essere istituita anche in comune fra più stazioni appaltanti, previa sottoscrizione di accordi ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

La previsione, a sommesso avviso, muta visto che l’affidamento diretto non costituisce più una prerogativa del RUP ma la predetta viene assegnata alla (sola) stazione appaltante (in realtà si deve ritenere compreso anche il riferimento all’ente concedente) su proposta del responsabile unico. Partendo dal presupposto che la presente disposizione dovrebbe costituire una sorta di attuazione del precetto codicistico, non v’è dubbio che questa risulta essere di più facile lettura visto che gli incarichi riguardano la struttura di supporto. Rimane il problema se per “incarichi” – visto come detto che la struttura dovrebbe essere composta, sicuramente in partenza – da dipendenti della stazione appaltante/ente concedente si intende l’assegnazione interna (organizzazione di lavoro interno) e/o anche incarico classico di supporto (attraverso l’appalto di servizi). Se nel secondo caso, l’inciso della previsione è corretto – il RUP non può fare affidamenti esterni se non coincide con il dirigente/responsabile del servizio – nel secondo caso, di incarichi interni (assegnazione di procedimenti, sub-procedimenti occorre fare una precisazione che si ricollega alla possibilità del RUP di assegnare la responsabilità di procedimento.

Come emerge dalla legge 241/90 (artt. 4 e segg.) la prerogativa in parola è quella classica del dirigente/responsabile del servizio. Quindi, giocoforza se il RUP non ha le prerogative dirigenziali non può assegnare detti incarichi ma deve appunto richiederlo.

Pur vera la disposizione in parola è però necessario snellire le procedure e semplificarle nel senso che se la stazione appaltante/ente concedente, dispone delle risorse umane e finanziarie per costituisce un ufficio/struttura di supporto occorre chiarire il ruolo/funzione di questo/a in modo che sia direttamente il RUP a “muovere” i soggetti interessati che fanno parte della struttura.

Senza alcuna intermediazione che avrebbe per effetto solo quello di far perdere tempo importante. 

2. La configurazione corretta della struttura di supporto   

Circa la configurazione giuridica della struttura si supporto, occorre rilevare che a differenza del pregresso regime che pretendeva la stabilità della struttura e quindi una sorta di innesto all’interno dell’organizzazione della stazione appaltante, ora sembra più facile immaginare la stessa come gruppo di lavoro (la cui composizione varia a seconda del tipo di professionalità necessarie). Se nel primo caso, effettivamente, poteva porsi la necessità di individuare un responsabile nel vertice dell’amministrazione, con la disposizione più recente la questione potrebbe perdere di rilevanza visto che si può immaginare, per effetto di una organizzazione preventiva (assegnazione degli incarichi una tantum magari ad inizio dell’esercizio finanziario) e quindi un apposito gruppo di lavoro messo direttamente alla disponibilità dei RUP (e non dei dirigenti/responsabili di servizio visto che ciò imporrebbe un costante lavoro di intermediazione tra i RUP e il dirigente/responsabile del servizio interessato).

In pratica, a seconda delle esigenze lavorative, sull’appalto e/o sulla concessione predisponendo, i RUP organizzano/programmano il lavoro. A seconda poi delle esigenze professionali specifiche possono richiedere l’assegnazione di supporti esterni – di soggetti che poi si “innestano” nella struttura di supporto -, ai diretti responsabili di servizio nell’ambito dell’1% declinato dalla norma. Ciò impone, quindi, una chiara definizione all’interno del quadro economico di ogni intervento (la voce per i supporti eventuali che non può superare la somma di cui si è detto).    

L’innesto, pertanto, di una struttura di supporto deve essere immaginata come l’organizzazione flessibile di uno specifico gruppo di lavoro con funzioni, sia consentito, servente rispetto alle esigenze del RUP. In pratica sono i RUP a guidare tale struttura visto che degli atti di questi assumono la responsabilità (anche di coordinamento). Immaginare anche altre situazioni – al netto dell’ammissibilità – ha delle implicazioni pratico/organizzative dispendiose e capaci di rallentare il fisiologico svolgimento dell’attività contrattuale. In certe situazioni, ad esempio, la struttura in parola viene assegnata direttamente ad un dirigente/responsabile dei servizi (ad esempio servizi amministrativi) ma con rimessione dei correlati poteri di gestione/organizzazione della stessa piuttosto che ai vari RUP interessati.

Questa situazione determina/genera situazioni non perfettamente coerenti con il dato normativo visto che anche gli atti relativi agli interventi es. esclusioni, aggiudicazioni etc vengono adottati dal dirigente/responsabile in questione senza – in certi casi – neppure l’intermediazione istruttoria/decisoria (si pensi all’esclusione) del RUP. La conseguenza, in questo caso, è che per ovviare alle implicazioni delle disposizioni gli atti vengono adottati magari a “doppia firma” (ad esempio le esclusioni visto che queste sono di prerogativa del RUP).   

In realtà, come già detto, la struttura/gruppo di lavoro deve essere inteso come organico del RUP, messo a disposizione del responsabile unico che, nell’ambito di una attività contrattuale programmata ed organizzata, muove/dispone delle professionalità necessarie direttamente senza alcuna intermediazione.

3. I compiti della struttura di supporto

L’articolo 7, comma 1, lett. a) puntualizza che il RUP “effettua la verifica della documentazione amministrativa qualora non sia nominato un responsabile di fase ai sensi dell’articolo 15, comma 4, del codice o non sia costituito un apposito ufficio o servizio a ciò deputato, sulla base delle disposizioni organizzative proprie della stazione appaltante; esercita in ogni caso funzioni di coordinamento e verifica, finalizzate ad assicurare il corretto svolgimento delle procedure e adotta le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate”.

La previsione non richiama la struttura di supporto ma non può non intendersi un richiamo a questa visto che altrimenti si rischia una proliferazione di soggetti e strutture che avrebbero solo l’effetto di rallentare l’attività. Gli strumenti, quindi, devono essere intesi in senso di consentire più possibilità operative al RUP (ed alla stazione appaltante/ente concedente). Ad esempio, a questo punto la nomina di un responsabile di fase, se fosse stata istituita la struttura di supporto non dovrebbe che avvenire nell’ambito dei soggetti/delle professionalità che la compongono. In difetto si avrebbe una situazione, con pericoli di complicazioni/sovrapposizioni tra compiti del responsabile della fase di affidamento e quelli della struttura di supporto. In pratica, per rendere l’analisi operativa, i responsabili di fase o vengono individuati direttamente nell’ambito della struttura o il soggetto designato (quale responsabile di fase) viene ad innestarsi/integrarsi con i componenti della struttura medesima. In difetto la proliferazione dei modelli organizzativi rischia di rallentare l’attività e di determinare realmente sovrapposizione di ruoli/compiti.

Pertanto, se viene costituita la struttura i compiti/sub-procedimenti correlati all’attività realizzativa (amministrativa/civilistica) dell’intervento non possono che rientrare tra le competenze di questa.

In relazione, poi, alla funzione “servente” della struttura rispetto ai compiti/prerogative del RUP, il secondo periodo della disposizione prevede che questo “esercita in ogni caso funzioni di coordinamento e verifica, finalizzate ad assicurare il corretto svolgimento delle procedure e adotta le decisioni conseguenti alle valutazioni effettuate”. E’ proprio da questo inciso, ma anche da altri e, in realtà, per un ovvio ragionamento organizzativo, che deve essere evidente il rapporto tra i RUP ed una struttura con funzioni istruttorie (appunto serventi) la cui responsabilità, in particolare sull’adozione delle decisioni (laddove il RUP può adottare provvedimenti) funzionali all’attività del responsabile unico. 

Altro compito (in questo caso eventuale) viene individuato nella lettera b) dell’allegato I.2 in cui si legge che il RUP “svolge la verifica di congruità delle offerte in caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo; in caso di particolare complessità delle valutazioni o della specificità delle competenze richieste, può avvalersi della struttura di supporto istituita ai sensi dell’articolo 15, comma 6, del codice, o di una commissione appositamente nominata”.

Si tratta, quindi, di una partecipazione eventuale, appunto, decisa dal RUP che struttura il sub-procedimento della verifica di congruità come ritiene opportuno (tecnicamente) e necessario.   Da notare che stessa partecipazione (compito), pur eventuale, non è prevista per la verifica dell’anomalia nel caso di appalto (anche concessione) da aggiudicarsi con il multicriterio.

In questo senso la lettera successiva del medesimo allegato prevede in fatti – come da tradizione – che il RUP “svolge la verifica sulle offerte anormalmente basse con l’eventuale supporto della commissione”. In modo, sembra, singolare non viene richiamata l’eventuale contributo/partecipazione nel sub- procedimento della struttura di supporto. È chiaro che detto coinvolgimento non può essere assolutamente escluso, o meglio può essere escluso solo nel caso in cui all’interno della struttura di supporto non risultino presenti professionalità specifiche (ed in questo caso il RUP potrebbe chiedere che venga conferito un incarico ad hoc esterno). Pertanto, è bene che nella legge di gara l’eventuale intervento della struttura di supporto – se è stata istituita – venga richiamata con le altre prerogative del RUP (che già in “partenza” non deve limitare le sue possibilità di azione).    

Altro richiamo alla struttura di supporto è contenuto nell’allegato I.9 rubricato “Metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni”. Nel caso di specie, l’art. 1, comma 3  stabilisce che “Le stazioni appaltanti che adottano i metodi e gli strumenti di cui al comma 1 (“metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni da utilizzare, in relazione a ogni singolo procedimento tecnico-amministrativo all’interno della stazione appaltante, per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e volti alla manutenzione e alla gestione dell’intero ciclo di vita del cespite immobiliare o infrastrutturale, fino alla sua dismissione”.) nominano un gestore dell’ambiente di condivisione dei dati e almeno un gestore dei processi digitali supportati da modelli informativi. Tali stazioni appaltanti inoltre nominano per ogni intervento un coordinatore dei flussi informativi all’interno della struttura di supporto al responsabile unico di cui all’articolo 15 del codice. Tali gestori e coordinatori devono conseguire adeguata competenza anche mediante la frequenza, con profitto, di appositi corsi di formazione”.

Ecco che in questo caso si conferma la funzione “servente” nei confronti del RUP della struttura in commento e si individua anche un incarico specifico che- se esterno perché la professionalità non è presente – può essere oggetto di affidamento diretto nei limiti dell’importo dell’1% della base di gara. In caso si tratti di soggetti interni verranno compensati con l’incentivo per funzioni tecniche ex art. 45 del codice dei contratti.

Come sintesi finale, in relazione all’inciso ultimo sui pagamenti, è bene riportare quanto stabilito dalla Corte dei Conti, sezione regionale Abruzzo, con la deliberazione n. 41/2024.    Nel caso di specie,  viene analizzata la questione dei compensi: il limite dell’un per centro sull’importo a base d’asta riguarda – secondo la sezione –  solo il costo teorico massimo possibile per la realizzazione di una struttura di supporto all’attività contrattuale;  mentre nel caso del “classico” supporto al RUP, autentico appalti di servizi,  il compenso dovrà essere determinato “sulla base dei parametri normativi previsti per le specifiche figure professionali, tra cui l’allegato I.13 ed il d.m. 17 giugno 2016, qualora si tratti dell’affidamento degli incarichi professionali di natura tecnica”.