La spesa pubblica per acquisti di beni e servizi: la legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89

Il Decreto legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale: GU n. 95 del 24-4-2014) ha disciplinato, come altre norme che negli ultimi tempi lo hanno preceduto, qualificate come “spending review”, un processo di riduzione della spesa pubblica che interessa, tra l’altro, anche i rapporti contrattuali della Pubblica Amministrazione.

Infatti, il legislatore, considera, nell’ambito del processo di razionalizzazione della spesa pubblica, l’obiettivo realizzabile anche mediante l’adozione di specifiche e puntuali norme di gestione riferite ai contratti pubblici. Sono, in un quadro delineato da tempo, definiti criteri di riduzione della spesa per i contratti inerenti l’uso delle autovetture, avviato e proseguito un processo di de materializzazione, fissati criteri ed indicatori per la gestione degli spazi all’interno delle Pubbliche Amministrazioni, stabiliti criteri che regolano i contratti di locazione e gestione del patrimonio, nonchè, stabiliti, ancora un volta, limiti di spesa alle consulenze o agli incarichi.

Con la legge 23 giugno 2014, n. 89 è stato poi convertito in legge, con modificazioni, il decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, “recante misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale. Deleghe al Governo per il completamento della revisione della struttura del bilancio dello Stato, per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della funzione del bilancio di cassa, nonché per l’adozione di un testo unico in materia di contabilità di Stato e di tesoreria”. La nuova norma è, in ogni caso, come è possibile evincere, finalizzata anche a rendere pubblici, con modalità più analitiche per le relative pubblicazioni, gli atti fondamentali dell’organizzazione dell’Ente.

La nuova legge dispone, infatti, modifiche al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, avviando un processo di modifica, sostituzione, integrazione rispetto alle norme già presenti, come segue:

• all’articolo 29 del dlgs. 33/2013, il comma 1 è sostituito dal seguente:

“Le pubbliche amministrazioni pubblicano i documenti e gli allegati del bilancio preventivo e del conto consuntivo entro trenta giorni dalla loro adozione, nonché i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità” (Norma già efficace)”;

Il precedente testo affermava:

“Le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati relativi al bilancio di previsione e a quello consuntivo di ciascun anno in forma sintetica, aggregata e semplificata, anche con il ricorso a rappresentazioni grafiche, al fine di assicurare la piena accessibilità e comprensibilità.

Le pubbliche amministrazioni pubblicano il Piano di cui all’articolo 19 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, con le integrazioni e gli aggiornamenti di cui all’articolo 22 del medesimo decreto legislativo n. 91 del 2011”.

• all’articolo 29, dopo il comma 1 è inserito il seguente:

“Le pubbliche amministrazioni pubblicano e rendono accessibili, anche attraverso il ricorso ad un portale unico, i dati relativi alle entrate e alla spesa di cui ai propri bilanci preventivi e consuntivi in formato tabellare aperto che ne consenta l’esportazione, il trattamento e il riutilizzo, ai sensi dell’articolo 7, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata” (norma in attesa della definizione di uno schema tipo con modalità definite con d.p.c.m.);

• all’articolo 33, il comma 1 è sostituito dal seguente:

“Le pubbliche amministrazioni pubblicano, con cadenza annuale, un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato ‘indicatore annuale di tempestività dei pagamenti’.

 A decorrere dall’anno 2015, con cadenza trimestrale, le pubbliche amministrazioni pubblicano un indicatore, avente il medesimo oggetto, denominato indicatore trimestrale di tempestività dei pagamenti. Gli indicatori di cui al presente comma sono elaborati e pubblicati, anche attraverso il ricorso a un portale unico, secondo uno schema tipo e modalità definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottare sentita la Conferenza unificata”.

Il precedente articolo del decreto legislativo 33/2014, prevedeva:

“Le pubbliche amministrazioni pubblicano, con cadenza annuale, un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato: indicatore di tempestività dei pagamenti”.

Le sopra riportate disposizioni sono previste dall’art. 8 – Trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica per beni e servizi – del testo del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (in Gazzetta Ufficiale – serie generale – n. 95 del 24 aprile 2014), coordinato con la legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89.

E’ previsto poi un procedimento per la riduzione della spesa – art. 8 comma 4 – come segue:

“A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, riducono la spesa per acquisti di beni e servizi, in ogni settore, per un ammontare complessivo pari a 2.100 milioni di euro per il 2014 in ragione di:

a) 700 milioni di euro da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano;

b) 700 milioni di euro, di cui 340 milioni di euro da parte delle province e città metropolitane e 360 milioni di euro da parte dei comuni;

c) 700 milioni di euro, comprensivi della riduzione di cui al comma 11, da parte delle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Ai fini del decreto citato per «pubbliche amministrazioni» si intendono tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni).

“Gli obiettivi di riduzione di spesa per ciascuna delle amministrazioni di cui alla, lettera c), sono determinati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da emanarsi entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto in modo da determinare minori riduzioni per gli enti che acquistano ai prezzi più prossimi a quelli di riferimento ove esistenti; registrano minori tempi di pagamento dei fornitori; fanno più ampio ricorso agli strumenti di acquisto messi a disposizione da centrali di committenza. In caso di mancata adozione del decreto nel termine dei 30 giorni, o di sua inefficacia, si applicano le disposizioni dell’articolo 50”.

Il citato articolo prevede, tra l’altro:

“In relazione a quanto disposto dagli articoli da 8 a 10, le disponibilità di competenza e di cassa delle spese del bilancio dello Stato per beni e servizi, ad esclusione delle spese per il funzionamento delle istituzioni scolastiche, sono ridotte di 200 milioni di euro annui per l’anno 2014 e di 300 milioni di euro a decorrere dal 2015, secondo quanto indicato nell’allegato C al presente decreto e secondo un criterio di riparto relativo al tasso di adesione agli strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza. Il Ministro dell’economia e delle finanze, ai fini delle successive riduzioni, e’ autorizzato ad accantonare e rendere indisponibili le somme di cui al periodo precedente..”. In pendenza del citato termine, le risorse finanziarie sono rese indisponibili.

Le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 11, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, per realizzare l’obiettivo di risparmio sopra citato, sono autorizzate, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legge, e nella salvaguardia di quanto previsto dagli articoli 82, comma 3-bis, e 86, comma 3-bis, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 – in tema di tutela del costo del lavoro e degli oneri di sicurezza – a ridurre gli importi dei contratti in essere nonché di quelli relativi a procedure di affidamento per cui sia già intervenuta l’aggiudicazione, anche provvisoria, aventi ad oggetto l’acquisto o fornitura di beni e servizi, nella misura del 5 per cento, per tutta la durata residua dei contratti medesimi. Gli obiettivi di riduzione sono quindi lasciati alla discrezionalità dell’ente, infatti la norma prevede che le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, possono adottare misure alternative di contenimento della spesa corrente al fine di conseguire risparmi comunque non inferiori a quelli derivanti dall’applicazione del 5%.

Nella legge di conversione, rispetto a quanto presente nel decreto 66/2014, è stato previsto che i processi di riduzione della spesa devono essere, in ogni caso, posti salvaguardando le disposizioni inerenti la congruità dei prezzi rispetto al costo del personale e della sicurezza, come disciplinato nel Codice dei Contratti, a cui si rinvia.

A riguardo si rileva il fatto che, immediatamente, i commentatori del decreto legge 66/2014 hanno rilevato il timore che una riduzione del 5% potesse comportare effetti negativi sul versante del rispetto del costo del personale e della sicurezza, tanto garantiti dalle norme del codice degli appalti e dalle disposizioni in materia di sicurezza, nonchè dalla giurisprudenza.

La norma attribuisce all’Amministrazione anche la facoltà di intervenire nella riduzione indicata ad aggiudicazione provvisoria intervenuta (questa è una novità rispetto alla stesura del decreto legge). Le parti hanno quindi la facoltà di rinegoziare il contenuto dei contratti, in funzione del citato processo di riduzione. Il prestatore di beni e servizi, ha, tuttavia, la facoltà di recedere, senza alcuna penalità, dal contratto entro 30 giorni dalla comunicazione della manifestazione di volontà di operare la riduzione. Il recesso e’ comunicato all’Amministrazione e ha effetto decorsi trenta giorni dal ricevimento della relativa comunicazione da parte dell’Ente.

(Gli Enti, nelle more dell’espletamento delle procedure per nuovi affidamenti, possono, al fine di assicurare comunque la disponibilità di beni e servizi necessari alla loro attività, stipulare nuovi contratti accedendo a convenzioni-quadro di Consip S.p.A., a quelle di centrali di committenza regionale o, tramite affidamento diretto, ove possibile).

Rispetto al decreto legge, la legge di conversione:

•           introduce la possibilità di intervenire nella riduzione anche in fase di aggiudicazione provvisoria;

•           introduce un richiamo alle norme in tema di sicurezza e personale (occorre infatti in ogni caso salvaguardare il costo del personale e della sicurezza);

•           sopprime il comma che prevedeva la possibilità di riduzione anche per le gare future (la norma disciplina infatti i casi dei contratti in essere od in itinere, non prescrivere regole per gli appalti da bandire, o almeno, non lo fa direttamente).

Come si evince dalla nota di lettura del Senato, relativa alla conversione in legge del decreto 66/2014, pag. 46 “occorre invece soffermarsi sul contenuto della lettera … che interviene sui rapporti contrattuali in essere con i fornitori”.

A riguardo gli uffici del Senato affermano che le stime degli effetti di risparmio attesi per tali spese andrebbero valutate in relazione alla loro “piena sostenibilità” sul piano squisitamente giuridico circa la prevista autorizzazione a disporre la riduzione del 5% dei corrispettivi relativi ai contratti di appalto in corso, regolarmente stipulati dalle Amministrazioni iure privatorum con terzi.

Infine, viene evidenziato, che la possibilità per i fornitori, entro comunque trenta giorni dalla comunicazione di riduzione dell’importo, di recedere senza penali, prefiguri “rischi di malfunzionamento od interruzione di servizi pubblici nelle more della scelta di un nuovo fornitore, scelta che sarebbe vincolata all’ottenimento del 5% indicato dalla norma, se pure la norma preveda che nelle more delle procedure per nuovi affidamenti si possa accedere alle Convenzioni quadro Consip S.p.A a centrali di committenza regionali oltre che all’affidamento diretto”.

La legge di conversione ha comunque ribadito la facoltà di ridurre il valore dei contratti in essere per la parte residuale del periodo.

La norma rafforza il ruolo delle centrali di committenza, infatti, molte sono le disposizioni presenti nell’art. 9 della legge, finalizzate a disciplinare gli acquisti mediante sistemi centralizzati, individuando, inoltre, un meccanismo di definizione dei prezzi da considerarsi ufficiali ed applicabili da parte delle Amministrazioni.

E’ istituito, nell’ambito di questo processo di razionalizzazione e controllo della spesa, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica, l’elenco dei soggetti aggregatori di cui fanno parte Consip S.p.A. e una Centrale di committenza per ciascuna Regione, qualora costituita ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (disposizione prevista anche dal decreto legge).

Ulteriori soggetti, che svolgono, ai sensi dell’articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, attività di centrale di committenza, devono richiedere all’Autorità l’iscrizione all’elenco dei soggetti aggregatori.

Con successivo decreto, del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza unificata da emanarsi entro 60 giorni dalla data di entra in vigore del decreto 66/2014, “sono definiti i requisiti per l’iscrizione tra cui il carattere di stabilità dell’attività di centralizzazione, nonché, i valori di spesa ritenuti significativi per le acquisizioni di beni e di servizi con riferimento ad ambiti, anche territoriali, da ritenersi ottimali ai fini dell’aggregazione e della centralizzazione della domanda”. Con ulteriore decreto sono inoltre stabiliti i compiti, le attività e le modalità operative del “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori”, soggetto, istituito dal medesimo decreto, nel termine di 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto n. 66/2014 (disposizioni previste anche nel decreto legge).

Importante è soffermare l’attenzione sulle seguenti disposizioni.

La legge di conversione – che non ha modificato il corpo del decreto legge – indica che le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentita l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, entro il 31 dicembre di ogni anno, sulla base di analisi del citato Tavolo dei soggetti aggregatori, individuano le categorie di beni e di servizi nonché le soglie, al superamento delle quali, le amministrazioni (statali centrali e periferiche, le regioni, gli enti regionali, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale) ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori.

Tale disposizione tengono conto di quanto previsto all’articolo 1, commi 449, 450 e 455, all’articolo 2, comma 574 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, di seguito richiamate.

“Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti. Gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.

(comma così modificato dall’art. 7, comma 1, legge n. 94 del 2012, poi dall’art. 22, comma 8, decreto-legge n. 90 del 2014).

Dal 1° luglio 2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui dall’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonché le autorità indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 (comma così modificato dall’art. 7, comma 2, legge n. 94 del 2012, poi dall’art. 22, comma 8, decreto-legge n. 90 del 2014).

Ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e servizi, le regioni possono costituire centrali di acquisto anche unitamente ad altre regioni, che operano quali centrali di committenza ai sensi dell’articolo 33 del codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, in favore delle amministrazioni ed enti regionali, degli enti locali, degli enti del Servizio sanitario nazionale e delle altre pubbliche amministrazioni aventi sede nel medesimo territorio”.

(Nonché della legge 24 dicembre 2007, n. 244, all’articolo 1, comma 7, all’articolo 4, comma 3-quater e all’articolo 15, comma 13, lettera d) del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato).

La legge di conversione, in un quadro delineato, per quanto riguarda gli acquisti di beni e servizi:

• stabilisce l’individuazione di categorie di beni e di servizi nonché le soglie, al superamento delle quali, le amministrazioni (statali centrali e periferiche, le regioni, gli enti regionali, nonché loro consorzi e associazioni, e gli enti del servizio sanitario nazionale) ricorrono a Consip S.p.A. o agli altri soggetti aggregatori;

• stabilisce l’istituzione dell’elenco dei soggetti aggregatori di cui fanno parte Consip S.p.A. e una Centrale di committenza per ciascuna Regione;

• stabilisce che, ai fini del perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica attraverso la razionalizzazione della spesa per l’acquisto di beni e di servizi, le regioni costituiscono ovvero designano, entro il 31 dicembre 2014, ove non esistente, un soggetto aggregatore secondo quanto previsto al comma 1. In ogni caso, il numero complessivo dei soggetti aggregatori presenti sul territorio nazionale non può essere superiore a 35”;

• stabilisce che, in alternativa, le regioni possono stipulare con il Ministero dell’economia e delle finanze, apposite convenzioni per la disciplina dei relativi rapporti sulla cui base Consip S.p.A. svolge attività di centrale di committenza per gli enti del territorio regionale, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296”. In alternativa agli obblighi descritti “e ferma restando la facoltà per le regioni di costituire centrali di committenza anche unitamente ad altre regioni secondo quanto previsto all’articolo 1,comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;

• stabilisce che l’Autorità, a partire dal 1º ottobre 2014, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, fornisce, tenendo anche conto della dinamica dei prezzi dei diversi beni e servizi, alle amministrazioni pubbliche “un’elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, nonché pubblica sul proprio sito web i prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi. I prezzi di riferimento pubblicati dall’Autorità e dalla stessa aggiornati entro il 1º ottobre di ogni anno.

Le disposizioni delineano, in un quadro completo, tutti gli strumenti utilizzabili dagli enti locali per l’acquisizione di lavori, servizi e beni. Inserisce inoltre disposizioni sanzionatorie in caso di non rispetto degli adempimenti descritti: L’AVCP non rilascerà il codice identificativo di gara. A fronte della legge di conversione, in via definitiva, il comma 3-bis dell’articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, è sostituito dal seguente comma:

“I Comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento.

L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedano all’acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma”.

Nell’ambito dell’attività di vigilanza regolata dal decreto in esame, entro il 30 settembre 2014, le amministrazioni aggiudicatrici di cui all’articolo 3, comma 25, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 trasmettono all’ Osservatorio centrale di lavori, servizi e forniture dell’Autorità:

a) i dati dei contratti non conclusi attraverso centrali di committenza di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria aventi ad oggetto una o più delle prestazioni individuate dal decreto di cui al comma 3 del presente articolo, in essere alla data del 30 settembre 2014;

b) i dati dei contratti aventi ad oggetto beni o servizi di importo pari o superiore alla soglia di rilevanza comunitaria e relativa determina a contrarre, in essere alla data del 30 settembre 2014, stipulati a seguito di procedura negoziata ai sensi degli articoli 56 o 57 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ovvero a seguito di procedura aperta o ristretta di cui all’articolo 55 del medesimo decreto legislativo n. 163 del 2006 in cui sia stata presentata una sola offerta valida.

Tali disposizioni si pongono coerente con le disposizioni in materia di trasparenza nella parte in cui il decreto legislativo 33/2013 indica l’obbligo di pubblicare l’atto deliberativo inerente l’affidamento diretto.