La riflessione sugli incentivi tecnici e sulla riconduzione (o meno) nel tetto del salario accessorio alla luce della modifica apportata dalla legge di bilancio 2018

Indice:

1. Premessa
2. I pareri favorevoli all’esclusione dal tetto del “salario accessorio”
3. La posizione “contraria” (e la remissione alle Sezioni riunite)

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 1. Premessa

In queste ultime settimane, come noto, varie sezioni della Corte dei Conti sono state interessate dalla questione degli incentivi per funzioni tecniche alla luce della nuova disposizione introdotta dalla legge di bilancio per il 2018 (art. 1, comma 526, legge 205/2017).

La modifica ha innestato nell’articolo 113 del codice il comma 5-bis a mente del quale “Gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture”.

Secondo i primi commenti, la nuova norma avrebbe dovuto avere l’effetto di sottrarre l’incentivo dal tetto della spesa del salario accesso del personale (vista la sua natura di spese di personale, secondo l’A.P. n. 7 e 24/2017 invece andavano incluse con evidenti effetti peggiorativi sui trattamenti accessori (la produttività dei dipendenti e gli altri istituti).

In questa prima, i primi pareri hanno confermato questo orientamento, interventi più recenti invece (la Corte dei Conti regione Puglia) ha ritenuto di dover riceve un chiarimento definivo dalle sezioni riunite.

Di seguito ci si sofferma in sintesi sulle diverse posizioni espresse finora.     

2. I pareri favorevoli all’esclusione dal tetto del “salario accessorio”

• Corte dei Conti, regione Friuli Venezia Giulia, parere n. 6/2018

Il Sindaco del Comune di Porcia ha formulato alla Sezione una richiesta di motivato avviso con cui rappresentava:

• con l’entrata in vigore del D.Lgs 50/2016 gli incentivi per funzioni tecniche sono da intendersi spese di funzionamento e non più di investimento, e come tali sono da includere nel limite del fondo per le risorse decentrate;

• la necessità di rivisitare il fondo risorse decentrate 2016 includendo gli incentivi per funzioni tecniche 2016, in modo da rendere omogeneo il calcolo con il fondo 2017;

•  la necessità di stabilire in sede di contrattazione che lo spazio così attivato sarà utilizzato, anche per gli anni futuri, solamente per gli incentivi per funzioni tecniche.

Il collegio rammenta l’approdo della Sezione delle Autonomie – che ha generato l’esigenza di un intervento normativo – , con la delibera n. 7 del 6 aprile 2017, confermata con successiva delibera n. 24 del 26 settembre 2017, che ha stabilito che:

1. l’incentivazione delle funzioni tecniche di cui all’art. 113, c. 2, del d.lgs. 5012016 non è sovrapponibile all’incentivo per la progettazione di cui all’art. 93 comma 7 – bis del d.lgs. 163/2006, in quanto la prima remunera specifiche e determinate attività di natura tecnica svolte dai dipendenti pubblici, tra cui quelle di programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione. Prosegue: “Diversamente dispone l’art. 113, c. 1, per ‘gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento’ i quali ‘fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti’.        

2.  “Nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale).”;

3. tali incentivi sono, pertanto, inclusi nel limite del tetto di spesa per i trattamenti accessori del personale dipendente in quanto essi non vanno a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla P.A.

Ma per i giudici, con l’intervenuto della legge di stabilità 2018 (L. 27.12.2017, n. 205), si evince che gli incentivi non fanno più carico ai capitoli della spesa del personale ma devono essere ricompresi nel costo complessivo dell’opera.

Viene, nel parere, rammentata la condizione indispensabile per poter erogare l’incentivo. Nella delibera si legge che “la necessità da parte dell’Ente di provvedere alla predisposizione del Regolamento previsto dalla normativa, per non incorrere in quanto previsto dalla Cassazione Civile nella sentenza n. 13384 del 2004, con la quale è stato riconosciuto il risarcimento del danno per inottemperanza all’obbligo di adozione del Regolamento da parte della Amministrazione aggiudicatrice”.

Inoltre, si ricorda quanto già affermato con la deliberazione n. 51/2016: “Conclusivamente, anche con riferimento al comparto unico del pubblico impiego regionale e locale, nel procedere all’erogazione di compensi legati a progetti per il miglioramento della “performance” nei servizi di polizia locale, si devono categoricamente escludere interventi in sanatoria, dovendosi necessariamente procedere ad una preventiva individuazione a bilancio delle risorse, ad una successiva costituzione del fondo ed infine all’individuazione delle modalità di ripartizione del fondo mediante contratto decentrato, in maniera tale da rispettare il principio di preventiva assegnazione degli obiettivi e di successiva verifica del loro raggiungimento.”

• Corte dei Conti regione Umbria, parere n. 14/2018

Anche nel caso di specie – da parte del presidente della Provincia di Perugia – vengono formulati tre distinti quesiti:

            1) se sia legittimo inquadrare la convenzione con l’Ente terzo, che si avvale della stazione appaltante della Provincia di Perugia ai sensi del comma 5 dell’articolo 113 citato, come convenzione stipulata ai sensi dell’art. 43 della Legge 449 del 1997, la quale prevede che le pubbliche amministrazioni possano stipulare (al fine di favorire l’innovazione dell’organizzazione amministrativa e di realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei servizi prestati), convenzioni con soggetti pubblici (oltre a contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti privati) al fine di fornire a titolo oneroso consulenze e servizi aggiuntivi rispetto a quelli ordinari. Il 50 per cento dei ricavi netti, dedotti tutti i costi, ivi comprese le spese di personale, costituisce economia di bilancio.

            2) se sia possibile determinare, nell’accordo con il Comune contraente, l’importo dell’incentivo di cui al comma 5 dell’articolo 113 citato, fermo restando il limite massimo stabilito dalla norma, senza dover necessariamente fare riferimento alla regolamentazione adottata dall’Ente che si avvale della stazione appaltante della Provincia;

Circa le prime due questioni la sezione Umbra rammenta che gli stessi riguardano l’attività di Stazione unica appaltante (SUA) prestata dalla Provincia in favore degli Enti locali che ne fanno richiesta, e come tale attività debba essere compensata da parte dell’Ente che usufruisce del servizio.

Il terzo quesito era diretto a comprendere se le somme erogate dai Comuni alla Provincia di Perugia ai sensi del citato comma 5, dell’articolo 113, del codice degli appalti rientrino o meno nei limiti previsti dall’articolo 23, comma 2, d.lgs. n. 75 del 2017 e, qualora vi rientrino, se gli stessi debbano essere computati nei limiti suddetti da parte del Comune erogante o della Provincia ricevente, alla luce dell’orientamento della sezione delle Autonomie che con la Pronuncia n. 7 del 2017 ha enunciato il principio in base a cui gli incentivi tecnici di cui all’art. 113, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016, sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’art. 1, comma 236, della legge n. 208 del 2015, come riformulato dall’art. 23 del d.lgs. n. 75 del 2017.

Anche in questo caso viene attribuito un rilievo dirimente alla nuova disposizione fissata dalla legge di bilancio 2018 (legge 27 dicembre 2017, n. 205).

In tal modo, si legge nella deliberazione, il legislatore è intervenuto sulla questione della rilevanza degli incentivi tecnici ai fini del rispetto del tetto di spesa per il trattamento accessorio, escludendoli dal computo rilevante ai fini dall’articolo 23, comma 2, d.lgs. n. 75 del 2017.

Il legislatore ha voluto, pertanto, chiarire come gli incentivi non confluiscono nel capitolo di spesa relativo al trattamento accessorio (sottostando ai limiti di spesa previsti dalla normativa vigente) ma fanno capo al capitolo di spesa dell’appalto.

In conclusione, con riferimento al terso quesito posto dall’Ente, la lettura del nuovo comma 5 bis dell’art. 113 citato, unita alla specialità della norma ed ai puntuali limiti di spesa intrinseci al quadro normativo descritto, consentono a questo Collegio di escludere il fondo di cui al comma 2 dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 (anche per le quote assegnate ai dipendenti delle centrali uniche di committenza ai sensi del comma 2, terzo periodo, e comma 5) dal computo della spesa rilevante ai fini del rispetto del tetto di spesa di cui all’art. 23 del d.lgs. 75 del 2017.

Scelta, questa, che consente di evitare effetti espansivi della spesa, come dimostrato dalla citata delibera della Sezione di controllo per la Liguria alla quale si rinvia per gli approfondimenti necessari.

3. La posizione “contraria” (e la remissione alle Sezioni riunite)

• Corte dei Conti regione Puglia, parere n. 9/2018

Il Sindaco di un comune pugliese, prendendo atto dalla modifica apportata all’articolo 113 del codice dall’art. 1, comma 526, della L n. 205/2017,  ed al fine di pervenire alla corretta interpretazione della disposizione chiede definitivi chiarimenti sulla possibilità di non ritenere gli incentivi più “inclusi tra le risorse destinate al trattamento accessorio” con conseguente esclusione “dalla voce di spesa del personale per essere allocati al titolo II nell’ambito delle spese di investimento”.

La sezione pugliese, come si legge nella deliberazione, non appare totalmente persuasa delle riflessioni espresse dalla sezione del FVG e dalla sezione Umbra, ritenendo anche che ogni volta che il legislatore abbia voluto sancire delle esclusioni da precisi vincoli/limiti di spesa ha provveduto a specificarlo espressamente.

Secondo quanto si legge nel parere occorre comunque “considerare che l’appostazione contabile degli incentivi di natura tecnica nell’ambito del “medesimo capitolo di spesa” previsto per i singoli lavori, servizi o forniture” non è in grado di mutare “la natura di spesa corrente trattandosi, in ogni caso, di emolumenti di tipo accessorio spettanti al personale e conseguentemente la contabilizzazione prescritta ora dal legislatore apparentemente diretta a qualificare tale spesa nell’ambito della spesa per investimenti non sembra poter consentire di desumere sic et simpliciter l’esclusione di tali risorse dalla spesa del personale e dalla spesa per il trattamento accessorio”.

Ed è proprio su questo aspetto che si rendere necessario “un ulteriore intervento nomofilattico considerato, peraltro, che l’allocazione contabile di una posta nell’ambito della spesa per investimenti piuttosto che nella spesa corrente produce anche inevitabili riflessi sugli equilibri di bilancio degli enti”.

Oltre alla mancanza di un chiaro riferimento normativo (“un’espressa volutas legis”) che preveda l’esclusione degli incentivi per funzioni tecniche sia dai vincoli previsti dal legislatore per la spesa del personale che per la spesa per il trattamento accessorio, la sezione rileva che “qualora dall’allocazione in bilancio al medesimo capitolo di spesa previsto per i lavori, servizi o forniture si desumesse l’inserimento di tali risorse nell’ambito della spesa di investimento potrebbe ravvisarsi un contrasto con la disciplina di cui all’art. 3, comma 18, della L. 24/12/2003 n. 350 che stabilisce, ai fini di cui all’art. 119, sesto comma, della Costituzione” che contiene una definizione di ciò che costituisce investimento non ricomprendendo, evidentemente, le spese in questione.

In particolare, ai sensi della normativa citata costituiscono spese di investimento:

a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;

b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti;

c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale;

d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;

e) l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;

f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di partecipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;

g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;

h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata.

i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.

Alla luce di quanto, la sezione sottopone al Presidente della Corte dei conti la valutazione dell’opportunità di deferire alle Sezioni riunite in sede di controllo o alla Sezione delle Autonomie la questione di massima al fine di assicurare il “superamento di contrasti da parte delle Sezioni regionali di controllo ed un’interpretazione uniforme della disposizione recentemente introdotta dalla legge di stabilità 2018 che si inserisce in un contesto normativo per il quale risultano già intervenute la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 51/2011 e da ultimo, le deliberazioni delle Sezioni delle Autonomie” n. 18/2016, 7 e 24/2017.

• Corte dei Conti regione Lombardia, parere n. 40/2018

Il Sindaco istante evidenzia come i primi commenti sulla novella normativa risultino discordanti. Alcuni propendono per l’assenza di novità o, comunque, per l’introduzione di una norma non chiara, che specifica che gli incentivi c.d. tecnici vanno finanziati dai capitoli di spesa su cui gravano i costi dell’opera, ma non esplicita la loro esclusione dai tetti posti al salario accessorio. Altri, invece, anno ritenuto che, in virtù della legge di bilancio per il 2018, gli incentivi per le funzioni tecniche espletate nelle procedure di aggiudicazione ed esecuzione dei contratti pubblici non rientrino più nella spesa per la contrattazione decentrata e non debbono essere finanziati dal relativo fondo, e, come tali, non siano soggetti ai limiti posti a queste ultime voci. Altri ancora hanno osservato che gli incentivi c.d. tecnici potrebbero essere considerati come “spese di investimento”, quantomeno ove si tratti di emolumenti collegati alla realizzazione di opere pubbliche, come tali contabilizzati nel pertinente titolo di bilancio, ed esclusi dai vincoli posti alla spesa per il personale (fra cui quelli diretti a limitare il trattamento economico accessorio).

Il Comune di Cisano Bergamasco, sottolineando, pertanto, che non paiono sussistere certezze, in punto di diritto, sul corretto modus operandi da seguire, chiede alla scrivente Sezione regionale di controllo se la novella introdotta dalla legge n. 205 del 2017 consenta di affermare che, con decorrenza 1° gennaio 2018, gli incentivi per le attività di cui all’art. 113, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016 non siano da includere nel generale tetto posto, ai trattamenti accessori del personale dipendente da amministrazioni pubbliche, dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, sia che si tratti di appalti di lavori che di servizi o forniture.

La sezione, anche in questo caso, rimanda il chiarimento alle Sezioni riunite – dopo un articolato ragionamento – con ulteriori richieste subordinate.

In particolare, nella deliberazione si legge che considerato che la questione involge l’interesse non solo del Comune istante, ma di tutte le “amministrazioni aggiudicatrici” aventi natura di ente pubblico (ministeri, enti pubblici non economici, università, aziende sanitarie, etc.), la scrivente Sezione regionale di controllo ritiene opportuno deferire al Presidente della Corte dei conti la seguente questione interpretativa di massima di carattere generale: “se debbano essere considerati nel vincolo generale di finanza pubblica, posto al complessivo trattamento economico accessorio dei dipendenti degli enti pubblici dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, gli incentivi disciplinati dall’art. 113 del d.lgs. 50 del 2016, aventi fonte in una disposizione di legge speciale, che individua le autonome risorse finanziarie a cui devono essere imputati, nonché gli specifici tetti, complessivi ed individuali, che devono essere osservati nell’erogazione”.

In subordine alla prima, la sezione pone anche la seguente ulteriore questione di massima: “se debbano essere considerati nel vincolo generale di finanza pubblica, posto al complessivo trattamento economico accessorio, dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017, gli incentivi disciplinati dall’art. 113, commi 2 e 3, del d.lgs. 50 del 2016, aventi fonte in una disposizione di legge speciale, che individua le autonome risorse finanziarie a cui devono essere imputati, nonché gli specifici tetti, complessivi ed individuali, che devono essere osservati nell’erogazione, in quanto sussistono i presupposti della destinazione a predeterminate categorie di dipendenti per prestazioni professionali che potrebbero essere affidate a personale esterno, con conseguente incremento di costi per le amministrazioni”. 

Ed infine chiede quali siano le concrete modalità contabili che le amministrazioni aggiudicatrici devono adottare per osservare la regola dell’eventuale sottoposizione degli incentivi previsti dall’art. 113, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 75 del 2017, al limite complessivo posto al trattamento economico accessorio dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017 (sulla possibilità o meno di omogeneizzare dati pregressi).