La nuova legge della Regione Sardegna in materia di appalti pubblici.

Considerazioni generali

La Regione Sardegna ha recentemente emanato la legge 13 marzo 2018, n. 8 recante “Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”, dando così applicazione all’art. 2 del Codice nazionale dei contratti nella parte in cui prevede che le Regioni a Statuto speciale adeguino la propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle relative norme di attuazione.

Già in vigenza del vecchio Codice degli appalti pubblici, la Regione Sardegna aveva emanato una legge regionale in materia, la n. 5 del 2007, che aveva avuto, in verità, una sorte infelice, essendo stata la stessa dichiarata incostituzionale per gran parte del suo articolato, ritenuto dalla Consulta invasivo della competenza esclusiva dello Stato, per quanto attiene alle materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile[1].

In attuazione del D. Lgs. n. 50/2016, la Sardegna ci ha ora riprovato, emanando un provvedimento legislativo corposo, tutto incentrato sugli aspetti della programmazione, dell’organizzazione amministrativa, della centralizzazione e razionalizzazione degli acquisti nonché della tutela e sostenibilità ambientale e sociale.

Anche stavolta, invero, il Governo ha avuto da ridire, in quanto la L.R. n. 8 è stata impugnata dinanzi la Corte Costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 2 lett. e) e l) Cost.[2]. Il Governo ha evidentemente ravvisato alcuni profili di incostituzionalità, sempre avuto riguardo alle materie – di competenza esclusiva statale – della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile. Va detto, tuttavia, che le norme impugnate questa volta sono solo quattro, il che significa che il generale impianto della legge è stato promosso dal Governo nazionale.

Invero, in sede di incontro bilaterale tra la Regione e la Presidenza del Consiglio dei Ministri tenutosi il 4 maggio scorso, il Governo ha sollevato perplessità su molteplici punti della legge, molti dei quali sono, per tale ragione, in via di correzione da parte dell’organo legislativo regionale. La Giunta Regionale sarda ha infatti approvato e presentato in Consiglio regionale un disegno di legge di modifica di otto articoli della L.R. n. 8, in accoglimento dell’impegno assunto dinanzi al Governo nazionale di superare alcune criticità presenti nella prima versione del provvedimento o di eliminare refusi[3]. Sugli articoli oggetto di impugnativa dello Stato, la Giunta ha invece dichiarato di non voler intervenire in virtù delle ragioni che sosterrà in sede di giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale.

La Regione Sardegna ha emanato la nuova legge sugli appalti pubblici, dettando le regole in materia di programmazione, progettazione, sostenibilità ambientale e sociale, organizzazione e centralizzazione degli appalti da affidare ed eseguire nel territorio regionale.

1. L’ambito di applicazione e le linee direttrici della legge

In primo luogo, la legge regionale sarda definisce il proprio ambito di applicazione individuandolo nei contratti pubblici aventi ad oggetto i lavori, le forniture e i servizi affidati dalle stazioni appaltanti appartenenti al Sistema Regione e al sistema delle autonomie locali sarde, eseguiti sul territorio regionale. La legge disciplina in particolare le materie della programmazione, progettazione, sostenibilità ambientale e sociale, centralizzazione della committenza regionale e organizzazione amministrativa.

Le stazioni appaltanti destinatarie della legge: sono l’Amministrazione regionale; il Corpo forestale e di vigilanza ambientale (che è una Direzione generale dell’Amministrazione regionale); gli enti, le agenzie, le aziende e gli istituti regionali, costituenti il sistema Regione[4]; gli enti locali, loro associazioni e unioni; le aziende sanitarie della Sardegna; gli organismi di diritto pubblico la cui attività è finanziata o sottoposta al controllo delle amministrazioni ed enti sopra citati; gli enti aggiudicatori come definiti dall’articolo 3, comma 1, lettera e) del Codice dei contratti pubblici, ad esclusione degli enti aggiudicatori dello Stato e degli enti pubblici statali; le società con capitale pubblico partecipate delle amministrazioni di cui sopra, in misura anche non prevalente, che abbiano ad oggetto della propria attività la produzione di beni o servizi non destinati a essere collocati sul mercato in regime di libera concorrenza; i concessionari di lavori e servizi pubblici delle amministrazioni sopra citate; i soggetti privati sovvenzionati direttamente in misura superiore al cinquanta per cento dalle amministrazioni di cui sopra, relativamente ai lavori, di importo superiore ad un milione di euro, che comportino lavori di genio civile o lavori di edilizia relativi a ospedali, impianti sportivi, ricreativi e per il tempo libero, edifici scolastici e universitari e edifici destinati a funzioni pubbliche, ovvero servizi sopra soglia comunitaria sovvenzionati direttamente in misura superiore al cinquanta per cento da amministrazioni aggiudicatrici, allorché tali appalti siano connessi ad un appalto di lavori tra quelli succitati.

La legge regionale sarda, nel voler perseguire i generali obiettivi di efficienza, efficacia, semplificazione, trasparenza e qualità del ciclo del contratto pubblico individua, quali sue principali finalità:

1) l’introduzione di misure di semplificazione e di efficaci regole in materia di programmazione dei lavori pubblici;

2) il potenziamento e l’adeguamento infrastrutturale della Regione per uno sviluppo economico e sociale equilibrato del territorio;

3) il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di trasparenza, efficienza ed economicità nell’affidamento e gestione delle commesse pubbliche, attraverso la promozione e lo sviluppo dell’aggregazione della domanda e della centralizzazione nelle acquisizioni di lavori, beni e servizi delle stazioni appaltanti aventi sede nel territorio regionale;

4) in stretta connessione con la precedente finalità, la qualificazione e razionalizzazione della committenza pubblica e la promozione dell’esercizio associato delle funzioni;

5) la promozione e la tutela della qualità dell’ideazione e della realizzazione architettonica, alla base della progettazione e della realizzazione dell’opera pubblica, affinché sia garantito l’armonico inserimento di questa nel paesaggio e nell’ambiente circostante;

6) la salvaguardia, la tutela e la valorizzazione dell’ambiente naturale, la sostenibilità ambientale e l’uso oculato delle risorse naturali; l’incentivazione all’uso di materiali locali la cui produzione, estrazione o trasporto determini un minor impatto ambientale;

7) la tutela delle esigenze ambientali, sociali ed occupazionali nonché la promozione ed incentivazione dell’accesso dei giovani professionisti e delle micro e piccole medie imprese ai contratti pubblici.

La nuova legge regionale sarda sugli appalti pubblici trova nella tutela e sostenibilità ambientale, nella valorizzazione artistica locale, nella promozione sociale e nella razionalizzazione e centralizzazione degli acquisti finalizzata ad una riduzione degli sprechi oltre che ad un miglioramento dei servizi offerti, i suoi principali fili conduttori.

2. L’attenzione alla tutela e alla sostenibilità ambientale. Promozione della qualità architettonica

Una delle linee direttrici fondamentali della legge regionale in esame è la tutela e la sostenibilità ambientale degli interventi pubblici e la valorizzazione della qualità architettonica ed artistica.

Un intero titolo della legge è dedicato alla trasparenza, qualificazione e sostenibilità ambientale e, al suo interno, un capo riguarda il Piano di azione per gli acquisti verdi. Tale strumento programmatorio deve essere approvato dalle amministrazioni aggiudicatrici entro un anno dall’entrata in vigore della legge, per un periodo di tre anni, poi periodicamente aggiornato. La finalità è quella di elaborare un programma operativo per l’introduzione dei criteri ambientali nelle procedure di acquisto di forniture e servizi e di realizzazione di lavori pubblici.

Nella definizione del Piano di azione, gli enti che lo approvano dovranno tener conto degli obiettivi della politica dell’Unione europea e del “green public procurement” nonché dei criteri ambientali minimi adottati con decreto del Ministro dell’ambiente, quale sistema di orientamento dei consumi pubblici verso beni e servizi da preferirsi per la loro maggiore sostenibilità ambientale, il cui utilizzo comporti, inoltre, un vantaggio economico per le pubbliche amministrazioni tenuto conto dei costi sostenuti lungo l’intero ciclo di vita del lavoro, del prodotto o del servizio.

Le scelte programmatiche volte a trasfondere le esigenze di sostenibilità ambientale nelle procedure di acquisto di beni e servizi pubblici dovranno compiersi mediante: la riduzione dell’uso delle risorse naturali; la sostituzione delle fonti energetiche non rinnovabili con fonti rinnovabili; la riduzione della produzione di rifiuti, delle emissioni inquinanti e dei rischi ambientali; il riciclo e riutilizzo dei rifiuti.

La concreta attuazione del piano di azione degli acquisti verdi sarà oggetto di periodico monitoraggio e controllo.

Sempre nell’ottica di promuovere la tutela e la sostenibilità ambientale, la legge sarda sugli appalti pubblici prevede specifici incentivi agli operatori economici per l’acquisizione della certificazione del sistema di qualità conforme alle norme e alle micro e piccole imprese aventi sede nel territorio regionale per la registrazione al sistema comunitario di ecogestione e audit EMAS.

Al fine di garantire e potenziare i livelli di salute e sicurezza nel governo del territorio, il provvedimento legislativo in esame contiene inoltre un’importante disposizione in tema di programma triennale dei lavori pubblici: almeno il 30 per cento dell’importo complessivo degli interventi da realizzare deve essere obbligatoriamente destinato ad opere di prevenzione per la riduzione del rischio idrogeologico, per il miglioramento della sicurezza degli edifici scolastici e, in generale, della sicurezza impiantistica degli edifici pubblici e di infrastrutture pubbliche, per l’eliminazione e il superamento delle barriere architettoniche ed, infine, per la riduzione dei consumi energetici da fonti non rinnovabili. Il tema della prevenzione del rischio idrogeologico, in particolare, è divenuto senza dubbio tristemente attuale in Sardegna a seguito dei noti drammatici eventi alluvionali del novembre 2013 che colpirono duramente tutto il territorio regionale ed in particolare la zona settentrionale e, per tale ragione, è ora obiettivo ormai imprescindibile.

Degno di nota è poi il Titolo dedicato alla promozione della qualità architettonica. La Regione si impegna infatti a tutelare e promuovere la qualità dell’ideazione e la qualità architettonica nella progettazione dell’opera pubblica, come affermazione del valore dell’architettura, della forma urbana e del paesaggio, espressioni delle culture e dell’identità delle comunità insediate e, a questi fini, adotta il Piano triennale per la qualità architettonica delle opere pubbliche (PIQUA) riguardante anche le opere di particolare rilevanza, ovvero quelle che determinano rilevanti trasformazioni del territorio o che consistono nell’inserimento di nuovi e rilevanti manufatti o gli interventi estesi di recupero nei contesti sia naturali, sia urbani, nonché gli interventi per la realizzazione o l’ammodernamento di rilevanti infrastrutture. La particolare rilevanza delle opere è individuata dal PIQUA e valutata sotto il profilo architettonico, ambientale, paesaggistico, agronomico e forestale, storico-artistico, conservativo e tecnologico.

La qualità architettonica di un’opera pubblica di cui la Regione si fa promotrice viene dalla legge definita come l’esito di un coerente sviluppo progettuale architettonico, urbanistico o paesaggistico dell’intervento, che ne recepisce le esigenze di carattere funzionale e sociale, nel rispetto dei principi generali di utilità e funzionalità, solidità, durevolezza e sicurezza, valori estetici e percezione del territorio, armonico inserimento nel contesto, sostenibilità energetica ed ecologica e, infine, qualità tecnologica dei materiali e delle soluzioni.

Per promuovere la qualità architettonica, oltre alla fase programmatoria, la Regione si impegna, tra l’altro, a promuovere concorsi di idee e di progettazione per le opere di particolare rilevanza, stimolando in particolare la partecipazione ad essi dei giovani professionisti, ed istituisce borse di studio regionali ad hoc a favore dei giovani laureati.

Ancora in tema di tutela ambientale, l’art. 41 della legge regionale prevede, tra l’altro, la minimizzazione degli impatti ambientali e l’ottimizzazione dell’utilizzo di risorse non rinnovabili, mediante l’inserimento nei documenti di gara dell’onere di utilizzare preferibilmente, per le opere stradali, materiali da costruzione derivanti da materiali di scarto provenienti da cave ornamentali di granito e marmo già autorizzate. Inoltre, nelle procedure di affidamento in cui il criterio di aggiudicazione sia quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità prezzo, le stazioni appaltanti, nella definizione degli elementi di valutazione dell’offerta, devono tenere conto anche di elementi di sostenibilità ambientale, quali, in particolare, il risparmio energetico, l’impiego di materiali la cui produzione, estrazione o trasporto determina un minore impatto ambientale, l’utilizzo di tecniche innovative ed ecocompatibili per l’approvvigionamento e lo smaltimento dei materiali, l’utilizzo di materiali riciclati ed, infine, l’introduzione di elementi di bioedilizia e di tecniche di ingegneria naturalistica.

Sotto il profilo della sostenibilità ambientale latamente intesa, appare interessante anche l’art. 42 rubricato <<Lotta allo spreco alimentare e qualità dei servizi di ristorazione collettiva>>, che riguarda i contratti pubblici per l’affidamento dei servizi di ristorazione collettiva, di cui Allegato IX del Codice nazionale dei contratti, ovvero i servizi di ristorazione prescolastica, scolastica, universitaria, ospedaliera, delle strutture residenziali e semiresidenziali per anziani e di altre categorie svantaggiate, gestiti dalle amministrazioni aggiudicatrici o da soggetti privati in regime di concessione e prevede la promozione di azioni di contrasto allo spreco alimentare e lo stimolo al consumo di prodotti locali tipici, DOP e IGP, dei prodotti provenienti da operatori dell’agricoltura biologica e/o integrata, dell’agricoltura sociale e dei prodotti tradizionali, locali e a filiera corta, dando priorità a quelli per i quali si garantisce l’assenza di organismi geneticamente modificati, il rispetto dei criteri ambientali minimi e la qualità della formazione degli operatori. La Regione si impegna altresì a promuovere campagne di informazione e sensibilizzazione contro lo spreco alimentare e promuove percorsi formativi, informativi e di aggiornamento rivolti agli operatori del settore.

La legge sarda sugli appalti conferisce grande importanza agli strumenti programmatori al fine di tutelare la sostenibilità ambientale e la qualità architettonica. A tal fine prevede infatti l’adozione periodica del Piano d’azione triennale per gli acquisti verdi ed il Piano triennale per la qualità architettonica delle opere pubbliche (PIQUA). 

3. La sostenibilità sociale e la promozione dell’artigianato e della cultura locale negli affidamenti pubblici. La sussidiarietà orizzontale

Un altro filo conduttore significativo del provvedimento legislativo in esame è sicuramente l’attenzione alla sostenibilità sociale degli interventi pubblici, strettamente connessa alla promozione e al rilancio del mercato delle piccole imprese locali, in particolare del settore dell’artigianato.

Per quanto concerne il primo aspetto, merita un richiamo il già citato art. 41, che, probabilmente al fine di contribuire in qualche modo a contenere il preoccupante aumento del tasso di disoccupazione registrato in Sardegna, prevede che le stazioni appaltanti possano inserire nella lex specialis della procedura di affidamento, tra gli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa o tra le condizioni di esecuzione dell’appalto, misure volte a favorire l’assunzione di disoccupati di lunga durata o, comunque, di lavoratori svantaggiati. Le stazioni appaltanti potranno altresì introdurre azioni di formazione per i disoccupati e i giovani inoccupati, finalizzate all’acquisizione delle competenze necessarie per la corretta esecuzione delle attività oggetto dell’appalto e imporre l’assunzione di un numero di persone disabili superiore a quello stabilito dalla legislazione nazionale nonché l’applicazione di condizioni contrattuali più favorevoli per i lavoratori.

Sempre allo scopo di sostenere l’occupazione, le stazioni appaltanti potranno prevedere nei bandi di gara l’obbligo di assorbire ed utilizzare prioritariamente nell’esecuzione del contratto, qualora disponibili, i soci lavoratori o dipendenti del precedente appaltatore, compatibilmente con le esigenze tecnico-organizzative e di manodopera previste negli atti di gara nonché prevedere misure che favoriscano l’inserimento lavorativo di persone con disabilità, di disoccupati di lungo periodo e di lavoratori svantaggiati.

Una particolare attenzione viene rivolta anche alla valorizzazione e al rilancio dell’artigianato locale. L’art. 16 della legge prevede infatti che le stazioni appaltanti che debbano eseguire, con finanziamento della Regione, nuove costruzioni o ristrutturazioni totali di edifici pubblici, dovranno destinare all’abbellimento degli immobili, mediante opere d’arte e dell’artigianato tipico e tradizionale, rappresentative delle tradizioni e dei valori della Sardegna e della loro trasformazione, una quota della spesa totale prevista nel progetto calcolate in base a percentuali decrescenti al crescere dell’importo complessivo dei lavori. Tale previsione si applica anche alle costruzioni di edilizia abitativa pubblica, limitatamente agli interventi nei quartieri di nuovo insediamento urbano o nei complessi edilizi di particolare interesse sociale. Nel rispetto del fondamentale principio dell’evidenza pubblica e del rispetto della concorrenza, la scelta degli artisti e degli artigiani per l’esecuzione delle opere avverrà a seguito di apposita procedura concorsuale.

Degno di nota è infine l’articolo 25 che mira a promuovere l’intervento volontario delle imprese in funzione preventiva o per fronteggiare situazioni di emergenza e a rafforzare l’interesse pubblico alla tutela del territorio e alla salvaguardia dell’incolumità delle persone, mediante l’istituzione di un <<elenco regionale degli operatori virtuosi>>.[5] Potranno chiedere l’inserimento in esso gli operatori economici che, gratuitamente, hanno eseguito interventi preventivi di tutela del territorio o fronteggiato situazioni di emergenza generate da fenomeni avversi quali, ad esempio, alluvioni, dissesti idrogeologici e terremoti. Gli operatori virtuosi dovranno formulare una proposta di intervento, che l’Amministrazione valuterà e approverà secondo una procedura semplificata. Il vantaggio per tali operatori sta nel fatto che l’art. 26 prevede per loro un titolo preferenziale nell’affidamento dei lavori pubblici di importo inferiore a quarantamila euro, da appaltare con procedura di affidamento diretto.

Al fine di favorire il rilancio dell’occupazione, la legge sarda sugli appalti pubblici prevede che le stazioni appaltanti possano inserire nella lex specialis delle loro gare, tra gli elementi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa o tra le condizioni di esecuzione dell’appalto, misure volte a favorire l’assunzione di disoccupati di lunga durata o, comunque, di lavoratori svantaggiati.

4. La programmazione delle opere pubbliche. L’elenco delle infrastrutture strategiche

Un aspetto fondamentale trattato dalla legge sarda sugli appalti è senza dubbio quello della programmazione delle opere pubbliche di competenza regionale, ovvero delle opere così classificate dalle leggi statali o regionali alla cui realizzazione o manutenzione la Regione provvede direttamente o per il tramite di soggetti attuatori. Entro sessanta giorni dall’approvazione del bilancio annuale, la Regione deve approvare il programma pluriennale di spesa per il finanziamento delle opere pubbliche di sua competenza ed aggiorna i programmi di spesa approvati in precedenza.

L’inserimento di un’opera nel programma pluriennale è subordinato alla redazione di studi di fattibilità più o meno complessi a seconda dell’importo delle opere. Maggiore è l’importo e più approfondita e complessa sarà la documentazione progettuale a corredo dell’intervento da inserire in programma.

In linea generale, la Regione provvede alla progettazione, approvazione e realizzazione di opere e lavori pubblici di propria competenza, inseriti nel programma pluriennale di spesa in esecuzione diretta o mediante delegazione amministrativa ai soggetti attuatori, individuati in sede di programmazione regionale, che provvedono all’espletamento delle predette attività. Una novità di rilievo nel panorama ordinamentale sardo è la previsione della possibilità per la Regione di costituire una società di capitali avente ad oggetto lo studio, la progettazione, la realizzazione e la gestione di opere pubbliche di competenza e/o di interesse regionale, al fine di accelerare la realizzazione, in particolare, di opere pubbliche di rilevanza strategica. Tale società, a totale capitale regionale, avrebbe la natura di organismo in house della Regione e sarebbe assoggettata a controllo analogo.

Come è naturale, le altre amministrazioni aggiudicatrici del Sistema Regione, nonché gli enti locali del territorio sardo potranno realizzare opere pubbliche di propria competenza, accedendo a finanziamenti regionali, assegnati mediante le c.d. convenzioni di finanziamento, e a seguito dell’approvazione di appositi programmi settoriali di spesa da parte della Giunta Regionale.

Oltre al programma pluriennale di spesa degli interventi pubblici di cui si è accennato sopra, la Regione deve altresì stilare l’elenco delle infrastrutture strategiche di preminente interesse regionale, cioè quelle opere prioritariamente destinate al potenziamento e all’adeguamento infrastrutturale della Regione e finalizzate alla modernizzazione ed allo sviluppo economico e sociale equilibrato del territorio regionale, eventualmente finanziabili in tutto o in parte da soggetti privati. Dell’elenco di tali opere deve darsi adeguata pubblicità con modalità che garantiscano trasparenza e ampia diffusione delle informazioni in esso presenti.

Per tali opere sono adottate procedure di approvazione e di attuazione accelerate. In particolare, tutti i pareri, le autorizzazioni, i nulla osta, le intese e i concerti, comunque denominati, propedeutici alla progettazione e alla realizzazione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse regionale, sono acquisiti tramite l’innovativa “autorizzazione unica per le infrastrutture strategiche”, c.d. AUDIS, rilasciata dalla Regione nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico. Entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge, la Regione dovrà adottare apposite Linee guida per regolamentare il procedimento di rilascio dell’AUDIS ed il coordinamento con gli altri procedimenti per il rilascio delle necessarie autorizzazioni ambientali, paesaggistiche e storico-artistiche in modo da garantirne la contestualità.

Si segnala, infine, il riordino delle funzioni di due importanti organismi già esistenti: l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici e l’Unità tecnica regionale dei lavori pubblici (UTR).

La Regione deve approvare il programma pluriennale di spesa degli interventi pubblici di competenza regionale e deve stilare l’elenco delle infrastrutture strategiche di preminente interesse regionale, per l’avvio delle quali sono previste procedure di approvazione ed attuazione accelerate, come l’autorizzazione unica, c.d. AUDIS.

5. La razionalizzazione e centralizzazione degli acquisti: la Centrale regionale di committenza

Altra linea direttrice della legge regionale sarda n. 8 è la promozione della razionalizzazione degli acquisti mediante, tra l’altro, la centralizzazione della committenza. La legge infatti riconosce rilievo ad un organismo già presente nella Regione Sardegna, la Centrale Regionale di committenza dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. La centralizzazione delle commesse avviene anche mediante lo sviluppo di una imponente piattaforma telematica di negoziazione per l’e-procurement e per lo svolgimento delle procedure aperte, ristrette e negoziate, e per le procedure telematiche di acquisto e di negoziazione, gestita appunto dalla Centrale regionale di committenza, e alla quale possono aderire le stazioni appaltanti destinatarie della legge in esame.

Nell’ambito della piattaforma telematica di negoziazione, la Regione si impegna a favorire lo sviluppo di processi di semplificazione delle procedure di acquisto mediante, tra l’altro, l’adozione di regole procedurali comuni, utili a consentire la condivisione e l’interoperabilità dei sistemi informativi; la condivisione dei servizi messi a disposizione dalla piattaforma medesima; l’integrazione e l’interconnessione dei sistemi informativi e delle procedure ai fini dell’ottimizzazione dei procedimenti amministrativi, anche attraverso l’interscambio di informazioni utilizzabili dalle diverse  amministrazioni coinvolte.

La Regione, inoltre, incentiva l’esercizio associato da parte degli enti locali delle funzioni amministrative e dei servizi in materia contrattuale, da svolgersi mediante unioni di comuni, oppure tramite la costituzione di uffici comuni a seguito di apposita convenzione o mediante la delega di funzioni degli enti partecipanti a favore di uno di essi, con particolare riferimento alle attività di: consulenza in materia contrattuale, sportelli di informazione, profilo del committente; programmazione dell’attività contrattuale; responsabile di progetto e responsabile per fasi, e relative attività di supporto; progettazione; direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza, collaudo; gestione dei contratti, controllo e vigilanza sull’esecuzione. L’esercizio associato delle funzioni è considerato elemento premiante per l’erogazione dei finanziamenti mediante i programmi di spesa regionali relativi ai lavori e alle opere pubbliche.

6. Le disposizioni impugnate dal Governo dinanzi alla Corte Costituzionale

Gli articoli della L.R. n. 8, oggetto di ricorso principale di costituzionalità di iniziativa governativa, sono:

1) l’art. 34, riguardante la nomina e requisiti del responsabile di progetto e del responsabile per fasi;

2) l’art. 37, rubricato <<Commissione giudicatrice>>;

3) l’art. 39, recante <<Linee guida e codice regionale di buone pratiche>>;

4) l’art. 45, rubricato <<Qualificazione delle stazioni appaltanti>>.  

I parametri costituzionali che il Governo asserisce violati sono l’art. 117, secondo comma, lett. e) ed l) della Costituzione, ovvero le materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile, riservate alla competenza esclusiva dello Stato.

Per quanto attiene la norma sul responsabile di progetto, la legge regionale, innovando rispetto al Codice, prevede che ciascuna amministrazione, per ogni singolo intervento, deve nominare un responsabile unico del procedimento per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto pubblico, denominato “responsabile di progetto”. Le stazioni appaltanti possono tuttavia nominare sia un responsabile del procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione, esperto tecnico, che un responsabile del procedimento per la fase di affidamento che predispone la documentazione di gara e cura le relative procedure, esperto in materie giuridico-amministrative, anche in coordinamento con il responsabile di progetto, il quale assume, in tal caso, funzioni di supervisione e controllo sui responsabili delle due suddette fasi. La legge regionale si preoccupa poi di precisare che, in caso di accertata carenza in organico di figure adatte al ruolo di responsabile di progetto, è possibile ricorrere agli istituti del comando o dell’avvalimento degli uffici di altre amministrazioni o ad altre forme contrattuali che garantiscano il rapporto di immedesimazione organica con la stazione appaltante. Sono poi dettagliati i criteri e le competenze richieste per il conferimento dell’incarico, variabili a seconda dell’importo complessivo degli affidamenti da appaltare. Entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, la Regione dovrà adottare apposite linee guida in materia di qualificazione del responsabile di progetto e potrà istituire un albo dei responsabili di progetto qualificati, indicando i livelli di formazione richiesti per l’espletamento del relativo incarico, proporzionati al valore e all’importanza del contratto da affidare.

Anche l’art. 37 in tema di Commissione giudicatrice prevede l’innovativa istituzione da parte della Regione Sardegna dell’Albo telematico dei commissari di gara, suddiviso per categorie di specializzazione, a cui le stazioni appaltanti assoggettate alla legge in esame avranno accesso libero e diretto. Le stesse potranno selezionare in esso, nel rispetto dei principi di rotazione, parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, con modalità informatica, una lista di almeno dieci candidati idonei, da cui estrarre con sorteggio i commissari in possesso di comprovata professionalità ed esperienza, maturate nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto. Per i contratti sotto soglia, invece, la stazione appaltante potrà nominare commissari interni esperti nel settore del contratto, nel rispetto del principio di rotazione. Un decreto presidenziale regolamenterà i criteri e le modalità per la gestione ed aggiornamento dell’Albo telematico.

Con l’art. 39, la legge conferisce alla Regione il potere di adottare atti regolativi sulla falsariga del potere di soft law che il Codice nazionale attribuisce all’ANAC. E’ Infatti previsto che la Giunta regionale adotti linee guida, documentazione standard, capitolati speciali e schemi di contratto, in coerenza con le linee guida e con i bandi tipo dell’ANAC, predisposti dalla Centrale regionale di committenza, d’intesa con l’Osservatorio regionale dei contratti pubblici. Le linee guida dovranno fornire indicazioni sui parametri utili alla valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e della congruità delle offerte anomale, sul rispetto degli obblighi vigenti in materia di acquisti verdi, per favorire la riduzione nella produzione di rifiuti ed incentivare l’utilizzo dei materiali a ridotto impatto ambientale. Tali atti regolativi dovranno altresì fornire indicazioni per la valorizzazione dei parametri di responsabilità sociale, ambientale e fiscale delle imprese.

Oltre alle Linee guida, la Regione dovrà inoltre approvare un codice regionale di buone pratiche, mirante a facilitare l’accesso delle micro e piccole e medie imprese agli appalti pubblici. Tale “manuale di best practices” orienterà le stazioni appaltanti alla migliore applicazione della normativa sui contratti pubblici al fine di agevolare la partecipazione delle PMI, in particolare favorendo, tra l’altro, la suddivisione degli appalti in lotti, la fissazione di requisiti di qualificazione congrui e proporzionati e il rispetto di criteri ambientali e sociali minimi.

Infine, l’art. 45 prevede un sistema regionale di qualificazione delle stazioni appaltanti, con approvazione da parte della Giunta di un atto che definisca i requisiti necessari a tal fine, sulla base dei criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, tra cui, per le centrali di committenza, il carattere di stabilità delle attività e il relativo ambito territoriale, <<tenendo conto dei principi previsti dalla normativa statale vigente>>.

Appare evidente che tutte le norme impugnate, sopra descritte, attribuiscono alla Regione il potere di adottare propri atti regolativi per la gestione di istituti – la nomina del RUP, la scelta dei commissari di gara, la qualificazione delle stazioni appaltanti – che hanno già una compiuta disciplina a livello nazionale e per i quali una normativa a livello decentrato potenzialmente differente pur se, in teoria, “coerente” con le Linee guida ANAC o con la normativa vigente, potrebbe tradursi, secondo i timori del Governo nazionale, in una invasione della competenza statale sui temi della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile, sui quali lo Stato è l’unico legittimato a legiferare così da garantire un trattamento di tali aspetti uniforme e organico in tutto il territorio nazionale.

Non ci resta ora che attendere che la Corte costituzionale si pronunci per capire se la legge sarda sugli appalti sarà in grado o meno di superare il vaglio di costituzionalità.

La legge sarda sugli appalti è stata impugnata dal Governo davanti alla Corte costituzionale per presunta illegittimità delle parti riguardanti la nomina e i requisiti del responsabile di progetto (RUP), le commissioni giudicatrici, l’adozione di linee guida e codici regionali di buone pratiche e la qualificazione delle stazioni appaltanti.

---

[1] In particolare, un primo gruppo delle norme regionali impugnate incideva sulle procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti, sulle procedure di affidamento, nonché sui criteri di aggiudicazione e sulla programmazione dei lavori pubblici, ambiti tutti compresi nella materia della tutela della concorrenza, con evidente alterazione delle regole operanti nel settore degli appalti pubblici. Un secondo gruppo delle norme regionali impugnate afferiva invece alla materia dei rapporti contrattuali e dell’esecuzione degli stessi, ovvero all’ordinamento civile (norme sul collaudo, sui limiti del corrispettivo, sul subappalto, sulla consegna lavori ecc.). In entrambi i casi, la Corte Costituzionale ha ritenuto che la legge regionale invadesse la sfera di competenza esclusiva riservata allo Stato.

[2] Si veda il Comunicato della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 82 dell’8 maggio 2018.

[3] Si veda la Deliberazione n. 25/24 del 22 maggio 2018, approvata dalla Giunta regionale sarda e recante <<Disegno di legge concernente “Modifiche alla legge regionale 13 marzo 2018, n. 8 (Nuove norme in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture)”>>.

[4] Sistema Regione così come definito dall’art. 1, comma 2 bis della legge regionale 13 dicembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli uffici della Regione), introdotto dalla legge regionale 25 novembre 2014, n. 24 (Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della Regione).

[5] Tale disposizione è invero tra quelle per cui è stata già proposta una modifica mediante il citato disegno di legge approvato con Delibera di Giunta n. 25/24 del 22.05.2018, al fine di meglio improntare la scelta degli operatori virtuosi al rispetto delle ordinarie regole del possesso dei requisiti di moralità e capacità tecnico professionale ed economica richiesti dal Codice dei contratti e della loro scelta in base a criteri di rotazione e di valutazione di congruità tecnica delle proposte.