La Cenerentola delle acquisizioni in economica: L’amministrazione diretta

Inquadramento generale

L’art. 125 del Codice dei Contratti delinea un settore della contrattualistica pubblica, in apparenza, di rilievo marginale ma in concreto estremamente importante e diffuso: le procedure in economia. Trattasi, come è noto, di procedure di acquisizione di beni, servizi e lavori semplificate rispetto alle procedure ordinarie previste dal Codice, sia in termini di obblighi di pubblicità che di adempimenti procedurali da porre in essere.

Tali procedure sono ammesse entro ben definiti limiti di spesa e in casi tassativamente indicati dall’ordinamento. Più precisamente, le amministrazioni appaltanti possono ricorrere a tale forma semplificata di acquisizione solo per forniture, servizi o lavori di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, con previsione di soglie intermedie per quanto concerne alcuni tipi di acquisizioni in economia (40 mila euro per gli affidamenti diretti e, come più avanti si dirà, 50 mila euro per l’amministrazione diretta).

Inoltre, le procedure in questione sono ammissibili soltanto in presenza di alcuni presupposti stabiliti dalla legge. In particolare, per quanto concerne i lavori, sono eseguibili in economia solo quelli individuati da ciascuna stazione appaltante, rientranti in alcune specifiche categorie generali[1]. Con riferimento ai beni e ai servizi, invece, l’acquisizione in economia è ammessa per gli oggetti e i limiti di importo preventivamente stabiliti, in base alle proprie esigenze, da ciascuna stazione appaltante con provvedimento generale, di natura sostanzialmente regolamentare, ovvero, al di là dei casi regolamentati in via preventiva dalle stazioni appaltanti, anche in altre specifiche ipotesi eccezionali codificate dal legislatore[2].

Le procedure di acquisizione di beni, servizi e lavori in economia si svolgono in deroga alla maggior parte degli obblighi di derivazione comunitaria. Nondimeno, l’art. 125 prevede, in particolare per il cottimo fiduciario, che la stazione appaltante debba agire nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento.

Tali procedure trovano giustificazione nel nostro ordinamento, in ragione della semplificazione che le caratterizza, solo se applicate ad ipotesi negoziali di basso valore, sostanzialmente irrilevanti sul mercato complessivo. Ciò posto in linea teorica, appaiono in concreto poco congruenti le soglie di valore stabilite per il ricorso a tale tipo di procedure se solo si tiene conto del fatto che il nostro Paese è caratterizzato dalla presenza di numerosissime stazioni appaltanti di piccola dimensione, che pongono in essere quasi esclusivamente acquisizioni sotto soglia comunitaria e che potrebbero, a rigore, adoperare sempre e soltanto le procedure semplificate di cui all’art. 125 del Codice. E’ evidente quindi che l’impiego e, conseguentemente, l’impatto sul mercato di tale ambito di acquisizioni è ben lungi dall’essere marginale.

L’amministrazione diretta. Caratteristiche e limiti di applicabilità

L’amministrazione diretta è, secondo il dettato dell’art. 125 del Codice dei contratti, una delle possibili modalità per effettuare acquisizioni in economia. Il comma 3 del citato art. 125, in particolare, prevede che “nell’amministrazione diretta le acquisizioni sono effettuate con materiali e mezzi propri o appositamente acquistati o noleggiati e con personale proprio delle stazioni appaltanti, o eventualmente assunto per l’occasione, sotto la direzione del responsabile del procedimento”.

Nell’amministrazione diretta, il responsabile del procedimento individua e coordina direttamente le persone e le cose al fine del conseguimento dell’obiettivo prestabilito (la realizzazione di un lavoro o l’esecuzione di un servizio), curandone la provvista, disponendo l’impiego degli stessi e predisponendo i relativi preventivi di spesa.

Ci troviamo dinanzi ad un sistema, per così dire, misto: di tipo burocratico, per quanto concerne il perseguimento dell’obiettivo, e di tipo contrattuale per quanto riguarda, invece, l’acquisto o il noleggio dei beni da utilizzare.

A norma del comma 5 del citato art. 125, i lavori assunti in amministrazione diretta non possono comportare una spesa complessiva superiore a 50 mila euro. Per le forniture e i servizi, invece, il legislatore non stabilisce un espresso limite massimo. In merito, vi sono, però, due ordini di considerazioni da fare. In primo luogo, l’amministrazione diretta è una modalità procedurale impiegata in massima parte nel solo settore dei lavori pubblici. E’ possibile ipotizzarla anche nell’esecuzione di un servizio, nel qual caso ci si troverebbe dinanzi alla combinazione tra lavoro subordinato, mediante il quale si effettuano le prestazioni oggetto del servizio, e utilizzo di beni acquisiti contrattualmente. Non è nella pratica rinvenibile, invece, l’amministrazione diretta nelle forniture, poiché la stessa dovrebbe consistere nella realizzazione di prodotti finiti da parte dell’amministrazione a partire dalla lavorazione di materie prime. Ci troveremmo dinanzi all’esercizio di una vera e propria attività artigianale o industriale, che, di regola, è assente nella pubblica amministrazione, fatta eccezione, forse, soltanto per l’amministrazione militare.

In secondo luogo, il limite massimo dei 50 mila euro previsti per l’amministrazione diretta trova la sua principale giustificazione nella constatazione che la pubblica amministrazione, per la stessa mission che le è propria, ha una limitata capacità produttiva e imprenditoriale nel momento in cui opera con i propri mezzi e il proprio personale. Per opere o servizi di una certa entità, appare opportuno – e più in linea con i principi di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa – operare mediante altri strumenti che diano maggiori garanzie di efficienza produttiva, come, appunto, rivolgersi all’esterno verso soggetti imprenditoriali qualificati.

Posta tale ratio, il limite massimo di spesa di 50 mila euro potrebbe ritenersi estendibile anche all’ambito dei servizi e nelle forniture nel quale, come già detto, l’impiego dell’amministrazione diretta è comunque marginale (se non nullo per le seconde).

La natura in house dell’amministrazione diretta

Come già accennato, l’amministrazione diretta si caratterizza per essere un sistema misto, in cui gli aspetti contrattuali riguardano esclusivamente l’acquisto o il noleggio dei beni da utilizzare. A guardar bene, seppure l’amministrazione diretta sia essenzialmente impiegata per la realizzazione di lavori, l’aspetto di essa relativo alle acquisizioni dall’esterno, che la associa alle altre procedure in economia, riguarda di fatto solo la fornitura di beni.

L’esecuzione dell’intervento, ossia il raggiungimento dell’obiettivo prefissato, esula dall’ambito contrattuale, in quanto l’Amministrazione la realizza da sé, con il proprio personale ed il proprio lavoro, e sotto la direzione di un suo funzionario, il responsabile del procedimento.

Come ha avuto modo di chiarire anche l’AVCP[3], gli affidamenti in economia con il sistema dell’amministrazione diretta costituiscono affidamenti in house, da realizzarsi entro precisi limiti economici, trattandosi di ipotesi di autoproduzioni sottratte al mercato.

Così come per gli affidamenti in house, ci troviamo fuori dall’ambito di applicazione del Codice dei contratti, in quanto, salvo che per l’acquisizione strumentale dei beni necessari alla realizzazione dell’intervento, la realizzazione medesima è posta in essere dall’Amministrazione all’interno della sua attività istituzionale. In altre parole, non esiste un contraente esterno alla PA.

A corollario di tali considerazioni ci si chiede se e in che misura siano applicabili all’amministrazione diretta i principi generali di derivazione comunitaria, quali la rotazione, trasparenza, parità di trattamento e concorrenza, richiamati esplicitamente dal comma 11 dell’art. 125 solo con riferimento al cottimo fiduciario.

In effetti, tali principi possono assumere rilievo solo con riferimento alla parte – invero, piuttosto esigua – dell’acquisizione dall’esterno dei beni da impiegare per l’esecuzione dell’intervento, in quanto solo per tale fase la pubblica amministrazione si confronta con il mercato e la sua condotta deve dunque essere improntata ai suddetti principi generali.    

Il ruolo del responsabile del procedimento

Il responsabile del procedimento riveste, nell’amministrazione diretta, un ruolo di primario rilievo. Egli, infatti, svolge in concreto le incombenze dell’imprenditore in quanto, nell’individuazione, coordinamento e gestione delle persone e dei mezzi, si accolla i rischi derivanti dall’esecuzione dell’intervento e, in ultima analisi, il rischio del mancato raggiungimento dell’obiettivo prefissato, alla stessa stregua di un imprenditore.

Il responsabile del procedimento agisce in nome e per conto dell’amministrazione di appartenenza e ha la diretta responsabilità del conseguimento del risultato.

Il ruolo e i compiti del responsabile del procedimento nell’amministrazione diretta vanno comunque inquadrati nel più generale alveo della figura del responsabile delineata dall’art. 10 del Codice dei contratti. Dalla lettura di tale disposizione emerge con chiarezza che egli non è necessariamente un dirigente, con autonomi poteri decisionali, soprattutto in termini di spesa. Ciò significa – tornando all’amministrazione diretta – che lo stesso ha sicuramente poteri di impulso, proposta, coordinamento e gestione ma nel rispetto del rigoroso limite del tetto massimo di spesa stabilito dai preventivi.

Per limiti di importo esigui come quelli previsti per l’amministrazione diretta, il responsabile del procedimento può assumere, inoltre, ai sensi dell’art. 119 del Codice e dell’art. 9 del Regolamento di attuazione del Codice dei contratti[4], anche le vesti di direttore dei lavori, se il medesimo ha competenze tecniche adeguate e, avendone i titoli, anche di coordinatore per l’esecuzione dei lavori previsto dalla normativa in tema di sicurezza sui luoghi di lavoro[5]. Ciò significa che, nell’amministrazione diretta, sul responsabile del procedimento ricadono oneri e incombenze significativi non solo riguardo alla corretta, efficiente ed efficace programmazione e gestione delle attività di esecuzione dell’intervento ma anche riguardo a tutti gli adempimenti e responsabilità collegati alla gestione del cantiere e alla sicurezza e tutela dei lavoratori presenti in esso, oltre che al rischio di infortuni a danno di terzi.

Se si pensa che l’amministrazione diretta è una procedura impiegata specialmente nei Comuni, in cui i piccoli lavori di manutenzione e riparazione vengono effettuati dagli operai comunali sotto la diretta gestione del responsabile tecnico dell’ente, si comprende l’enorme carico di responsabilità che tale figura si trova a gestire – soprattutto nei piccoli comuni – praticamente da sola.

La descritta difficoltà dei responsabili del procedimento ad adempiere efficacemente a tutte le incombenze cui sono chiamati nella procedura di amministrazione diretta sicuramente disincentiva le Amministrazioni ad un frequente impiego della medesima.

L’operatività del limite massimo di spesa e il principio della programmazione

Prima che il Codice dei Contratti, e ancor prima il D.P.R. n. 554/1999, fissassero il tetto di spesa massimo dei 50 mila euro per l’amministrazione diretta, vi era chi sosteneva che la pubblica amministrazione – purché dotata di un’organizzazione di persone e mezzi adeguata – potesse realizzare in proprio lavori di qualunque importo, sulla base della considerazione che, così operando, non avrebbe fatto altro che agire nell’ambito della sua normale attività istituzionale. 

L’imposizione di un limite massimo di spesa, peraltro molto esiguo, si fonda, come detto, sulla consapevolezza del fatto che, per opere di una certa entità, è più opportuno, oltre che più coerente con i principi di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, operare mediante altri strumenti che diano maggiori garanzie di efficienza produttiva, come, appunto, rivolgersi a soggetti imprenditoriali qualificati dotati della professionalità necessaria e di una organizzazione di mezzi e persone adeguata.

Ciò significa che in nessun caso i lavori (o i servizi) svolti in amministrazione diretta possono sforare il limite massimo dei 50 mila euro, eccezion fatta, forse, solo per i lavori di somma urgenza.

Il che vuol dire che nell’ipotesi in cui, nel corso dell’esecuzione dell’intervento si constati che la somma preventivata sia insufficiente al completamento del medesimo, la parte eccedente i 50 mila euro dovrà essere realizzata mediante una procedura di cottimo fiduciario avviata ad hoc.

Ciò non vuol dire però che possano essere programmati interventi la cui realizzazione complessiva preveda la combinazione di amministrazione diretta e cottimo fiduciario, perché, se così fosse, ci si troverebbe dinanzi ad una elusione dei limiti di spesa espressamente sanciti dall’art. 125 del Codice dei Contratti e di tutti gli obblighi imposti per le procedure ordinarie di evidenza pubblica, oltre che del divieto di frazionamento artificioso delle prestazioni di cui al comma 13 del citato art. 125. In altri termini, non è ammissibile che in sede di programmazione annuale dei lavori, che, a’ termini del comma 7 del citato art. 125, deve comprendere anche l’elenco dei lavori da eseguire in economia, possa essere preventivata la realizzazione di un intervento da effettuarsi, fino a concorrenza dell’importo di 50 mila euro, con amministrazione diretta e, per la parte eccedente, mediante cottimo fiduciario.

Il comma 5 dell’art. 125 recita testualmente: “i lavori assunti in amministrazione diretta non possono comportare una spesa complessiva superiore a 50 mila euro”. Il termine “complessiva” deve essere inteso proprio nel senso che, al momento della programmazione annuale, il progetto nel suo complesso da eseguirsi in amministrazione diretta non deve superare i 50 mila euro di spesa.

Ciò significa, infine, che nella spesa complessiva dei 50 mila euro rientra anche il costo del personale – proprio o appositamente assunto – che deve essere pertanto correttamente quantificato in via preventiva dalla pubblica amministrazione che programma l’intervento.

In sintesi, la pubblica amministrazione, nel momento in cui programma la realizzazione di un dato intervento, può scegliere di realizzarlo in amministrazione diretta laddove il preventivo di spesa del medesimo non superi complessivamente i 50 mila euro. Diversamente, dovrà già a monte optare per una procedura di cottimo fiduciario. Nel caso in cui, però, in fase di esecuzione, per ragioni impreviste, il preventivo di spesa venga superato, la parte dell’intervento eccedente i 50 mila euro potrà (rectius, dovrà) essere affidata all’esterno.

Le norme regolamentari

Il Regolamento di attuazione del Codice dei contratti disciplina alcuni aspetti di dettaglio relativi alla contabilità nella fase di esecuzione e ai pagamenti, con riferimento anche, seppure marginalmente, all’amministrazione diretta. In particolare, l’annotazione dei lavori eseguiti in amministrazione diretta è effettuata dal direttore dei lavori o da un suo incaricato nelle apposite liste settimanali distinte per giornate e provviste. Le firme dell’esecutore per quietanza possono essere apposte direttamente sulle liste medesime[6]. Ancora, ogni pagamento è effettuato direttamente al creditore, che ne rilascia quietanza; in presenza delle liste settimanali, predisposte in caso di amministrazione diretta, è sufficiente che le vidimazioni siano poste ai margini di ognuna di esse[7]. Deve essere poi predisposto un rendiconto finale che riepiloghi le anticipazioni avute e l’importo di tutti i rendiconti mensili. A questo rendiconto è unita una relazione e la liquidazione finale del direttore dei lavori, che determina i lavori eseguiti in amministrazione diretta per qualità e quantità, i materiali acquistati, il loro stato ed in complesso il risultato ottenuto[8]. E’ prevista infine, per lavori eseguiti in amministrazione diretta di importo inferiore ai 20 mila euro, una contabilità semplificata redatta mediante apposizione del visto del direttore dei lavori sulle fatture di spesa, che attesti la corrispondenza del lavoro svolto con quanto fatturato. L’apposizione di tale visto sulle fatture sostituisce, all’occorrenza, anche il certificato di regolare esecuzione[9].

Conclusioni

In ultima analisi, le ragioni della scarsa applicazione nella pratica dell’amministrazione diretta, tanto da farla ritenere, per così dire, la “cenerentola” tra le procedure in economia, vanno ricercate non solo e non tanto nell’esiguità dell’importo massimo di spesa preventivabile, quanto nella mole di oneri e incombenze gravanti sul responsabile del procedimento che ne disincentivano l’utilizzo. Inoltre, nella pratica si è spesso riscontrato che l’esecuzione di interventi in amministrazione diretta non ha portato ad un effettivo risparmio di spesa, posto che all’assenza della voce di spesa relativa al profitto dell’imprenditore si contrappone un impegno particolarmente gravoso per l’amministrazione, in termini di mezzi finanziari e disponibilità di personale, che si traduce, in molti casi, in un aumento del costo di esecuzione, senza alcuna garanzia di migliore qualità dell’opera finita, e ciò anche a causa dell’assenza nella P.A. di una vera mentalità imprenditoriale.   

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[1] Cfr. Art. 125, comma 6, D. Lgs. n. 163/2006: manutenzione o riparazione di opere od impianti quando l’esigenza è rapportata ad eventi imprevedibili e non sia possibile realizzarle con le forme e le procedure ordinarie; in generale, manutenzione di opere o di impianti; in caso di interventi non programmabili in materia di sicurezza; in caso di lavori non differibili, dopo l’infruttuoso esperimento delle procedure di gara o, ancora, di lavori necessari per la compilazione di progetti; in caso di completamento di opere o impianti a seguito della risoluzione del contratto o in danno dell’appaltatore inadempiente, quando vi è necessità e urgenza di completare i lavori.

[2] Cfr.  Art. 125, comma 10, Dl lgs. n. 163/2006: risoluzione di un precedente rapporto contrattuale, o in danno del contraente inadempiente, quando il ricorso alla procedura in economia sia ritenuto necessario o conveniente per conseguire la prestazione nel termine previsto dal contratto; in caso di necessità di completare le prestazioni di un contratto in corso, dallo stesso non previste, se non sia possibile imporne l’esecuzione nell’ambito del contratto medesimo; in caso di prestazioni periodiche di servizi, forniture, a seguito della scadenza dei relativi contratti e nelle more dello svolgimento delle ordinarie procedure di scelta del contraente, nella misura strettamente necessaria; infine, in caso di urgenza, determinata da eventi oggettivamente imprevedibili, al fine di scongiurare situazioni di pericolo per persone, animali o cose, ovvero per l’igiene e salute pubblica, ovvero per il patrimonio storico, artistico, culturale.

[3] Si veda la deliberazione AVCP n. 22 del 28.05.2008.

[4] Art. 9, comma 4 DPR n. 207/2010:  “Il responsabile del procedimento è un tecnico, abilitato all’esercizio della professione o, quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, è un funzionario tecnico, anche di qualifica non dirigenziale, con anzianità di servizio non inferiore a cinque anni. Il responsabile del procedimento può svolgere per uno o più interventi, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori. Tali funzioni non possono coincidere nel caso di interventi di cui all’articolo 3, comma 1, lettere l) e m), ovvero di interventi di importo superiore a 500.000 euro. Il responsabile del procedimento può altresì svolgere le funzioni di progettista per la predisposizione del progetto preliminare relativo a lavori di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 28, comma 1, lettera c), del codice”.

[5] Art. 151, comma 1, DPR n. 207/2010: “Le funzioni del coordinatore per l’esecuzione dei lavori previsti dalla vigente normativa sulla sicurezza nei cantieri possono essere svolte dal direttore lavori, qualora sia provvisto dei requisiti previsti dalla normativa stessa. Nell’eventualità che il direttore dei lavori non svolga le funzioni di coordinatore per l’esecuzione dei lavori, le stazioni appaltanti prevedono la presenza di almeno un direttore operativo, in possesso dei requisiti previsti dalla normativa, che svolga le funzioni di coordinatore per l’esecuzione dei lavori”.

[6] Art. 203 DPR n. 207/2010.

[7] Art. 205 DPR n. 207/2010.

[8] Art. 208 DPR n. 207/2010.

[9] Art. 210  DPR n. 207/2010.