Incentivi per le forniture e le polizze assicurative dopo il nuovo codice dei contratti

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Corte dei Conti, sez. regionale Piemonte, deliberazione n. 145/2024

Premessa

La stazione appaltante istante pone alla sezione tre quesiti concentrati – tutti – sulla questione della stipula delle polizze assicurative “a copertura dei rischi di risarcimento per danni cagionati a terzi, evidenziando l’esigenza che tali spese risultino espressamente previste “all’interno del quadro economico, nella voce incentivi tecnici quota vincolata di cui all’art. 45 comma 5 del nuovo codice degli appalti”.

Preso atto, l’istante, della possibilità di stipulare le polizze (che riguardano la responsabilità civile dei dipendenti interessati dall’attività contrattuale e non anche, evidentemente, la responsabilità contabile/amministrativa per danni erariali) pone alla sezione tre distinti quesiti.

I quesiti

Con i quesiti alla sezione regionale si chiede:

se sia possibile stipulare polizze assicurative nel caso di forniture e servizi di importo inferiore ai 500 mila euro;
se, in caso di soluzione affermativa data a quello precedente, chiede di conoscere se “la polizza assicurativa possa ricomprendere tutte le attività svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, ovvero sia limitata ad alcune di esse”, nell’ipotesi in cui la relativa spesa sia posta “a carico del Quadro Economico nell’ambito della quota residuale del 0,20% di cui al comma 5, dell’art. 45 d.lgs. 36/2023”.
ultimo quesito – a cui, si anticipa, la Corte non risponde -, è se nel regolamento incentivi possa essere fissata una “una quota prioritaria da destinare al finanziamento di tali spese, ai sensi del comma 7 lettera c) del predetto art. 45 d.lgs. 36/2023”.

Responsabilità per danni erariali e responsabilità civile

Prima dell’esame dei quesiti, la sezione si sofferma sulla questione della legittimità della stipula di polizze di assicurazione dei propri dipendenti (anche perché dal quesito sembra residuare qualche dubbio).

Ciò che l’ente non può stipulare è una polizza che copra i dipendenti per la c.d. responsabilità amministrativa/contabile (ovvero per i danni erariali). In questo senso il collegio precisa – a differenza dell’impostazione che si trae dai quesiti – che il comma 59 dell’articolo 3 della Legge n. 244/2007 non ha solo “posto un principio (…) circa l’illegittimità della stipulazione da parte della p.a. di polizze assicurative volte alla copertura di danni erariale dei propri dipendenti “ma commina invece una specifica nullità contrattuale, tuttora vigente, relativa a un’ipotesi circoscritta di contratto assicurativo”.

Le disposizioni in parola, infatti, precisano che “È nullo il contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Stato o ad enti pubblici e la responsabilità contabile”.

Le polizze, quindi, che vengono in considerazione non riguardano “la copertura di rischi di danno connessi alla responsabilità amministrativo-contabile del personale pubblico”, ribadendo la piena vigenza del divieto di cui al comma 59 sopra citato.

Diverso, invece, è il discorso che riguarda la responsabilità civile oggi espressamente prevista dal nuovo codice per i dipendenti coinvolti nelle attività dei contratti.

Le risposte: polizza assicurativa e contratti di forniture e servizi

Venendo all’analisi dei quesiti, la prima questione posta è se se il comune “sia tenuto alla stipula di polizza assicurativa per colpa grave che copra la Responsabilità civile verso terzi dei dipendenti incaricati quali RUP e direttori di esecuzione per le forniture di beni e servizi, se nominati, anche per importi inferiori a €. 500.000,00”.

Attualmente, ricorda il collegio, l’art. 45, comma 2, del D. Lgs n. 36/2023 prevede che tale sistema si applichi “anche agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione”.

Per comprendere l’esatta portata delle disposizione – così come nel pregresso codice – ora occorre rifarsi, in particolare, all’allegato II. 14 ed in specie all’articolo 32.

La disposizione, innovando rispetto al passato, prevede l’obbligo della nomina del DEC anche per alcuni servizi, definiti complessi dal legislatore, a prescindere dall’importo del contratto (ed in questo senso tracciando una differenza sostanziale rispetto alle forniture per le quali, come nelle pregresse linee guida ANAC il direttore dell’esecuzione può essere nominato – legittimando quindi la possibilità di avere gli incentivi per funzioni tecniche – solo in caso di appalto di importo superiore ai 500 mila euro.

L’articolo 32, citato, al secondo comma prevede espressamente che “Sono considerati servizi di particolare importanza, indipendentemente dall’importo, gli interventi particolarmente complessi sotto il profilo tecnologico, le prestazioni che richiedono l’apporto di una pluralità di competenze, gli interventi caratterizzati dall’utilizzo di componenti o di processi produttivi innovativi o dalla necessità di elevate prestazioni per quanto riguarda la loro funzionalità e i servizi che, per ragioni concernenti l’organizzazione interna alla stazione appaltante, impongano il coinvolgimento di unità organizzativa diversa da quella cui afferiscono i soggetti che hanno curato l’affidamento” e “in via di prima applicazione” individua come tali i seguenti servizi: “a) servizi di telecomunicazione; b) servizi finanziari, distinti in servizi assicurativi e servizi bancari e finanziari; c) servizi informatici e affini; d) servizi di contabilità, revisione dei conti e tenuta dei libri contabili; e) servizi di consulenza gestionale e affini; f) servizi di pulizia degli edifici e di gestione delle proprietà immobiliari; g) eliminazione di scarichi di fogna e di rifiuti; disinfestazione e servizi analoghi; h) servizi alberghieri e di ristorazione; i) servizi legali; l) servizi di collocamento e reperimento di personale; m) servizi sanitari e sociali; n) servizi ricreativi, culturali e sportivi”.

Come evidenziato, il successivo comma 3 invece conferma che “sono considerate forniture di particolare importanza le prestazioni di importo superiore a 500.000 euro”.

Da quanto sopra, si legge nella deliberazione, il Collegio trae la conclusione che, per le forniture di importo inferiore a € 500.000,00, il problema del DEC non si ponga, in quanto la nomina del direttore di esecuzione diverso dal RUP è prevista solo per importi superiori ai 500.000 euro. Tale soluzione è sostenuta anche dalla Sezione regionale campana della Corte dei conti che, con il parere n. 191/2023, ha recentemente chiarito che “rileva il mero profilo quantitativo del superamento del parametro numerico, individuato in € 500.000,00. In questo caso, infatti, il legislatore muove da una presunzione assoluta (c.d. praesumptio iuris et de iure) di minore complessità della prestazione sotto una certa soglia economica, che, come tale, non ammette prova contraria”.

Mentre quanto l’appalto abbia ad oggetto servizi, e gli stessi siano di particolare complessità alla luce del disposto dell’articolo 32 dell’allegato II.14 al codice dei contratti pubblici, il comune sarà onerato della stipulazione della polizza assicurativa per il rischio di azioni di responsabilità civile verso i terzi (ma non per responsabilità amministrativa e contabile) anche a favore di RUP e direttori di esecuzione per importi al di sotto del mezzo milione di euro.

Le attività che possono essere oggetto di polizza

Con il secondo quesito la stazione appaltante istante esprime perplessità sul fatto che “la polizza assicurativa possa ricomprendere tutte le attività svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, ovvero sia limitata ad alcune di esse”.

Ovviamente il collegio non concorda e sottolinea che indubbiamente, la gran parte delle attività di RUP elencate dall’allegato I.10 fa riferimento alle diverse e complesse fasi dei lavori, anziché dei servizi e delle forniture (ad esempio, la “redazione del progetto esecutivo”, il “coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione”, la “direzione dei lavori” e il relativo ufficio (comprendente “direttore/i operativo/i, ispettore/i di cantiere”, o ancora il “coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione”). Tuttavia occorre evidenziare che l’estensore del codice, nel dettare l’articolo 45 comma 1 del codice dei contratti pubblici, ha riferito genericamente gli “oneri relativi alle attività tecniche indicate nell’allegato I.10 (…) a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture”, ed alcune voci ben si attagliano anche ai contratti di servizi di importo inferiore a 500.000 euro, come ad esempio la “programmazione della spesa per investimenti” e la “predisposizione dei documenti di gara”, nonché la “regolare esecuzione” e la “verifica di conformità”, mentre come detto tale ipotesi deve escludersi per i contratti di forniture di importo inferiore a euro 500.000.

Per effetto di quanto, la conclusione è che la stipulanda polizza assicurativa possa avere ad oggetto le sole attività tecniche svolte dal R.U.P. di cui all’Allegato I.10, come richiamato dall’articolo 45 comma 1 del codice e che, trattandosi di copertura obbligatoria, essa debba riguardare tutte le prestazioni di cui all’Allegato I.10 concretamente richieste al RUP nella singola procedura di affidamento.

La necessità (o meno) del regolamento sui criteri di riparto degli incentivi

Circa il terzo quesito – sulla necessità o meno di destinare una quota prioritaria alla stipula delle polizze individuate nel regolamento incentivi – la sezione non si pronuncia (non risultando chiara la domanda) decidendo però di soffermarsi sulla necessità del regolamento.

Sul punto, si legge nella deliberazione, è doveroso richiamare il comma 3, seconda parte, dell’articolo 45, che testualmente prevede: “I criteri del relativo riparto, nonché quelli di corrispondente riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro, a fronte di eventuali incrementi ingiustificati dei tempi o dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, sono stabiliti dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti, secondo i rispettivi ordinamenti, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del codice”.

Tale disposizione riproduce il contenuto in parte qua del previgente articolo 113 del D.Lgs. n. 50/2016 che già consentiva alle amministrazioni, previa adozione di un regolamento interno e della stipula di un accordo di contrattazione decentrata, di erogare emolumenti economici accessori a favore del personale interno alle Pubbliche amministrazioni per attività, tecniche e amministrative, nelle procedure di programmazione, aggiudicazione, esecuzione e collaudo (o verifica di conformità) degli appalti di lavori, servizi o forniture.

Tradizionalmente, si rammenta, già la sezione autonomie ha ribadito l’esigenza del regolamento interno considerato come “sede idonea per circoscrivere dettagliatamene le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogate (Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con la pronuncia n. 6/2018).

Circa il termine della usa adozione, risultando pacifico che il termine fissato dall’articolo 45 comma 3 del codice ha carattere ordinatorio, e che quindi il suo recepimento può avvenire in ogni tempo da parte delle amministrazioni interessate, il Collegio non ritiene che sussistano elementi normativi in grado di comportare un superamento dell’indirizzo in parte qua restrittivo tracciato dalla citata autorevole pronuncia.

La disposizione del vigente D. Lgs n. 36/2023 continua a prevedere la necessità di un’apposita disciplina attuativa da parte della stazione appaltante e nulla impedisce, in pratica, di adottare un regolamento anche nel silenzio dell’articolo 45. Da notare che lo schema di codice (e dell’articolo in parola) in realtà prevedeva la necessità del regolamento (ora espunto per un riferimento ad atto generale). In ogni caso la sezione, evidentemente, ritiene che il regolamento possa essere tranquillamente adottato.

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