Incentivi per funzioni tecniche: impegno e liquidazione (solo dopo il completamento dell’opera/servizio/fornitura)

Incentivi per funzioni tecniche: impegno e liquidazione (solo dopo il completamento dell’opera/servi(Corte dei Conti, sez. reg. Emilia Romagna deliberazione n. 43/2021)zio/fornitura)

Premessa

1. La necessità di un quadro economico

2.La pubblicazione dei dati sugli incentivi

3.Il regolamento sugli incentivi

4.La questione dell’impegno di spesa (dell’incentivo)

5.L’imputazione della spesa

6.La fase della liquidazione dell’incentivo

Premessa

Il Sindaco del Comune della regione ha formulato la seguente una serie di quesiti in tema di incentivi per funzioni tecniche (ex art. 113). Tutti i quesiti tendono a comprendere se sia legittima o meno l’erogazione degli emolumenti in parola in assenza di:

1. apposito quadro economico predisposto dal RUP, approvato dal Responsabile del Servizio e sottoposto alla Giunta Comunale;

2. apposito accantonamento delle necessarie risorse a carico del Bilancio di Previsione 2019/2021;

3. definizione delle quote percentuali da riconoscere ai soggetti coinvolti, in relazione alle funzioni espletate;

4. relazione sulle attività svolte da ogni singolo soggetto interessato dalla procedura di che trattasi.

E’ bene già anticipare che la deliberazione riveste una importanza fondamentale per ampiezza e per chiarezza dei riscontri forniti in tema di corretta gestione della questione degli incentivi per funzioni tecniche.

1. La necessità di un quadro economico

Sul primo quesito la sezione non ha alcun dubbio sulla esigenza della predeterminazione degli incentivi nei quadri economici. Con l’ovvia conseguenza secondo cui l’eventuale carenza non può essere sanata da una previsione/ricalibratura ex post. 

In questo senso nella deliberazione in commento si rileva come la sezione ritenga corretto “la provvista degli incentivi per funzioni tecniche venga predeterminata nei quadri economici dei singoli appalti, servizi e forniture, in quanto gli stanziamenti di bilancio effettuati per la realizzazione dell’opera o per l’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto comprendono anche quelli destinati agli incentivi tecnici in virtù della già richiamata normativa che autorizza, anche nelle more dell’approvazione del regolamento comunale, l’accantonamento delle risorse destinate alla corresponsione degli incentivi a fronte dell’espletamento delle funzioni tecniche. Resta inteso, anche in ragione del chiaro dato normativo, che è preclusa per l’ente la possibilità di liquidare gli incentivi non previsti nei quadri economici dei singoli appalti”.

Da notare, sotto il profilo pratico – anche se la questione, evidentemente, non viene trattata nella deliberazione – che il quadro economico, e quindi la proposta di approvazione giuntale deve necessariamente essere trasmessa al servizio finanziario che avrà anche la prerogativa di effettuare rilievi ad esempio sulla previsione degli incentivi in una procedura di affidamento diretto (come noto nell’affidamento diretto, senza competizione, non è consentita alcuna erogazione di incentivo). 

2. La pubblicazione dei dati sugli incentivi

Nel prosieguo dell’esame dei quesiti da parte della sezione, viene in rilievo la questione dell’obbligo della pubblicazione (o meno) delle determinazioni di liquidazioni degli incentivi. Nel rilevare che non sussiste alcun obbligo in parola, il Collegio rammenta come del resto espresso già dall’ANAC, che l’obbligo viene “sostituito” dai vari obblighi previsti ai sensi dell’articolo 29 del Codice dei contratti che impone l’onere di pubblicare ogni atto/provvedimento/dato afferente gli appalti pubblici e, pertanto, estratti relativi ai quadri economici troveranno pubblicazione già ai sensi della norma predetta.

Più nel dettaglio, nella deliberazione in commento si legge che “anche l’ANAC, nel fornire chiarimenti in merito agli obblighi di pubblicazione riguardanti i dati sugli incentivi per funzioni tecniche di cui all’art. 113 del d.lgs. 50/2016 al personale dipendente, nella delibera n. 1047 del 25 novembre 2020, ha precisato che non sussiste un obbligo di pubblicazione, ai sensi del d.lgs. 33/2013, delle determinazioni dirigenziali di liquidazione degli incentivi tecnici di cui all’art. 113 del d.lgs. 50/2016 al dipendente delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori, in quanto le somme stanziate per i soggetti incaricati di svolgere le attività cui è connessa la corresponsione degli incentivi devono essere riportate nei quadri economici dei singoli appalti di lavori, servizi e forniture, che sono contenuti negli atti propedeutici alla fase di scelta del contraente. Questi ultimi, ai sensi dell’art. 29 del Codice dei contratti pubblici, sono assoggettati agli obblighi di pubblicazione sul profilo del committente. Quindi, secondo quanto riferito dall’ANAC, i dati contenuti nelle predette determinazioni possono essere estratti e pubblicati ai sensi dell’art. 18 del d.lgs. 33/2013 (obbligo di pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti ai dipendenti pubblici), poiché le somme sono liquidate a fronte di incarichi attribuiti al personale dipendente dell’amministrazione aggiudicatrice o dell’ente aggiudicatore”.

3. Il regolamento incentivi

Sulla legittimità del previo accantonamento (in attesa dell’approvazione del regolamento incentivi e del successivo impegno di spesa) risultano di particolare interesse i ragionamenti espressi sulla “centralità” del regolamento. La Corte sottolinea che mentre la previsione “contabile” (che consente di disporre dello stanziamento del 2% degli incentivi) discende direttamente dalla legge (art. 113) con la conseguenza che il regolamento non è determinante ai fini della costituzione del fondo incentivi (all’interno del fondo per lo sviluppo delle risorse umane), il regolamento stesso, però, rappresenta la condizione indispensabile per poter erogare gli incentivi.

A tal proposito, in delibera si legge che “che l’approvazione del regolamento comunale non è determinante ai fini della costituzione del fondo, essendo l’ente autorizzato direttamente dalla legge a procedere all’accantonamento nei limiti massimi previsti (2%), ma è condizione necessaria per la ripartizione del fondo tra gli aventi diritto, attraverso la definizione delle quote percentuali da riconoscere ai soggetti coinvolti, in relazione alle funzioni espletate, nel rispetto dei criteri e delle modalità fissati in sede di contrattazione decentrata integrativa”.

Pertanto, prosegue la deliberazione il regolamento dell’ente locale costituisce “un elemento atto ad integrare la “fattispecie complessa” che conduce alla liquidazione del compenso incentivante (in tal senso: Sezione regionale di controllo per il Lazio, delibera n. 57/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per il Friuli-Venezia Giulia, delibera n. 6/2018/PAR e Sezione regionale di controllo per la Toscana, delibera n. 186/2017/PAR, che la definisce “condicio sine qua non” per attuare il riparto)”.

Nell’ambito del ragionamento si conferma l’assunto di partenza che legittima gli incentivi i quali sono “finalizzati a valorizzare le professionalità interne esistenti all’interno dell’amministrazione e conseguendo, al contempo, lo scopo di originare risparmi sulla spesa corrente delle pubbliche amministrazioni che, in tal modo, potrebbero evitare di ricorrere, per l’acquisizione di tali prestazioni, all’esternalizzazione con un probabile incremento degli oneri, costituiscono uno di quei casi nei quali il legislatore deroga al principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuendo un compenso ulteriore e speciale e riservando ai regolamenti dell’amministrazione, previa contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione”.

Per effetto di quanto, ai regolamenti della stazione appaltante è demandata dalla legge l’individuazione delle tipologie dei dipendenti beneficiari degli incentivi, nonché l’indicazione dell’ammontare delle percentuali da corrispondere a ciascuna figura professionale interna”.

Il fondamento normativo del ragionamento appena riportato si rinviene, evidentemente, nel comma 2, dell’ art. 113 che prevede l’accantonamento in un apposito fondo di risorse finanziarie in misura non superiore al 2% “modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture posti a base di gara per riconoscere uno specifico compenso per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti esclusivamente per determinate attività (“programmazione della spesa per investimenti,valutazione preventiva dei progetti, predisposizione e controllo delle procedure di gara ed esecuzione dei contratti pubblici, RUP, direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e collaudo tecnico amministrativo ovvero verifica di conformità, collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti”)”.

Il successivo comma 3, oltre alla previsione dei vari collaboratori prevede più nel dettaglio che una quota, pari all’80%, delle risorse del fondo costituito ai sensi del comma 2 possa essere ripartita, per ciascun lavoro, servizio o fornitura, fra i destinatari indicati sempre al comma 2 con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti. Il restante 20%, invece, va destinato, secondo quanto prescritto dal successivo comma 4, all’acquisto di strumentazioni e tecnologie funzionali all’uso di metodi elettronici di modellazione per l’edilizia e le infrastrutture, all’attivazione di tirocini formativi, allo svolgimento di dottorati di ricerca, etc.

4. La questione dell’impegno di spesa (dell’incentivo)

L’aspetto centrale della deliberazione – di estremo interesse per i RUP che, comunque, sono tenuti a presidiare le regole dell’impegno di spesa e quindi anche rilevanti aspetti della contabilità armonizzata normalmente, ma erroneamente, delegati al solo responsabile del servizio finanziario – è quello afferente della corretta configurazione del momento dell’assunzione dell’impegno di spesa e dei concetti di perfenzionamento dell’obbligazione giuridica, dell’imputazione che devono essere tenuti distinti, perché evidentemente diversi dagli aspetti relativi alla liquidazione degli incentivi.

In particolare, in delibera si annota che sull’impegno di spesa non si può prescindere dalle disposizioni normative di cui all’articolo 183 del decreto legislativo 267/2000 (T.U. degli enti locali) in cui si specifica che l’impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa (ovviamente al netto delle ipotesi in cui il procedimento prenda avvio dalla prenotazione dell’impegno come accade con la determina a contrarre) con la quale, a seguito di un’obbligazione giuridicamente perfezionata:

1) sono determinati la somma da pagare e il soggetto creditore;

2) sono indicate la ragione e la relativa scadenza;

3) viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell’ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell’articolo 151.

Nel caso degli incentivi, secondo la sezione quindi, “l’obbligazione si perfeziona nel momento in cui, con regolamento dell’amministrazione, vengono individuati i soggetti incaricati di svolgere le attività remunerabili con gli incentivi ivi previsti, in relazione ai singoli appalti di lavori, servizi e forniture. Sicché, con il regolamento dell’amministrazione vengono ad esistenza tutti gli elementi che debbono sussistere per la formazione dell’impegno di spesa, ai sensi dell’art. 183 del TUEL, tra cui la somma da pagare e il soggetto creditore”.

A parere di chi scrive l’affermazione non è totalmente condivisibile visto che il perfezionamento dell’obbligazione giuridica implica l’individuazione specifica dei percettori, con il regolamento invece si assiste alla individuazione generica dei potenziali soggetti beneficiari senza che sia chiaro il dato economico preciso (insistono, nel regolamento solamente delle percentuali) visto che poi l’importo da ripartire potrebbe subire delle riduzioni per eventuali giorni di ritardo sulla conclusione degli interventi previsti (o se si preferisce sulla conclusione dell’intera fase esecutiva del contratto). Il ragionamento espresso dalla Corte, invece, sembra piuttosto riferirsi alla fase della prenotazione di impegno di spesa (che comunque avviene già in fase di quadro economico).

5. L’imputazione della spesa

Aspetto completamente diverso dal perfezionamento dell’obbligazione giuridica, che consente la registrazione dell’impegno di spesa, la questione dell’imputazione dell’impegno che viene a “cadere” nell’esercizio finanziario in cui l’obbligazione è esigibile e quindi, per specificare, l’incentivo può essere pagato.

Correttamente e condivisibilmente, il collegio chiarisce che il diritto all’erogazione può essere azionato solo nel momento in cui si addiviene “al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto nel rispetto dei costi e dei tempi prestabiliti”.

Il diritto all’incentivo, pertanto, non sorge in momenti anteriori né possono essere legittimante erogati anzitempo (ed è compito del responsabile del servizio finanziario attentamente verificare che ciò non accada a pena di danni erariali).

La sezione rammenta le norme di riferimento sulla questione “imputazione” (si ripete aspetti che il RUP deve sapere presidiare anche in relazione alla normale attività degli appalti).

In particolare si rammenta che il comma 5 dell’art. 183 prevede:

1) che le obbligazioni passive giuridicamente perfezionate devono essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza, secondo le modalità previste dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118;

2) che non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario le spese per le quali non sia venuta a scadere nello stesso esercizio finanziario la relativa obbligazione giuridica.

Da tale quadro normativo di riferimento, prosegue la delibera, e secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile per cui “l’imputazione della spesa relativa agli incentivi per funzioni tecniche deve essere effettuata nel rispetto del principio della competenza finanziaria potenziata e, quindi, nell’esercizio in cui si prevede che la spesa divenga esigibile (cfr. Sezione regionale di controllo per il Piemonte, delibera n. 25 del 19 marzo 2019; Sezione regionale di controllo per l’Umbria, delibera n. 56/2019/PAR)”.

Nel rispetto del principio della competenza finanziaria potenziata è rilevante, quindi, ai fini dell’assunzione dell’impegno, “il momento di effettivo svolgimento dell’attività”, più correttamente il momento in cui l’attività viene svolta e l’obbligazione (degli incentivi) diviene esigibile.

In relazione proprio agli incentivi, la delibera prosegue annotando che “le spese in questione afferiscono ad un appalto, la tempistica per l’adozione dei relativi impegni di spesa non può che seguire lo sviluppo del servizio oggetto dell’affidamento nel cui ambito viene svolta l’attività per la quale è riconosciuto l’incentivo. La scadenza di ogni obbligazione, pertanto, andrà individuata nel momento in cui, secondo lo sviluppo temporale dell’appalto, si prevede che la singola attività sarà conclusa, con conseguente diritto del dipendente di esigere il pagamento dell’incentivo a fronte della prestazione eseguita”.

Tale condizione, conclude la sezione, “subordina necessariamente l’erogazione dell’incentivo al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto nel rispetto dei costi e dei tempi prestabiliti”.

6. La fase della liquidazione dell’incentivo

La fase dell’impegno, perfenzionamento dell’obbligazione giuridica (che consente la registrazione dell’impegno nel momento in cui l’obbligazione giuridica sorge) e l’imputazione dell’impegno (nel momento in cui l’obbligazione “scade” e diventa esigibile) deve essere tenuto distinto dal momento della liquidazione. E ciò emerge altrattanto chiaramente dalla deliberazione in commento.

Nella delibera infatti si legge che “il momento dell’impegno va tenuto distinto da quello della liquidazione, la quale comporta la verifica da parte dell’amministrazione (nda da parte del servizio  del personale e/o da parte del responsabile del servizio finanziario salvo che sia direttamente interessato dall’incentivo) del corretto svolgimento dell’attività incentivata, con la possibilità, quando ne ricorrano i casi, di eventuali riduzioni o addirittura di esclusioni del compenso, secondo le previsioni del regolamento approvato dall’ente”.

E’ ovvio che la liquidazione impone una relazione specifica da parte del responsabile del servizio interessato.

L’assunzione dell’impegno però, ricorda la Corte, è condizionata dall’approvazione del regolamento prima di quel momento sono possibili solo accantonamenti.

In delibera si legge che “in presenza di accantonamenti già effettuati dall’ente nelle more dell’approvazione del regolamento, l’impegno di spesa dovrà essere assunto, a partire dalla data di entrata in vigore del regolamento, anche per attività svolte in precedenza, con l’unico limite di quelle relative ad appalti che si siano già conclusi prima dell’adozione del regolamento stesso (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Lazio, delibera n. 57/2018)”.

L’ultima delibera citata specifica chiaramente come si da “escludere che il Regolamento possa ripartire tali incentivi con effetto retroattivo (pur in presenza di un accantonamento di risorse in bilancio già tempestivamente effettuato dall’Ente, in via prudenziale, nei limiti di legge), a coloro che, dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice, abbiano espletato attività tecniche nelle procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture non soltanto già avviate, ma anche già concluse, prima dell’adozione dell’atto regolamentare” fatto salvo che tali criteri non siano già stati definiti in contrattazione decentrata (ciò legittimerebbe l’erogazione comunque dell’incentivo).

Mentre la delibera in commento ribadisce che “la nascita del diritto è condizionata sospensivamente, non dalla sola prestazione dell’attività incentivata, bensì anche dall’adozione del regolamento, in assenza del quale il dipendente avente titolo potrà eventualmente esercitare un’azione risarcitoria per inottemperanza agli obblighi che il legislatore ha posto a carico delle amministrazioni appaltanti (cfr., da ultimo, Cass. n. 10222/2020; Cass. n. 13937/2017)”.

Infine, la sezione si sofferma sulla necessità della relazione tecnica che individui i beneficiari. In tale senso in delibera si legge che “l’acquisizione da ogni singolo soggetto interessato alla procedura di che trattasi di una relazione sulle attività svolte ai fini della liquidazione degli incentivi richiesti, la norma (art. 113, comma 3, d.lgs. n. 50/2016) prevede il preventivo accertamento delle specifiche attività svolte dal dipendente a cura del dirigente o del responsabile del servizio. Quindi, l’incentivo è erogabile in relazione ad attività effettivamente svolte rispetto alle quali il dirigente o il responsabile del servizio devono poter acquisire elementi utili a disporre l’accertamento propedeutico alla corresponsione dell’incentivo, ove spettante. È evidente che la relazione sulle attività svolte redatta dal singolo dipendente che fa richiesta dell’incentivo è uno dei possibili strumenti a disposizione del dirigente o del responsabile per effettuare l’accertamento in ordine al corretto ed effettivo svolgimento delle attività incentivabili. Si ritiene, tuttavia, che tali scelte rientrino nella discrezionalità dell’ente e su di esse, pertanto, questa Sezione ritiene di non dover interferire, ferma restando la necessità che la liquidazione sia preceduta da un puntuale accertamento sull’effettivo svolgimento delle specifiche attività per le quali è richiesto l’incentivo a cura del dirigente o del responsabile del servizio”.