Incarichi di progettazione senza copertura dell’opera: lo stato dell’arte secondo la Corte dei Conti (Corte dei Conti, sezione Lombardia, deliberazione n. 270/2021)

Premessa

1. L’istruttoria
2. I principi contabili
3. Prenotazione e impegno di spesa
4. La legislazione “Sblocca Cantieri”
5. Una deroga utile anche per il PNRR
6. Il parere

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Premessa

Il parere richiesto da un sindaco lombardo alla sezione regionale di riferimento risulta di particolare interesse per i RUP (stante l’argomento spesso “delegato” al solo responsabile dei servizi finanziari). La questione posta dal sindaco istante è quella delle possibilità o meno di affidare attività di progettazione svincolata dai fondi necessari per realizzare i lavori (interventi).

Testualmente, il parere è teso ad ottenere chiarimenti “in merito alla possibilità, ai sensi e per gli effetti dell’art.1, comma 4, del D.L. n.32/2019 (convertito con modificazioni dalla legge n. 55/2019), di procedere, fino al 31 dicembre 2023, all’affidamento delle attività di progettazione, anche qualora sia presente una disponibilità finanziaria limitata soltanto alle suddette attività e, quindi, in assenza del finanziamento dell’intera opera”.

1. L’istruttoria

La delibera rammenta immediatamente i mutamenti, nella disciplina contabile apportati dal D.M. 1° marzo 2019 (pubblicato in G.U. 25 marzo 2019, n. 71), all’articolo 3, ha apportato diverse modifiche al principio contabile applicato, concernente la contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2 del D.lgs. n. 118/2011.

In specie i paragrafi 5.3.12 e 5.3.14, “sui quali questa Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi nel parere n. 352/2019 che ha approfondito, specialmente, gli aspetti connessi alle modalità di contabilizzazione delle spese di progettazione (vd. anche deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 66/2020)”.

Si deve premettere che, ai fini di fornire il prezioso riscontro, in delibera si riportano integralmente i passi mutati dei principi contabili che appare opportuno – a beneficio dei RUP -, riportare integralmente.

Come si è detto in premessa, frequentemente, le implicazioni contabili afferenti le decisioni tecniche (degli uffici tecnici) vengono “delegate” ai servizi finanziari come se le conseguenze fossero/appartenessero solamente ed esclusivamente a questa figura. Ovviamente non è cosi: ogni decisione tecnica deve essere supportata da apposito parere tecnico che involge profili di legittimità. Pertanto una proposta tecnica che violasse norme o principi contabili deve essere immediatamente considerata dal RUP (e dal dirigente/responsabile di servizio di riferimento). Naturalmente deve essere oggetto di considerazione anche da parte del responsabile dei servizi finanziari. Ma il ruolo/funzione determinante è anche quello svolto dal RUP. Ed è proprio nel caso di specie (avvio progettazione senza fondi per realizzare l’opera) che il RUP deve prestare massima attenzione. Ed in questo senso rilevantissimo appare proprio questo parere espresso dalla sezione regionale emiliana.

• I principi contabili

Nella deliberazione si rammenta il portato del paragrafo 5.3.12 (principio contabile 4/2) relativo alla registrazione contabile delle spese per il livello minimo di progettazione richiesto per l’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici e nell’elenco annuale.

Prima indicazione, pertanto, è che l’inserimento nel programma dei lavori deve essere preceduto dal “primo” quadro economico che scaturisce dal primo livello di progettazione.

Ai sensi del paragrafo richiamato “La spesa riguardante il livello minimo di progettazione, richiesto ai fini dell’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici, è registrata nel bilancio di previsione prima dello stanziamento riguardante l’opera cui la progettazione si riferisce. Per tale ragione, affinché la spesa di progettazione possa essere contabilizzata tra gli investimenti, è necessario che i documenti di programmazione dell’ente, che definiscono gli indirizzi generali riguardanti gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche (DUP, DEFR o altri documenti di programmazione), individuino in modo specifico l’investimento a cui la spesa di progettazione è destinata, prevedendone altresì le necessarie forme di finanziamento. In tal caso, la spesa di progettazione “esterna”, consistente in una delle fattispecie previste dall’art. 24, comma 1, esclusa la lettera a), del d.lgs. n. 50 del 2016, è registrata, nel rispetto della natura economica della spesa, al Titolo II della spesa, alla voce U.2.02.03.05.001 “Incarichi professionali per la realizzazione di investimenti” del modulo finanziario del piano dei conti integrato previsto dall’allegato 6 al presente decreto.

Nel prosieguo della disamina del principio contabile, il nuovo paragrafo 5.3.14 – relativo alla registrazione contabile delle spese per gli interventi inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici e nell’elenco annuale –  dispone  che “A seguito della validazione del livello di progettazione minima previsto dall’articolo 21 del d.lgs. 50 del 2016, gli interventi sono inseriti nel programma triennale dei lavori pubblici e le relative spese sono stanziate nel Titolo II del bilancio di previsione. L’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici consente l’iscrizione nel bilancio di previsione degli stanziamenti riguardanti l’ammontare complessivo della spesa da realizzare, nel rispetto del principio della competenza finanziaria cd. Potenziata”.

Il principio della contabilità finanziaria “potenziata” rappresenta la novità ed il cardine della nuova contabilità armonizzata (che i RUP, e non il solo responsabile dei servizi finanziari, debbono presidiare attentamente).

In caso di simmetria, nel senso che la previsione di spesa risulta coperta da entrate esigibili nello stesso esercizio in cui risulterà esigibile (pagabile) la spesa “nel bilancio di previsione gli stanziamenti di entrata e di spesa sono iscritti distintamente con imputazione ai singoli esercizi di esigibilità”.

Se questa simmetria viene a mancare, nel senso che le entrate sono esigibili anticipatamente rispetto alla spesa è necessario costituire il fondo pluriennale vincolate. Ed il principio in questo senso rammenta che “Nei casi in cui la copertura di tali spese risulti costituita da entrate esigibili anticipatamente rispetto all’esigibilità delle spese correlate, nel bilancio di previsione è iscritto il fondo pluriennale vincolato di spesa”.

• Prenotazione e impegno di spesa

Fondamentale è la disciplina, anche riportata in delibera, in tema di assunzione di impegni e, prima ancora, di prenotazione degli impegni (stante anche l’eccezione di cui beneficiano i lavori rispetto a servizi e forniture salvo che si tratti di stanziamenti vincolati).

Il principio, infatti, puntualizza che “Gli stanziamenti sono interamente prenotati a seguito dell’avvio del procedimento di spesa e sono via via impegnati a seguito della stipula dei contratti concernenti le fasi di progettazione successive al minimo o la realizzazione dell’intervento. Gli impegni sono imputati contabilmente nel rispetto del principio della competenza finanziaria cd. potenziata. La spesa di progettazione riguardante i livelli successivi a quello minimo richiesto per l’inserimento di un intervento nel programma triennale dei lavori pubblici è registrata nel titolo secondo della spesa, con imputazione agli stanziamenti riguardanti l’opera complessiva, sia nel caso di progettazione interna che di progettazione esterna, in attuazione dell’art. 113, comma 1, del Codice”.

Pertanto, per mantenere a FPV la spesa per i lavori sono necessarie una serie di operazioni (prosecuzione del procedimento di aggiudicazione) indispensabili a partire dal primo momento relativo all’avvio delle procedure di aggiudicazione della progettazione.

La regola per cui l’intervento deve “avere” le risorse necessarie alla sua realizzazione ha subito una deroga introdotta dalla legislazione sblocca cantieri (dl 32/2019 convertito con legge 55/2019). Una serie di eccezioni finalizzate ad assicurare la ripresa economica del Paese.

• La legislazione “Sblocca Cantieri”

In delibera si rammenta che “con decreto-legge 18.04.2019, n.32 (convertito con modificazioni dalla legge 14.06.2019 n. 55), il legislatore, in sede di conversione in legge, ha introdotto nell’ambito delle misure volte a rilanciare il settore dei contratti pubblici una “deroga” ai sopra citati principi, consentendo ai soggetti attuatori di affidare incarichi di progettazione anche in assenza delle risorse necessarie a garantire la copertura finanziaria dell’opera nella sua interezza”.

Più nel dettaglio, l’articolo 1, comma 4, del d.l. n. 32/2019 prevede, infatti, che “Per gli anni dal 2019 al 2023 soggetti attuatori di opere per le quali deve essere realizzata la progettazione possono avviare le relative procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitati alle sole attività di progettazione. Le opere la cui progettazione è stata realizzata ai sensi del periodo precedente sono considerate prioritariamente ai fini dell’assegnazione dei finanziamenti per la loro realizzazione.

Il successivo comma 5 – ribadendo, per l’ordinamento degli Enti locali, quanto già ammesso dal principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria, di cui all’allegato 4.2 (punto 5.3) del d.lgs. n.118 /2011 – dispone, inoltre, che “I soggetti attuatori di opere sono autorizzati ad avviare le procedure di affidamento della progettazione o dell’esecuzione dei lavori nelle more dell’erogazione delle risorse assegnate agli stessi e finalizzate all’opera con provvedimento legislativo o amministrativo”.

Sono evidenti, come si diceva, le finalità del legislatore: dare la possibilità agli enti attuatori di disporre – pur nel rispetto dei principi di buona e sana amministrazione che risultano comunque imprescindibili – “di un “parco progetti” che permetta di accedere ai finanziamenti esterni, spesso non intercettati dalle amministrazioni pubbliche proprio per l’assenza anche di un livello minimo di progettazione cantierabile”.

Si tratta di una norma, oggettivamente, in grado consentire – come si legge in deliberazione –, “di disinnescare il circolo vizioso che si era creato nelle amministrazioni pubbliche che, da un lato, non potevano accedere ai finanziamenti pubblici per l’assenza di progetti cantierabili, e, dall’altro, non erano in grado di affidare incarichi di progettazione a soggetti esterni in mancanza del finanziamento dell’intera opera”.

Tutto ciò, aggravato dal fatto che spesso gli enti non dispongono delle adeguate professionalità tecniche interne, che possano provvedere in house a redigere i progetti definitivi o esecutivi, propedeutici all’acquisizione delle risorse esterne per la realizzazione delle opere pubbliche necessarie alla collettività amministrata.

L’intento chiaramente derogatorio (anche se in termini transitori) delle norme di carattere generale di cui all’ordinamento contabile, per il tramite dell’art. 1, comma 4, del D.L. n. 32/2019, si può, tra l’altro, evincere dalla denominazione dello stesso articolo, che è così rubricato: “Modifiche al codice dei contratti pubblici e sospensione sperimentale dell’efficacia di disposizioni in materia di appalti pubblici e in materia di economia circolare”.

• Una deroga utile anche per il PNRR

La sezione non perde l’occasione, condivisibilmente, per sottolineare quanto la deroga in argomento possa risultare utile “al fine di far fronte alle notevoli sfide del PNRR, trova conferma nella previsione dell’art.52, comma 1, lettera a), punto 4, del D.L 31 maggio 2021, n.77, convertito con modificazioni dalla legge 29 luglio 2021 n.108, che ha prorogato a tutto il 2023 (già rinviato al 2021, con D.L.n.183/2020), la disposizione di cui all’art.1, comma 4, del D.L. n. 32/2019, originariamente valida solamente per il biennio 2019-2020”.

La sezione puntualizza, sempre a beneficio del RUP e dei dirigenti/responsabili di servizio che “se il quadro normativo” in deroga (fino al 2023) prevede, “la possibilità di avviare le procedure di affidamento degli incarichi di progettazione anche in assenza delle risorse necessarie a garantire la copertura finanziaria dell’opera nella sua interezza, di contro ciò deve avvenire nel rispetto di alcune regole di carattere generale, non oggetto di disapplicazione, da parte del legislatore”.

In primo luogo, prosegue la deliberazione in commento, “l’affidamento degli incarichi di progettazione, in conformità al suddetto decreto, deve trovare apposita copertura nei documenti contabili dell’Ente, stante, tra l’altro, la previsione dell’articolo 24, comma 8 bis, del D.lgs. n. 50/2016 (comma aggiunto dall’art. 14, comma 1, lett. d), D.lgs. 19 aprile 2017, n. 56) che prevede che “Le stazioni appaltanti non possono subordinare la corresponsione dei compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all’ottenimento del finanziamento dell’opera progettata. Nella convenzione stipulata con il soggetto affidatario sono previste le condizioni e le modalità per il pagamento dei corrispettivi con riferimento a quanto previsto dagli articoli 9 e 10 della legge 2 marzo 1949, n. 143, e successive modificazioni”.

L’affidamento dell’incarico esterno, quindi, “deve rispettare il principio di autosufficienza dell’amministrazione (cd. autorganizzazione della PA), che impone il potere/dovere del datore di lavoro pubblico di utilizzare le proprie risorse umane secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Gli affidamenti de quibus, quindi, devono ritenersi giuridicamente ammissibili, ove, motivatamente, la Pubblica amministrazione dimostri l’assenza e/o l’insufficienza di personale tecnico che possa, internamente, provvedere a tale progettazione, strumentale alla realizzazione dell’opera pubblica”.

Altra condizione imprescindibile per poter affidare l’incarico senza le risorse per l’opera da realizzare che lo stesso poi non risulti “fine a stesso, con le conseguenze erariali che ciò potrebbe comportare, ma è necessario che sia strumentale alla realizzazione di opere di interesse generale, aventi una probabile e ragionevole fattibilità sia in termini tecnici che finanziari. Ciò quale condizione minima e imprescindibile per il conferimento di un incarico di progettazione, al fine di evitare una spesa di denaro pubblico inutile (vd. Corte dei conti Sicilia, Sez. App., 24/11/2008, n. 364) determinata da comportamenti non rispettosi del più generale criterio di diligenza che deve sempre caratterizzare l’agere pubblico”.

• Il parere

In questo senso, quindi, la conclusione della sezione è che “Ai sensi e per gli effetti dell’art.1, comma 4, del D.L. n.32 (convertito dalla legge n.55/2019), gli attuatori di opere, per le quali deve essere realizzata la progettazione, possono avviare, fino al 2023, le relative procedure di affidamento anche in caso di disponibilità di finanziamenti limitati alle sole attività di progettazione, a condizione che quest’ultime abbiano l’adeguata copertura finanziaria, attengano alla realizzazione di opere pubbliche di interesse generale, aventi una ragionevole e probabile fattibilità sia in termini tecnici che finanziari, e venga rispettato il principio di autosufficienza dell’amministrazione“.