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( vote)(Corte dei Conti, sez. Regionale Basilicata, deliberazione n. 15/2023)
Premessa
Alla sezione della regione Basilicata viene posta la questione – abbastanza frequente -, della possibilità di cedere un bene immobile (della P.A.) a terzi gratuitamente per la realizzazione di fini che interessano la collettività.
Più nel dettaglio, l’istanza è rivolta ad avere riscontro positivo “in ordine alla possibilità, alla luce dei principi in materia di gestione del patrimonio immobiliare delle Pubbliche Amministrazioni, della costituzione, a titolo gratuito, del diritto di superficie o di altro diritto reale di godimento su un immobile di una P.A., in favore di altra P.A., e se i suddetti principi gestionali del patrimonio immobiliare pubblico siano contemperati dal principio della c.d. finanza pubblica allargata in caso di trasferimento, sempre a titolo gratuito, del diritto di proprietà o di altro diritto reale di godimento in favore di altra Pubblica Amministrazione”.
Nel caso di specie si trattava della possibilità di costituire gratuitamente il diritto di superficie su un immobile di proprietà comunale in favore della “Guardia di Finanza, al fine di consentire la costruzione di una nuova caserma”.
- Le motivazioni delle decisioni della P.A.
Il Sindaco istante evidenzia, nella richiesta, anche l’impossibilità di procedere con ogni valorizzazione del bene immobile sia per carenza di risorse sia per vincoli giuridici con le implicazioni importanti, in caso di cessione (pur a costo zero) di creare un risparmio economico in relazione alle “spese di manutenzione necessarie alla conservazione in sicurezza del fabbricato”. Ulteriori vantaggi nella cessione la possibilità anche di creare indotto economico (creando un caseggiato idoneo ad ospitare numerose “famiglie di militari” ed un rafforzamento, semplificando, della legalità attraverso la creazione di un nuovo presidio della Guardia di Finanza aumentando “il livello di sicurezza nel contesto di riferimento, anche in termini di prevenzione, valori, questi, costituzionalmente rilevanti”.
- L’istruttoria e la questione degli “atti di liberalità
Nell’istruttoria dell’istanza (il quesito viene ritenuto ammissibile), il primo aspetto che la sezione mette in evidenza è la totale assenza nell’ordinamento di norme giuridiche e quindi la possibilità per la P.A. “di attribuire, a titolo gratuito, un diritto reale su un bene facente parte del patrimonio immobiliare del Comune in favore di altro soggetto pubblico”.
La fattispecie, si legge nella deliberazione, risulta già affrontata di recente dalla “Sezione, seppur sotto il profilo della possibilità della donazione modale (cfr., Sez. Contr. Basilicata, deliberazione n. 59/2022/PAR), non trova espressa codificazione nell’ordinamento gius-pubblicistico, ove non è dato rinvenire norme specifiche che prevedano una capacità degli Enti pubblici di adottare atti di liberalità in favore di altri soggetti, pubblici o privati, né, in verità, che prevedano divieti”.
In merito alla questione in parola (atti di liberalità/P.A.) la Suprema Corte di Cassazione che ha affermato il principio secondo il quale, “pur in mancanza di una norma che preveda l’incapacità di cedere a titolo gratuito diritti reali su beni pubblici da parte di tutti gli Enti, tali cessioni non possono, in ogni caso, integrare una mera liberalità, ma devono sempre perseguire un interesse pubblico: “Gli enti pubblici per i loro fini istituzionali sono incapaci di porre in essere atti di donazione e di liberalità che non costituiscono mezzi per l’attuazione di detti fini” (cfr., Cass. Civ. 7 dicembre 1970, n. 2589)”.
Principio compatibile il c.d. “principio della c.d. finanza pubblica allargata” anche invocato nella richiesta di parere.
Una decisione, quindi, di “liberarsi” gratuitamente del proprio patrimonio – precisa la sezione -, implica una attenta valutazione “un prudente apprezzamento” da parte del responsabile della gestione del patrimonio.
Valutazione/considerazione che riguarda, appunto, “la scelta gestionale ritenuta in concreto più idonea a perseguire la migliore e corretta gestione del proprio patrimonio ed il soddisfacimento dell’interesse pubblico, anche in relazione alla necessità di dare attuazione al principio di sussidiarietà costituzionalmente previsto (cfr., art. 118 Cost.)”.
- Le valutazioni delle sezioni
Non sempre, si legge in deliberazione le scelte di cedere liberamente (a titolo gratuito) il proprio patrimonio sono state ritenute corrette.
In questo senso, ad esempio, si è precisato che “la cessione gratuita (donazione modale), di beni pubblici, di norma, non sia consentita perché incompatibile con i principi contenuti nelle norme che disciplinano la cessione e la valorizzazione del patrimonio disponibile della P.A.” (cfr., Sez. Contr. Lombardia n. 164/2019/PAR) e che “le finalità istituzionali proprie dell’ente nella gestione dei beni pubblici e nella relativa cessione, come individuate dal legislatore nelle disposizioni sopra riportate, sono orientate al rispetto dei principi di economicità, adeguatezza, proporzionalità e gestione produttiva dei beni stessi, anche qualora siano individuate forme alternative o sussidiarie di valorizzazione a salvaguardia dell’interesse pubblico”. (cfr., Sez. Contr. Piemonte n. 16/2020/SRCPIE/PAR).
Si impone, quindi, e ciò riguarda – evidentemente -, il tecnico/responsabile del servizio (e non solo il responsabile del servizio finanziario) una rigorosa valutazione in concreto (ed in casi eccezionali) della sussistenza delle condizioni legittimanti circa “a cessione gratuita di un bene immobile, sulla base di una necessaria ed esaustiva motivazione in merito all’idoneità della donazione modale per il raggiungimento di uno specifico fine dall’ente locale e nel rispetto dei principi di adeguatezza e proporzionalità sotto il profilo economico”.
Una scelta in questo senso, poi, deve avere anche una valutazione sulle potenziali alternative che consentano comunque di valorizzare l’aspetto economico (si pensi ad esempio alla vendita). Occorre dar conto, nel caso di cessione gratuita dell’assenza di altre opzioni “che potrebbero consentire il raggiungimento dell’interesse pubblico perseguito dal comune nell’ambito dei propri fini istituzionali (fini istituzionali del comune e non dell’Ente pubblico o privato cui viene ceduto il bene) – conf. Sez. reg. controllo Piemonte n. 409/2013” (così, Sez. Contr. Lombardia n. 164/2019/PAR citata)”.
Una attribuzione patrimoniale, gratuita, potrebbe essere giustificata solo se realmente finalizzata allo svolgimento:
- di servizi pubblici;
- di interesse per la collettività insediata sul territorio.
Nel caso di attribuzione a titolo gratuito, poiché non emerge con immediatezza il collegamento tra l’atto traslativo (o comunque attributivo del diritto) ed i fini istituzionali dell’ente, “sarà onere del cedente evidenziare le ragioni sottese all’atto di disposizione nonché la finalità che con l’atto medesimo intende soddisfare” (cfr., Sez. Contr. Puglia n. 165/PAR/2014)”.
- Il parere
In assenza, quindi, di una chiara indicazione normativa, il parere della sezione è nel senso della necessità – prima di adottare la scelta -, di un prudente apprezzamento da parte dei responsabili dell’ente locale per rassicurare, in ogni caso, una decisione che risulti la migliore per perseguire la corretta gestione del patrimonio “nel rispetto del regime giuridico connesso alla natura dei beni (diverso se appartenenti al demanio, al patrimonio disponibile o indisponibile) e del soddisfacimento dell’interesse pubblico, anche in relazione al necessità di dare attuazione al principio di sussidiarietà costituzionalmente previsto (cfr., art. 118 Cost.)”. La scelta, in definitiva, di cedere gratuitamente il proprio patrimonio dovrà essere sorretta da attentissima motivazione che illumini sulle ragioni ed i fini da perseguire.
Anche sotto il profilo “della sicurezza e della legalità, sì da escludere ogni timore di negligente e non consentito depauperamento”.
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