IL TITOLARE EFFETTIVO NEL PNRR

Il tema della verifica della Titolarità effettiva degli Investimenti si configura come strumento di prevenzione delle frodi e del conflitto di interesse.

La finalità principale dello strumento è tutelare il sistema economico finanziario ed assicurare la correttezza dei comportamenti degli operatori che ne fanno parte.

L’identificazione del Titolare effettivo rappresenta per l’Amministrazione centrale ed il Soggetto Attuatore del PNRR, una delle principali misure per la ridurre i rischi connessi a possibili attività fraudolente, tra cui il rischio di infiltrazioni mafiose o il rischio di riciclaggio di denaro, nonché un elemento fondamentale a supporto della verifica di eventuali conflitti d’interessi.

1. Quadro normativo di riferimento

REGOLAMENTO (UE) 2021/241 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, Articolo 22 Tutela degli interessi finanziari dell’Unione:

Comma 2. Gli accordi … contemplano per gli Stati membri i seguenti obblighi:

d) ai fini dell’audit e del controllo e al fine di fornire dati comparabili sull’utilizzo dei fondi in relazione a misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimento nell’ambito del piano per la ripresa e la resilienza, raccogliere le seguenti categorie standardizzate di dati, nonché garantire il relativo accesso:

1. il nome del destinatario finale dei fondi;
   1. il nome dell’appaltatore e del subappaltatore, ove il destinatario finale dei fondi sia un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi delle disposizioni nazionali o dell’Unione in materia di appalti pubblici;
   1. il/i nome/i, il/i cognome/i e la data di nascita del/dei titolare/i effettivo/i del destinatario dei fondi o appaltatore, ai sensi dell’articolo 3, punto 6, della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio;
   1. un elenco di eventuali misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimento nell’ambito del piano per la ripresa e la resilienza con l’importo totale del finanziamento pubblico di tali misure e con l’indicazione dell’importo dei fondi erogati nell’ambito del dispositivo e di altri fondi dell’Unione.

La definizione della figura del Titolare effettivo si può rinvenire nei contenuti dell’articolo 3, punto 6, della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio nel quale si definisce “titolare effettivo”: la persona o le persone fisiche che, in ultima istanza, possiedono o controllano il cliente e/o le persone fisiche per conto delle quali è realizzata un’operazione o un’attività.

Nell’ordinamento nazionale, si tengono altresì presenti i criteri per la determinazione della titolarità effettiva di clienti (soggetti) diversi dalle persone fisiche di cui all’art. 20 del D.lgs. 231/2007.[1]

Il tema della Tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea rimanda alla modalità di gestione del Dispositivo di Ripresa e Resilienza, cd. gestione diretta[2], in cui la Commissione Europea gestisce direttamente per il tramite delle sue Direzioni le risorse di cui lo Stato membro è Beneficiario. Tale forma di gestione, che si contrappone alla gestione concorrente della Politica di coesione[3], è giustificata dal fatto che per finanziare il Pacchetto Next generation EU, per la prima volta sono stati contratti prestiti su mercati privati.

2. Circolari del MEF

Il tema della Titolarità effettiva nel PNRR rimanda alla disciplina dei controlli nel PNRR rispetto alla quale si ricorda che per i casi di conflitto di interessi, attraverso specifici strumenti informatici (es. Sistema Arachne) si può verificare la frequenza delle interrelazioni tra codici fiscali e partite IVA associati o la ricorrenza degli stessi fornitori e contraenti mentre per i casi di doppio finanziamento, l’utilizzo del Sistema Informativo centralizzato del PNRR consente una visione completa della distribuzione dei fondi nei territori e delle relative fonti di finanziamento.

Quali rimandi utili completi della modulistica da compilare a cura dei Soggetti Attuatori si rinvia alla seguente documentazione elaborata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze:

Strategia generale Antifrode del PNRR: Allegato-alla-Circolare-del-22-dicembre-2023-n-35-  STRATEGIA_GENERALE_ANTIFRODE_PNRR.pdf (mef.gov.it)

Circolare n. 27 del 15 settembre 2023 con cui viene adottata l’Appendice Tematica “Rilevazione delle titolarità effettive ex art. 22 par. 2 lett. d Reg. (UE) 2021/241 e comunicazione alla UIF di operazioni sospette da parte della Pubblica amministrazione ex art. 10, d.lgs. 231/2007”.

L’Appendice Tematica prevede:

• un template di “Comunicazione sulla Titolarità effettiva per Enti pubblici”, per i Soggetti pubblici che partecipano alle procedure di selezione PNRR;
• un template di “Comunicazione sulla Titolarità effettiva per Enti privati”, per i Soggetti di natura privata che partecipano alle procedure di selezione e/o di gara PNRR;
• un Annesso informativo elaborato dall’Unità di Informazione Finanziaria e dalla Guardia di finanza avente ad oggetto: “Profili comportamentali a rischio da tenere presenti ai fini dell’individuazione e dell’invio di comunicazioni di operazioni sospette all’Unità di informazione finanziaria per l’Italia”.

Circolare-del-28-marzo-2024-n-13.pdf “Integrazione delle Linee Guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione delle Misure PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti Attuatori con la quale vengono adottate due Appendici tematiche:

1. La prevenzione e il controllo del conflitto di interessi ex art. 22 Reg. (UE) 2021/241;
2. La duplicazione dei finanziamenti ex art. 22 par. 2 lett. c) Reg. (UE) 2021/241”.

Per quanto attiene l’Appendice tematica PNRR – Conflitto di interessi
la medesima ai paragrafi 5.1, 5.2 e 5.3  fornisce indicazioni relative all’acquisizione e verifica delle dichiarazioni di assenza di conflitto di interessi (che comprendono la verifica della comunicazione sulla Titolarità effettiva), nonché all’attestazione dei controlli svolti su tali dichiarazioni, da effettuarsi nelle seguenti fasi di attuazione del Piano: fase di selezione dei progetti e/o dei Soggetti attuatori, a cura delle Amministrazioni titolari di Misure PNRR (o di Enti esterni da queste delegati); fase di procedura di gara per l’aggiudicazione degli appalti, a cura dei Soggetti attuatori (o delle Stazioni appaltanti esterne); fase di predisposizione della rendicontazione delle spese, a cura sia dei Soggetti attuatori (Rendiconto di progetto) che delle Amministrazioni titolari di Misure PNRR(Rendiconto di Misura).

Modulistica da compilare a cura dei RUP: Allegato 1COI – Dichiarazione assenza conflitto interessi – T.E. – selezione progetti

Ai sensi della Circolare RGS n. 27/2023, la registrazione all’interno del sistema informativo ReGiS delle “titolarità effettive” viene effettuata nelle seguenti fasi:

• in fase di selezione dei progetti e/o dei Soggetti attuatori, di norma mediante la pubblicazione di bandi/avvisi a cura delle Amministrazioni centrali titolari di misure PNRR (o di Enti attuatori “esterni” da queste delegati);
• in fase di procedura di gara per l’aggiudicazione degli appalti, a cura dei Soggetti attuatori;
• in fase di rendicontazione delle spese da parte dei Soggetti attuatori e delle Amministrazioni titolari delle misure PNRR.

La Circolare RGS n. 27/2023 stabilisce specifici oneri di controllo in capo al Soggetto attuatore che è chiamato a svolgere sulle comunicazioni rese in merito alla titolarità effettiva dai partecipanti alla gara:

▪ controlli formali al 100% dei dati forniti da tutti i partecipanti alla procedura di gara;

▪ controlli specifici sui dati resi dall’aggiudicatario/contraente, che si sostanziano nella verifica della corretta raccolta dei suddetti dati, secondo le procedure operative descritte dalla circolare stessa.

Il sistema informativo ReGiS non consente infatti la finalizzazione dell’“Attestazione delle verifiche sulla procedura di gara” nel caso in cui non venga caricata alcuna documentazione (“comunicazioni” e “visure”) di supporto per l’item relativo alla raccolta dei dati riferiti alle titolarità effettive.

Il tema del Titolare Effettivo si colloca nella più ampia materia delle norme antiriciclaggio e il suo ruolo fondamentale è disciplinato dal testo del D.Lgs. n. 231-2007 e dal D.Lgs. n.125 del 2019.

La comunicazione del Titolare effettivo è pertanto un obbligo anche per Investimenti che non rientrano nel PNRR. Il DECRETO 11 marzo 2022, n. 55[4] contiene il Regolamento recante disposizioni in materia di comunicazione, accesso e consultazione dei dati e delle informazioni relativi alla titolarità effettiva mentre il Decreto direttoriale n.236 del 9.10.2023 attesta l’operatività del sistema di comunicazione dei dati e delle informazioni sulla titolarità effettiva.[5]

Lo scorso 1° ottobre 2024 è stato pubblicato il documento “L’individuazione del titolare effettivo nelle società e negli enti di diritto privato”[6] a cura del Consiglio Nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili. Il documento vuole offrire strumenti pratici e chiarimenti normativi per facilitare l’identificazione dei titolari effettivi.

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[1] Rif.: CRITERI PER L’INDIVIDUAZIONE DEL TITOLARE EFFETTIVO. In tema di individuazione del titolare effettivo è necessario fare riferimento al d.lgs. n. 231/2007 (art. 2 Allegato tecnico) e al d.lgs. n.125 del 2019. Comunemente, vengono applicati 3 criteri alternativi per l’individuazione del titolare effettivo: 1. criterio dell’assetto proprietario: sulla base del presente criterio si individua il titolare/i effettivo/i quando una o più persone detengono una partecipazione del capitale societario superiore al 25%. Se questa percentuale di partecipazione societaria è controllata da un’altra entità giuridica non persona fisica, è necessario risalire la catena proprietaria fino a trovare il titolare effettivo; 2. criterio del controllo: sulla base di questo criterio si provvede a verificare chi è la persona, o il gruppo di persone, che tramite il possesso della maggioranza dei voti o vincoli contrattuali, esercita/no maggiore influenza all’interno del panorama degli shareholders. Questo criterio è utilizzabile nel caso in cui non si riuscisse a risalire al titolare effettivo con l’analisi dell’assetto proprietario (cfr. punto 1); 3. criterio residuale: questo criterio stabilisce che, se non è stato individuato il titolare effettivo utilizzando i precedenti due criteri, quest’ultimo vada individuato in colui che esercita poteri di amministrazione o direzione della persona giuridica.

[2] Rif.: A norma dell’articolo 322 TFUE e in particolare il regolamento finanziario REGOLAMENTO (UE, Euratom) 2020/2092 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 16 dicembre 2020 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del Bilancio dell’Unione.

[3] Rif.: Nella Politica di coesione i finanziamenti sono gestiti congiuntamente dalla Commissione europea e dalle autorità nazionali (Stato, Regioni) e si realizza una governance multilivello.

[4] Rif.: DECRETO 11 marzo 2022, n. 55 – Normattiva

[5] Rif.: Link al testo del Decreto (pdf)

[6] Rif.: “L’individuazione del titolare effettivo nelle società e negli enti di diritto privato” a cura del Consiglio Nazionale dei dottori commercialisti e degli esperti contabili