Il servizio di trasporto pubblico non reso deve essere compensato comunque?

(Corte dei Conti, sezione regionale Veneto deliberazione n. 147/2020)

1. Quesiti

2. L’analisi della normativa e la questione dell’aiuto di Stato

3. La successiva correzione normativa

4. Il riscontro

1. Quesiti

Un Comune veneto sottopone alla competente sezione tre quesiti specifici, finalizzati ad acquisire l’orientamento della Corte in relazione:

1. alla legittimità o meno – alla luce dell’art. 92, comma 4/bis della L. 27/2020 di conversione del DL 18/2020 e dell’art. 109 del DL 34/2020 – della corresponsione ai gestori del servizio di trasporto scolastico dell’intero corrispettivo per il periodo da marzo al 18.05.2020 come da richieste degli stessi (quesito 1);
2. alla legittimità – considerata la richiamata nota dell’Anci Veneto – della corresponsione unicamente al gestore del servizio di trasporto scolastico di un “contributo a copertura delle spese residue incomprimibili”.., e dell’applicazione unicamente degli artt.184 del Tuel e del 107 del Dlgs. 50/2016 a tutti gli altri gestori di servizio interrotti durante il lockdown (quali ad esempio fornitori del servizio di mensa scolastica, del servizio di pulizia degli impianti sportivi ecc.), prefigurando una indebita disparità di trattamento (quesito 2);
3. alla condivisibilità del percorso logico seguito da Anci Veneto per giungere a siglare un accordo con i rappresentanti delle aziende di trasporto per l’erogazione del contributo fissato nella misura del 40% del corrispettivo pattuito (quesito 3, esposto solo in caso affermativo ed in subordine al precedente quesito n. 2).

2. L’analisi della normativa e la questione dell’aiuto di Stato

La questione del ristoro dei gestori dei servizi di trasporto anche in assenza di controprestazione è argomentazione profondamente sentita e frequentata nel momento particolare dell’emergenza sanitaria.

La sezione, dopo aver riepilogato le varie disposizioni inerenti la questione giunge al riscontro evidnenziando l’impossibilità di giungere ad un pagamento senza controprestazione. Pertanto, importante parere espresso soprattutto nei confronti dei responsabili del procedimento della spesa e dei RUP degli appalti correlati.

Più nel dettaglio la sezione rileva che in relazione al regime di finanziamento del trasporto scolastico delineato dalla normativa emergenziale la legge 24 aprile 2020, n. 27 (entrata in vigore il 30.04.2020), di conversione del D.L. 17 marzo 2020 n. 18, ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 92, che detta le “Disposizioni in materia di trasporto marittimo di merci e di persone, nonché di circolazione di veicoli”, all’interno del quale i gestori dei servizi di trasporto scolastico venivano inseriti, al pari di quelli dei servizi di trasporto pubblico locale e regionale, tra i Soggetti esclusi dall’applicazione, da parte dei Committenti dei servizi medesimi, di decurtazioni di corrispettivo, di sanzioni o penali in ragione delle minori corse effettuate o delle minori percorrenze realizzate a decorrere dal 23 febbraio 2020 e fino al 31 dicembre 2020, anche laddove negozialmente previste. Questo al fine di contenere gli effetti negativi dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 e delle misure di contrasto alla diffusione del virus sui gestori dei predetti servizi. Il comma in questione è entrato in vigore il 30 aprile 2020, essendo stato introdotto in sede di conversione.

La norma così introdotta consentiva, sostanzialmente, il pagamento di una prestazione non resa -anche in presenza di condizioni negoziali favorevoli alla decurtazione del corrispettivo, ovvero all’applicazione di sanzioni o penali-, al fine di indennizzare, sotto forma di corrispettivo, la sospensione del servizio disposta ex lege per motivi eccezionali dettati dall’emergenza sanitaria.

La disposizione, altresì, risultava di “rottura” rispetto agli aspetti comunitari visto che avrebbe potuto configurarsi l’intervento come un “aiuto di Stato”, ossia come un trasferimento di risorse pubbliche a favore di operatori economici con conseguente attribuzione di un vantaggio economico selettivo e possibile alterazione delle condizioni di parità delle imprese nel mercato comune.

Per questo fatto, evidenzia nella sua riscostruzione la Corte, il successivo comma 4-quater (anch’esso inserito in sede di conversione in legge) ha subordinato l’efficacia della suesposta disposizione all’autorizzazione della Commissione europea ai sensi dell’art. 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in base al quale devono essere comunicati alla Commissione Europea i progetti diretti ad istituire o modificare aiuti di Stato.

Ne è conseguita la inidoneità della disposizione in esame a produrre effetti giuridici nelle more del rilascio della predetta autorizzazione.

3. La successiva correzione normativa

Successivamente, l’art. 109 comma 1 lett. b) del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 entrato in vigore lo stesso giorno, ha espunto dal menzionato comma 4-bis dell’art. 92 del D.L. 18/2020 la locuzione “e di trasporto scolastico”.

Per effetto di quanto – la prerogativa della corresponsione in difetto di prestazione – ovvero il predetto comma 4–bis dell’art. 92 ha avuto una vigenza di soli 19 giorni nell’arco dei quali, giova ribadire, le disposizioni ivi contenute non sono state in grado di esplicare alcun effetto nel mondo giuridico in quanto in attesa del rilascio della preventiva autorizzazione della Commissione europea.

In sede di conversione del D.L. 19 maggio 2020, n. 34, la legge 17 luglio 2020, n. 77 (legge di conversione) ha confermato il menzionato art. 109, comma 1, lett. b, cristallizzando l’esclusione del trasporto scolastico dal novero dei servizi di trasporto contemplati dall’art. 92 comma 4-bis del D.L. 17 marzo 2020, n. 18 e, nel contempo, ha previsto una diversa forma di ristoro per esso per le medesime finalità di cui sopra.

E’ stato, infatti stabilito che: “Al fine di far fronte alle esigenze straordinarie e urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19 e alla conseguente riduzione dell’erogazione dei servizi di trasporto scolastico oggetto di contratti stipulati con gli enti locali, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è istituito un fondo con una dotazione di 20 milioni di euro per l’anno 2020. Le risorse del fondo sono destinate ai comuni interessati per ristorare le imprese esercenti i servizi di trasporto scolastico delle perdite di fatturato subite a causa dell’emergenza sanitaria. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’istruzione, previa intesa, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del citato decreto legislativo n. 281 del 1997, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, le risorse del fondo sono ripartite tra i comuni interessati. All’onere derivante dal presente comma, pari a 20 milioni di euro per l’anno 2020, si provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo di cui all’articolo 1, comma 200, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come rifinanziato dall’articolo 265, comma 5, del presente decreto” (comma 2-bis dell’art. 229, inserito dalla legge di conversione).

4. Il riscontro

Secondo la sezione, dal quadro normativo sopra delineato, emerge evidente l’intenzione del legislatore di non intervenire sul rapporto negoziale instaurato tra ente locale e il gestore del servizio di trasporto scolastico, che pertanto continua ad essere regolato dallo schema contrattuale pattuito, ma di traslare mediante l’istituzione del fondo previsto dall’art. 229 comma 2 bis in capo all’ente locale la facoltà di “ristorare le imprese esercenti i servizi di trasporto scolastico delle perdite di fatturato subite a causa dell’emergenza sanitaria”.

In conclusione, quanto al primo dei quesiti formulati dal Comune circa la legittimità o meno – alla luce dell’art. 92, comma 4/bis della L. 27/2020 di conversione del DL 18/2020 e dell’art. 109 del DL 34/2020 – della corresponsione ai gestori del servizio di trasporto scolastico dell’intero corrispettivo per il periodo da marzo al 18.05.2020 come da richieste degli stessi in considerazione di quanto rappresentato, ne consegue che, poiché l’art. 109, comma 1, lett. b), del D.L. 34/2020, convertito dalla L. 77/2020, ha soppresso il riferimento al trasporto scolastico contenuto nell’art. 92, comma 4-bis, del D.L. 18/2020, inserito dalla legge di conversione 27/2020, non è possibile provvedere ad alcun pagamento di detto servizio per il periodo in cui esso non è stato reso neanche per il periodo di breve vigenza della disposizione di favore (19 giorni, ossia dal 30/04/2020 data di entrata in vigore del D.L. 18/2020 al 19 maggio successivo, data di entrata in vigore del D.L. n. 34/2020) in quanto le statuizioni contenute nel menzionato comma 4-bis non hanno mai acquistato efficacia poiché sottoposte alla preventiva autorizzazione della Commissione europea, stante la natura di “aiuto di Stato” del pagamento ivi previsto.

Detta autorizzazione non è mai intervenuta e, pertanto, le disposizioni che attribuiscono al gestore del servizio di trasporto scolastico il diritto a pretendere il pagamento dei corrispettivi per prestazioni non eseguite non sono, di fatto, mai state operative per espressa previsione normativa (comma 4-quater, art. 92 D.L. n. 18/2020) che ne ha condizionato l’efficacia al rilascio dell’autorizzazione della Commissione europea.

In relazione la secondo quesito:

• sulla legittimità – considerata la richiamata nota dell’Anci Veneto – della corresponsione unicamente al gestore del servizio di trasporto scolastico di un “contributo a copertura delle spese residue incomprimibili”.., e dell’applicazione unicamente degli artt.184 del Tuel e del 107 del Dlgs. 50/2016 a tutti gli altri gestori di servizio interrotti durante il lockdown (quali ad esempio fornitori del servizio di mensa scolastica, del servizio di pulizia degli impianti sportivi ecc.), prefigurando una indebita disparità di trattamento

la sezione afferma che il trasporto scolastico è completamente estraneo alla disciplina di finanziamento prevista dall’art. 48 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, così come modificato dall’art. 109 del D.L. 19 maggio 2020, n. 34, che ha introdotto la possibilità per le amministrazioni pubbliche di riconoscere ai gestori di servizi di cui al comma 1 un contributo a copertura delle spese residue incomprimibili, che è riservata esclusivamente ai servizi nella stessa richiamati (in termini analoghi questa Sezione si è già espressa con deliberazione n. 146/2020/PAR).

Sul terzo quesito la sezione – sulla condivisibilità del percorso logico seguito da Anci Veneto per giungere a siglare un accordo con i rappresentanti delle aziende di trasporto per l’erogazione del contributo fissato nella misura del 40% del corrispettivo pattuito – esprime la configurazione di inamissibilità.

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Stefano Usai

Vice segretario del Comune di Terralba (Or)