Il programma di razionalizzazione della spesa pubblica nella manovra di stabilizzazione finanziaria

1 Introduzione

I recenti provvedimenti adottati dal governo, con decreti legge 6 luglio 2011 n. 98 (convertito con legge 15 luglio 2011 n. 111) e 13 agosto 2011 n. 138, dimostrano la gravità e l’imprevedibilità della crisi economico-finanziaria che ha colpito larga parte dei paesi industrializzati.

Al pari degli altri stati dell’Unione Europea, per rassicurare i mercati, anche l’Italia è intervenuta con disposizioni destinate ad incrementare le entrate e, allo stesso tempo, a ridurre la spesa pubblica al dichiarato fine di raggiungere il pareggio di bilancio.

Ferma la necessità di ulteriori interventi strutturali che possano consentire una definitiva diminuzione delle uscite, la riduzione della spesa passa anche attraverso una maggiore efficienza del mercato degli appalti pubblici il cui peso percentuale, secondo la recente stima dell’OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development, Government at a Glance 2011) supera in media il 12% del PIL dell’area OCSE.

Consapevole della necessità di intervenire sul sistema degli approvvigionamenti, con il d.l. n. 98/2011 il legislatore ha introdotto rilevanti novità al programma di razionalizzazione della spesa pubblica avviato sin dal 2000 attraverso l’attività della Consip S.p.a., società in-house del Ministero dell’Economia.

2 Il programma di razionalizzazione della spesa pubblica

L’art. 26 della legge n. 488/1999 (finanziaria per l’anno 2000) ha profondamente innovato le modalità di approvvigionamento di beni e servizi da parte delle amministrazioni dello Stato che, in precedenza, selezionavano i propri contraenti mediante singole procedure ad evidenza pubblica, sopra o sotto la soglia di rilievo comunitario, salva la possibilità di ricorrere ad affidamenti diretti per importi limitati ovvero nei casi ammessi dalla normativa di settore.

Il predetto articolo ha infatti introdotto la centralizzazione degli acquisti, ossia un meccanismo di aggregazione della domanda della pubblica amministrazione al fine di razionalizzare la spesa ed ottenere economie di scala (con riduzione del costo medio di prodotti e servizi).

Più precisamente, il programma di razionalizzazione prevede che “il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, nel rispetto della vigente normativa in materia di scelta del contraente, stipula, anche avvalendosi di società di consulenza specializzate, selezionate anche in deroga alla normativa di contabilità pubblica, con procedure competitive tra primarie società nazionali ed estere, convenzioni con le quali l’impresa prescelta si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di beni e servizi deliberati dalle amministrazioni dello Stato anche con il ricorso alla locazione finanziaria. I contratti conclusi con l’accettazione di tali ordinativi non sono sottoposti al parere di congruità economica”.

Con d.m. 24 febbraio 2000 è stato conferito alla Consip S.p.a. l’incarico di stipulare, per conto del Ministero, le convenzioni quadro che rappresentano uno dei tre pilastri del programma attualmente gestito dal Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi del Ministero.

Le convenzioni, stipulate in numerose merceologie, consentono alle amministrazioni pubbliche che vi aderiscono non solo significativi risparmi sul prezzo di beni e servizi ma anche di ridurre ulteriormente i costi dell’affidamento, essendo completamente sollevate dagli oneri di gara (pubblicità, aggiudicazione, contenzioso, etc.).

Nel corso del tempo la disciplina della centralizzazione degli acquisti ha subito numerose modifiche sulla base di esigenze di contenimento della spesa pubblica nonché di scelte politiche anche a  tutela del mercato degli operatori economici, tenuto conto del serio rischio di monopolio (di fatto) che il meccanismo di aggregazione può determinare.

E così, dopo un primo periodo di obbligatorietà dell’adesione alle convenzioni quadro per le amministrazioni dello Stato, si è passati ad una facoltà di adesione (salvo i limiti che vedremo),  per poi giungere, a seguito della legge n.  296/2006 (art. 1, comma 449 della finanziaria 2007), a circoscrivere l’obbligo di acquisto alle amministrazioni statali centrali e periferiche (ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie) nelle merceologie indicate dal successivo d.m. 17 febbraio 2009.

Le restanti pubbliche amministrazioni, a mente del comma 3 dell’art. 26, possono ricorrere alle convenzioni attraverso il portale www.acquistinretepa.it, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità, come limiti massimi, per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse.

Prima di esaminare il concetto di utilizzo dei parametri prezzo-qualità, appare utile una precisazione sui soggetti che possono accedere al sistema delle convenzioni quadro.

Mentre in una nota esplicativa la Consip s.p.a. consente l’adesione alle convenzioni ad un’ampia platea di enti e persone giuridiche (ivi inclusi gli organismi di diritto pubblico di cui all’art. 3, comma 26 del d.lgs. n. 163/2006) escludendo soltanto enti pubblici economici, imprese pubbliche e concessionari di pubblici servizi (che non siano classificabili come organismi di diritto pubblico), l’art. 26 della finanziaria 2000 prevede la legittimazione attiva delle “pubbliche amministrazioni” e il ricordato art. 1, comma 449 della finanziaria 2007, ribadendo la necessità di rispettare i parametri prezzo-qualità, richiama la definizione di p.a. contenuta nel T.U. sul pubblico impiego (d.lgs. n. 165/2001).

A ben vedere l’orientamento della Consip S.p.a. di escludere le imprese pubbliche non pare coerente con l’indirizzo del legislatore il quale ha inoltre ammesso l’adesione dei “soggetti aggiudicatori di cui all’articolo 3, comma 25, del codice dei contratti pubblici” (così l’art. 2, comma 573 della legge n. 244/2007). Ed il codice dei contratti pubblici, definendo i soggetti aggiudicatori al comma 32 (anziché 25) dell’art. 3, prevede in tale categoria le amministrazioni aggiudicatrici, gli enti aggiudicatori (ivi incluse le imprese pubbliche, e i soggetti che, non essendo amministrazioni aggiudicatrici o imprese pubbliche, operano in virtù di diritti speciali o esclusivi concessi loro dall’autorità competente secondo le norme vigenti), nonché i diversi soggetti pubblici o privati assegnatari dei fondi.

L’imprecisa formulazione della norma, con l’erroneo richiamo alla disposizione del codice, non agevola l’individuazione dei soggetti ammessi a partecipare al programma di razionalizzazione. Tuttavia, in attesa di definitivi chiarimenti, sembra preferibile ritenere che il programma possa essere esteso a tutti i soggetti tenuti all’applicazione del codice dei contratti pubblici in quanto destinatari di fondi pubblici o, comunque, perché chiamati a soddisfare un interesse pubblico.

In conclusione, le convenzioni quadro dovrebbero essere messe a disposizione di tutte le stazioni appaltanti (come definite dal comma 33 dell’art. 3 del d.lgs. n. 163/2006), ammettendo la piena libertà di adesione, senza vincolo di rispetto dei relativi parametri, soltanto per quegli enti privati i quali, sebbene sottoposti alla normativa sugli appalti pubblici, non utilizzano denaro pubblico per i propri approvvigionamenti.

A sostegno di tale tesi estensiva si può anche considerare che l’amplia platea di soggetti chiamati a godere dei benefici del  programma di razionalizzazione si completa con la facoltà attribuita a partiti e movimenti politici, in virtù dell’art. 24, comma 3 della legge n. 289/2002 (disposizione sopravvissuta, per volontà del parlamento, alla totale abrogazione di detto articolo ad opera della successiva legge n. 350/2003).

E tali ultimi soggetti non sono certo tenuti al rispetto dei parametri prezzo-qualità, vale a dire al necessario preventivo confronto delle condizioni di una convenzione quadro in corso rispetto al prezzo ed alle specifiche tecniche di un contratto di appalto affidato in autonomia.

Se di facile applicazione risultano i parametri di prezzo, allorquando l’amministrazione intenda acquistare il medesimo bene o servizio oggetto di convenzione quadro poiché il bando stabilirà l’aggiudicazione con il criterio del prezzo più basso, indicando a base d’asta il prezzo dell’offerta aggiudicata dalla Consip S.p.a., più complessa appare invece l’ipotesi di miglioramento dell’elemento qualitativo.

In tal caso, raramente le offerte dei concorrenti, valutate necessariamente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, consentono il rispetto del parametro di prezzo in presenza di una specifica tecnica migliorativa rispetto all’oggetto della convenzione quadro.

Al riguardo, rinviando ad ulteriori approfondimenti, è opportuno segnalare la decisione del Consiglio di Stato secondo cui “va considerato legittimo il comportamento dell’Amministrazione che, non ritenendo congrua l’offerta, non abbia assegnato la fornitura alla società quantunque aggiudicataria (e, quindi, considerata in sede di gara l’offerta migliore) dopo averla confrontata, come l’art. 26 impone, con quella recepita dalla più recente convenzione stipulata dal Ministero del Tesoro e della Programmazione economica concernente l’acquisto di analoghi beni” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 02/02/2009, n. 557).

L’impatto sugli approvvigionamenti pubblici del sistema delle convenzioni quadro è rilevante considerando che, sulla base del rapporto per l’anno 2010, la Consip S.p.a. dichiara di aver determinato un risparmio potenziale pari a 2.425 milioni di euro (con un incremento rispetto all’anno precedente addirittura del 20% del risparmio diretto sui prezzi unitari di beni e servizi).

Allo strumento delle convenzioni quadro si affianca il mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA). Partito alcuni anni dopo, a seguito dell’approvazione del d.p.r. n. 101/2002 (recante la disciplina delle procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi), il cd. e-marketplace ha saputo nel tempo acquisire un ruolo primario per gli approvvigionamenti di importo limitato, garantendo alle piccole e medie imprese (pari al 98% degli operatori economici abilitati alla vendita on-line, complessivamente 3.685 nel 2010) la partecipazione al mercato degli appalti pubblici.

L’abrogazione della norma istitutiva del mercato elettronico e la recente entrata in vigore del regolamento di esecuzione del codice dei contratti pubblici (d.p.r. n. 207/2010) – che, diversamente dalla normativa primaria, prende in considerazione questo strumento di e-procurement – pone ulteriori dubbi interpretativi sui soggetti ammessi ad effettuare ordini d’acquisto. Infatti, l’art. 328 del regolamento si riferisce, genericamente, alle stazioni appaltanti stabilendo la possibilità di effettuare acquisti di beni e servizi sotto soglia:

a)  attraverso un confronto concorrenziale delle offerte pubblicate all’interno del mercato elettronico o delle offerte ricevute sulla base di una richiesta di offerta rivolta ai fornitori abilitati;

b)  in applicazione delle procedure di acquisto in economia.

Con ogni probabilità, il mercato elettronico della pubblica amministrazione gestito dalla Consip S.p.a., obbligatorio per le amministrazioni centrali e periferiche, è destinato a sostituire con circa 1,5 milioni di articoli disponibili, la procedura aperta di gara  sotto la soglia di rilievo comunitario (attualmente 193.000 euro), garantendo pari pubblicità e partecipazione alla procedura.

Il programma di razionalizzazione della spesa pubblica è stato recentemente completato con l’introduzione di un ulteriore pilastro rappresentato dall’accordo quadro (cfr. art. 2 comma 225 della legge n. 191/2009).

Disciplinato dall’art. 59 del codice dei contratti pubblici, l’accordo differisce dalla convenzione quadro in quanto è concluso da Consip S.p.a. con più operatori economici con lo scopo di stabilire le condizioni base (prezzi, qualità, quantità) dei successivi appalti (specifici) che saranno aggiudicati dalle singole amministrazioni durante un dato periodo nel corso del quale queste ultime, ogni volta che devono procedere a un acquisto, possono consultare le condizioni prestabilite, definire le proprie condizioni specifiche, invitare i fornitori aggiudicatari a presentare offerte e aggiudicare l’appalto specifico.

In tal modo il programma, che attraverso gli accordi quadro stipulati su delega di alcune amministrazioni ha già ottenuto buoni risultati (con un risparmio stimato di 14 milioni di euro per le due merceologie interessate) intende restituire alle pubbliche amministrazioni la fase di selezione del contraente i cui costi sono abbattuti grazie all’utilizzo di una piattaforma tecnologica che gestisce l’intera procedura.

Con la legge finanziaria 2007 la razionalizzazione della spesa pubblica è stata estesa alle Regioni, attribuendo la facoltà di costituire proprie centrali di committenza, ai sensi dell’art. 33 del codice dei contratti pubblici, con compiti e strumenti analoghi a quelli sopra descritti.

Le centrali regionali e la Consip S.p.a. costituiscono così un sistema a rete, perseguendo l’armonizzazione dei diversi piani (centrale e regionali) di razionalizzazione della spesa e realizzando sinergie nell’utilizzo degli strumenti informatici per l’acquisto di beni e servizi.

3 Le novità del d.l. n. 98 del 2011

Sulla base di queste premesse, la manovra di stabilizzazione finanziaria, adottata con il d.l. n. 98/2011 (convertito con legge n. 111/2011), ha introdotto misure destinate ad incrementare i processi di centralizzazione degli acquisti di beni e servizi.

Più precisamente l’art. 11 prevede un piano specifico, con decorrenza dal 30 settembre 2011, per ampliare la quota di acquisti di beni e servizi attraverso i predetti strumenti di e-procurement (comma 1). Sul portale www.acquistinretepa.it saranno così pubblicate, con cadenza trimestrale, le specifiche merceologie per le quali Consip S.p.a. dovrà:

a) elaborare appositi indicatori e parametri per supportare l’attività delle amministrazioni di misurazione dell’efficienza dei processi di approvvigionamento;

b) realizzare strumenti di supporto per le attività di programmazione, controllo e monitoraggio svolte dalle amministrazioni pubbliche;

c)  realizzare strumenti di supporto allo svolgimento delle attività di controllo da parte dei soggetti competenti sulla base della normativa vigente (comma 4).

Prendendo atto dell’esigenza di semplificazione e di maggiore efficienza delle procedure di gara garantita dalla gestione telematica degli affidamenti, la norma dispone che con successivi decreti del Ministero dell’Economia saranno individuate le condizioni per la messa a disposizione in favore delle Regioni e delle Province autonome del sistema informatico di negoziazione in riuso ai sensi del d.lgs. n. 82/2005 (comma 2), nonché per l’utilizzo in modalità ASP (Application Service Provider) della medesima piattaforma tecnologica da parte delle pubbliche amministrazioni che ne faranno richiesta (comma 3). Per quest’ultima ipotesi, peraltro già sperimentata in passato con diversi enti, dovranno essere individuati meccanismi di copertura dei costi relativi all’utilizzo, anche attraverso forme di remunerazione sugli acquisti a carico degli aggiudicatari delle procedure realizzate.

La scelta di compensare i costi del servizio di “mediazione” con un contributo degli affidatari delle convenzioni o degli accordi quadro (ribadita anche al comma 11) rischia di influire negativamente sulla formulazione dei prezzi offerti da parte dei concorrenti che, all’evidenza, terranno conto di tale ulteriore onere.

L’eventuale maggiorazione dei prezzi unitari verrà pertanto scontata direttamente dalle amministrazioni aderenti al programma alle quali sarebbe stato più corretto e trasparente richiedere un canone per l’utilizzo degli strumenti di e-procurement gestiti dalla Consip S.p.a.

Restano, infine, da esaminare alcune disposizioni che incidono direttamente sull’attività delle stazioni appaltanti.

In particolare, è stata introdotta la sanzione della nullità del contratto  stipulato in violazione dei parametri prezzo-qualità delle convenzioni quadro, con conseguente responsabilità disciplinare ed erariale del soggetto che assume l’impegno per conto dell’amministrazione (comma 6).

Si prevede inoltre che le comunicazioni relative all’aggiudicazione di contratti di importo superiore a 150.000 euro, trasmesse all’Osservatorio dei contratti pubblici, siano rese disponibili agli organi di controllo al fine di verificare la validità degli affidamenti in autonomia (comma 7).

Se l’attività di approvvigionamento deve essere quindi svolta con maggior rigore ed attenzione alle merceologie oggetto del programma di razionalizzazione, anche la funzione di controllo degli acquisti richiede un maggiore impegno.

A completamento di quanto dispone l’art. 26 della finanziaria 2000, secondo cui nell’ambito di ciascuna pubblica amministrazione gli uffici preposti al controllo di gestione verificano l’osservanza dei parametri e sottopongono all’organo di direzione politica una relazione – pubblicata sul sito internet – riguardante i risultati, in termini di riduzione di spesa, conseguiti attraverso l’adesione al programma, il legislatore ha ora previsto che tale relazione, con evidenza di ciascuna categoria merceologica, deve essere inviata entro il mese di giugno di ciascun anno al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (comma 12).

In conclusione, il crescente interesse a rendere più efficace il programma di razionalizzazione impone alle stazioni appaltanti di innovare i propri processi di acquisto, senza tuttavia conferire una “delega in bianco” alla Consip S.p.a. od alle centrali regionali sulla scelta dei beni o servizi da acquisire.

Resta infatti ferma la responsabilità di individuare il proprio fabbisogno in termini qualitativi e quantitativi, tenendo conto che, come già affermato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr. T.A.R. Puglia, 9 luglio 2009, n. 1800), l’acritica adesione alle convenzioni senza la doverosa considerazione del mercato vulnera i principi di economicità con grave danno finanziario per l’ente pubblico.

Fonte: Consip S.p.a., Rapporto annuale 2010