Il Principio DNSH nel Piano Nazionale Ripresa e Resilienza

1. Premessa

Il REGOLAMENTO (UE) 2021/241 DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 12 febbraio 2021^[1] che istituisce la Recovery and Resilience Facility (dispositivo per la ripresa e la resilienza), introduce al punto 2 dell’articolo 5 “Principi orizzontali” il principio D.N.S.H. stabilendo che il dispositivo finanzia unicamente le misure che rispettano il principio «non arrecare un danno significativo» e all’art. 18 chiede che venga fornita una spiegazione qualitativa del modo in cui le misure previste dal piano per la ripresa e la resilienza sono in grado di contribuire alla transizione verde, compresa la biodiversità, o ad affrontare le sfide che ne conseguono, e che sia indicato dallo Stato membro se tali misure rappresentano almeno il 37 %(Cd TAGGING climatico) della dotazione totale del piano per la ripresa e la resilienza sulla base della metodologia di controllo del clima di cui all’allegato VI del citato Regolamento.

Ai sensi del Regolamento la Commissione Europea è tenuta a fornire indicazioni per agevolare gli Stati membri nella corretta applicazione del principio D.N.S.H. nel corso dell’implementazione dei rispettivi Piani di Ripresa e Resilienza. La versione aggiornata degli Orientamenti tecnici sull’applicazione del principio «non arrecare un danno significativo[2]» è stata pubblicata ad ottobre 2023.

Il documento vuole fornire chiarimenti rispetto ai seguenti elementi:

1. la valutazione DNSH deve riguardare tutte le Misure comprendendo sia gli Investimenti che le Riforme;
2. la valutazione DNSH per alcune Misure  può assumere una forma semplificata nel caso si verifichi che le medesime hanno un impatto non significativo in termini ambientali. Rispetto al fatto che una Misura (investimento o Riforma) assicuri un contributo sostanziale ad uno dei 6 obiettivi ambientali si evidenzia come sia necessario nel contempo assicurare che la stessa non arreca danno a nessuno degli altri obiettivi ambientali;
3. la pertinenza della legislazione ambientale e delle valutazioni d’impatto UE, su questo aspetto la Commissione Europa sottolinea che, la conformità alla legislazione ambientale pertinente non implica automaticamente che la misura rispetti il principio DNSH, in particolare poiché alcuni degli obiettivi di cui all’articolo 17 non sono ancora pienamente rispecchiati nella legislazione ambientale dell’UE;
4. i principi guida fondamentali della valutazione  D.N.S.H., la Commissione precisa che vanno distinte:
5. le attività economiche per le quali esiste un’alternativa tecnologicamente ed economicamente praticabile a basso impatto ambientale, per le quali la valutazione dell’impatto ambientale negativo di ciascuna misura dovrebbe essere effettuata rispetto allo scenario in assenza di interventi tenendo conto dell’effetto ambientale della misura in termini assoluti,
6. le attività economiche per le quali non esiste un’alternativa tecnologicamente ed economicamente praticabile a basso impatto ambientale per cui gli Stati membri possono dimostrare che una misura non arreca danno significativo adottando i migliori livelli disponibili di prestazioni ambientali nel settore;
7. l’applicabilità dei criteri di vaglio tecnico stabiliti dall’art.19 del Regolamento sulla Tassonomia ambientale e descritti nei Regolamenti delegati. La Commissione precisa che “Gli Stati membri non sono tenuti a fare riferimento ai «criteri di vaglio tecnico» (criteri quantitativi e/o qualitativi) stabiliti a norma del regolamento Tassonomia per corroborare la conformità al principio DNSH. Ai sensi del regolamento RRF, l’entrata in vigore degli atti delegati contenenti i criteri di vaglio tecnico non dovrebbe incidere sugli orientamenti tecnici predisposti dalla Commissione. Al momento di valutare la conformità al principio DNSH, gli Stati membri hanno tuttavia la possibilità di avvalersi dei criteri di vaglio tecnico contenuti negli atti delegati elaborati a norma del regolamento Tassonomia, anche facendo riferimento alle bozze degli atti delegati”.

2. La Guida Operativa

Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ragioneria Generale dello Stato al fine di supportare le Amministrazioni Centrali Attuatrici ed  i Soggetti Attuatori ha diramato la Guida Operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo agli Obiettivi Ambientali attraverso la  Circolare del 30 dicembre 2021, n. 32 (mef.gov.it).  Nel corso dell’attuazione del PNRR si è reso necessario un aggiornamento della Guida medesima per allinearla all’evoluzione della normativa europea e nazionale in tema ambientale, alla revisione del PNRR italiano approvata a dicembre 2023 dal Consiglio Europeo con l’introduzione della Missione 7 REPowerEU[3] e renderne più semplice l’applicazione ai Soggetti preposti all’attuazione fornendo indicazioni specifiche anche basate sui quesiti pervenuti in questi due anni da parte delle Amministrazioni centrali attuatrici e dei Soggetti Attuatori. Il primo aggiornamento interviene ad ottobre 2022, il secondo aggiornamento a maggio 2024 attraverso la Circolare del 14 maggio 2024, n. 22 “Aggiornamento Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente (cd. DNSH)”[4]

3. L’applicazione del Principio D.N.S.H. nella Missione 7 REPowerEU

Il Regolamento che istituisce il Capitolo REPowerEU prevede all’art.21 quater (Capitoli dedicati al piano REPowerEU nei piani per la ripresa e la resilienza), paragrafo 6 che: “ In deroga ….. il principio “non arrecare un danno significativo” non si applica alle riforme e agli investimenti a norma …. del presente articolo, fatta salva una valutazione positiva della Commissione riguardo al rispetto dei requisiti seguenti: a) la misura è necessaria e proporzionata per rispondere alle esigenze immediate in termini di sicurezza dell’approvvigionamento …. del presente articolo, tenendo conto delle alternative più pulite praticabili e del rischio di effetti di lock-in; b) lo Stato membro interessato ha intrapreso sforzi soddisfacenti per limitare il potenziale danno agli obiettivi ambientali ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2020/852, ove possibile, e per attenuare il danno attraverso altre misure, comprese le misure contenute nel capitolo dedicato al piano REPowerEU; c) la misura non compromette il conseguimento degli obiettivi climatici dell’Unione per il 2030 e l’obiettivo della neutralità climatica dell’UE entro il 2050, in base a considerazioni di tipo qualitativo; d) si prevede che la misura diventerà operativa entro il 31 dicembre 2026”.

La versione finale della Missione 7 REPowerEU del PNRR italiano approvato a dicembre 2023  prevede che nessuna misura di questa Missione arrechi un danno significativo agli obiettivi ambientali ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2020/852, tenendo conto della descrizione degli interventi e delle misure di attenuazione stabilite nel piano per la ripresa e la resilienza conformemente agli orientamenti tecnici DNSH (2021/C58/01); in virtù delle deroghe sopra richiamate tuttavia il principio DNSH non si applica all’investimento 13 “fase 1 della linea adriatica” (stazione di compressione di Sulmona e gasdotto Sestino-Minerbio) e all’investimento 14 “infrastrutture transfrontaliere per l’esportazione di gas poichè si tratta di due progetti che vanno a risolvere l’emergenza creata dal taglio delle importazioni di gas dalla Russia, da sostituirsi con flussi dal Sud-Est Europa in transito in Italia verso l’Europa Centro Orientale.

Con l’aggiornamento, la Guida recepisce le indicazioni derivanti dal Regolamento Delegato (UE) 2023/2486[5][6], pubblicato a novembre 2023.

Questo regolamento completa per i quattro obiettivi ambientali seguenti:

• Uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine
• Economia circolare, compresa la prevenzione ed il riciclaggio dei rifiuti
• Prevenzione e riduzione dell’inquinamento dell’aria, dell’acqua o del suolo
• Protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi

il quadro dei criteri di vaglio tecnico previsti con il regolamento (UE) 2020/852, e introdotti dal regolamento delegato (UE) 2021/2139[7]  per gli obiettivi: 1. mitigazione dei cambiamenti climatici,
2. adattamento ai cambiamenti climatici.

L’ultimo aggiornamento della Guida operativa chiarisce che nella maggior parte dei casi, la normativa ambientale nazionale di riferimento è già conforme al principio DNSH e sono previste nell’ordinamento nazionale certificazioni ambientali idonee. Nel caso in cui il DNSH imponga requisiti aggiuntivi, essi sono evidenziati nelle schede tecniche che compongono la Guida.

Il MEF/RGS ha da subito precisato che la Guida Operativa va intesa come uno strumento di orientamento e supporto, mentre rimane in capo alle Amministrazioni titolari degli Investimenti e delle Riforme inserite nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, la responsabilità di assicurare la conformità ai requisiti DNSH degli interventi gestiti, anche tramite la trasmissione di indicazioni puntuali ai soggetti attuatori in sede di monitoraggio e rendicontazione dei traguardi e obiettivi (Milestone e Target) e in sede di verifica e controllo della spesa”, quindi ogni Amministrazione centrale responsabile dell’attuazione delle Missioni del PNRR è tenuta a fornire specifiche indicazioni ai soggetti attuatori e realizzatori che operano negli Investimenti o Riforme di propria competenza.

Ai fini di conoscere gli Investimenti e le Riforme del PNRR attribuite ai Ministeri italiani si rinvia al DECRETO 3 maggio 2024, Modifiche alla tabella A allegata al decreto 6 agosto 2021, recante: «Assegnazione delle risorse finanziarie previste per l’attuazione degli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e ripartizione di traguardi e obiettivi per scadenze semestrali di rendicontazione» e successive modificazioni ed integrazioni. [8]

4. Come si compone la Guida

La Guida è composta da:

• schede tecniche: relative a ciascun settore di intervento, nelle quali sono riportati i riferimenti normativi, i vincoli DNSH e i possibili elementi di verifica;
• check list di verifica e controllo: per ciascun settore di intervento, che riassumono in modo sintetico i principali elementi di verifica richiesti nella corrispondente scheda tecnica ex ante ed ex post;

ll Soggetto Attuatore dell’Intervento deve poter dimostrare, in occasione dei controlli sul rispetto del Principio DNSH realizzati dal Ministero competente, dalla Commissione Europea o altro organismo incaricato, di aver rispettato in tutte le fasi del processo il PRINCIPIO DNSH e lo potrà fare se ha esperito tutte le verifiche previste dalla Scheda operativa ed ha prodotto tutte le relazioni/certificazioni richieste per il suo Intervento.

Va ricordato infatti che la sola compilazione della Check list costituisce un mero adempimento amministrativo ai fini dell’implementazione della Piattaforma di monitoraggio REGIS. Per garantire il rispetto dei vincoli DNSH la Guida operativa di maggio 2024 precisa inoltre quanto segue:

“Qualora il rispetto del principio DNSH sia espressamente previsto come elemento oggetto di comprova per la valutazione del raggiungimento di milestone e target all’interno della Council Implementing Decision(CID)[9], non è sufficiente allegare le check list ma andranno prodotte le evidenze documentali nell’ambito della rendicontazione della milestone o del target. Se, invece, il rispetto del principio non è esplicitamente citato, l’Amministrazione competente dovrà aver cura di conservare la relativa documentazione ai fini di un eventuale verifica anche successiva. ”[10]

Esempio 1 – M1C3 – Investimento 2.1 “Attrattività dei borghi”

Procedimento: devo verificare nell’allegato descrittivo della Council Implementing Decision, rinvenibile al seguente link:  eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_9399_2024_ADD_1 , l’investimento prevede in modo esplicito la compliance con il principio D.N.S.H.

Nel caso in esame questa è la descrizione della specifica M&T riportata a pag.157 che prevede: “The satisfactory fulfilment of the target also depends on the support of at least 1 800 SMEs for projects in the Small Historic TownsThe target shall measure the number of interventions concluded for the enhancement of cultural and tourist sites, demonstrated by individual certificates of regular execution (restoration and redevelopment of cultural heritage, buildings intended for cultural and tourist services, small tourist infrastructures). This shall include: Adaptive reuse and functional, structural and plant engineering redevelopment of buildings and public spaces for cultural services (such as museums and libraries), improving energy efficiency, the use of alternative and renewable energy, and the removal of barriers that limit access to persons with disabilities; Conservation and valorisation off cultural heritage ( such as archaeological, historic-artistic, architectural, demo-etnoanthropological); creation of knowledge and information platforms and integrated information systems, ); creation of cultural and artistic activities, the creation and promotion of cultural and thematic itineraries, historical itineraries, cycle and / or pedestrian routes for the connection and use of places of tourist-cultural interest (such as museums, monuments, Unesco sites, libraries archaeological areas and other cultural, religious and artistic attractions); Support to the cultural, tourist, commercial, agri-food and craft enterprises. 37% of the interventions shall be carried out in less developed regions.

Quindi non cè un richiamo specifico al principio D.N.S.H.

Esempio 2: M2C4M4  – Investimento 4.4 – Investimenti in fognatura e depurazione

Procedimento: devo verificare nell’allegato descrittivo della Council Implementing Decision, rinvenibile al seguente link:  eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_9399_2024_ADD_1 , l’investimento prevede in modo esplicito la compliance con il principio D.N.S.H.

Nel caso in esame questa è la descrizione della specifica Milestone relativa all’affidamento dei contratti, riportata a pag.272  è la seguente: “ Publication of the admission decree with the awarding (assignment) of funding to the project proposals. The interventions shall, – Make the purification of wastewater discharged into marine and inland waters more effective, also by means of technological innovation; – Transform where possible some purification plants into “green factories”, which reuse purified wastewater for irrigation and industrial purposes. This measure shall not do significant harm to environmental objectives within the meaning of Article 17 of Regulation (EU) 2020/852, taking into account the description  of the measure and the mitigating steps set out in the recovery and resilience plan in accordance with the DNSH Technical Guidance (2021/C58/01). In particular, the incineration of sludge shall not be eligible.

In questa misura c’è un richiamo specifico al DNSH pertanto andranno prodotte le evidenze documentali nell’ambito della rendicontazione della milestone o del target.

• mappature:
• la prima suggerisce l’associazione delle singole misure del PNRR a una o più schede tecniche selezionate in base agli ambiti di attività prevalenti per ciascun intervento, quali le nuove costruzioni, l’acquisto di prodotti elettronici, l’efficienza energetica ecc. e riporta il Regime attribuito alle misure in relazione al contributo offerto alla mitigazione dei cambiamenti climatici (mappatura 1);
• la seconda riporta le misure cui è anche attribuito un ulteriore Regime 1 definito alternativamente “Risorsa idrica” (RI) o “Economia circolare” (EC) nei casi in cui le attività svolte forniscano un contributo sostanziale all’obiettivo Uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine o all’obiettivo Economia circolare, associando alle misure le schede tecniche in cui sono illustrati i requisiti specifici (mappatura 2);
• appendice 1: riassume la Metodologia per lo svolgimento dell’analisi dei rischi climatici come da Framework dell’Unione Europea (Appendice A, del Regolamento Delegato (UE) che integra il Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio;
• appendice 2: al fine di fornire un ulteriore strumento per favorire il rispetto del principio del non arrecare danno significativo all’ambiente, in particolare nella definizione delle procedure di approvvigionamento o affidamento, individua i Criteri Ambientali Minimi (CAM) di cui all’articolo 57 del Codice dei contratti pubblici (D.lgs. 36/2023) che consentono di assicurare i vincoli DNSH di interesse.[11]

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[1] Rif.: Per leggere il Regolamento si rinvia al seguente link: https://bit.ly/3vyevQC

[2] Rif.: Per approfondimenti si rinvia a EUR-Lex – 52021XC0218(01) – EN – EUR-Lex (europa.eu).

[3] Rif.: Per approfondimento si rinvia a REPowerEU: la politica energetica nei piani per la ripresa e la resilienza dei paesi UE – Consilium (europa.eu)

[4] Rif.: Per approfondimento si rinvia alla   Circolare del 14 maggio 2024, n. 22  )Aggiornamento Guida operativa per il rispetto del principio di non arrecare danno significativo all’ambiente (cd. DNSH). Allegato alla Circolare del 14 maggio 2024, n. 22 – Guida operativa
 Allegato alla Circolare del 14 maggio 2024, n. 22 – Check list, Allegato alla Circolare del 14 maggio 2024, n. 22 – Check list (versione elaborabile).

[5] Rif.: Per approfondire si rinvia al Regolamento Publications Office (europa.eu).

[6] Rif. Per approfondire si rinvia al Regolamento delegato – UE – 2023/2486 – EN – EUR-Lex (europa.eu)).

[7] Riferimenti: Per approfondire si rinvia al Regolamento delegato – 2021/2139 – EN – EUR-Lex (europa.eu).

[8]Rif.: Per approfondire si rinvia a (GU Serie Generale n.134 del 10-06-2024).

[9] Rif.: Per approfondire  si rinvia a ST-9399-2024-INIT_it.pdf (cgil.it)

[10] Rif.: Per approfondire  si rinvia a pag.12 e seguenti della Guida Operativa https://www.italiadomani.gov.it/content/dam/sogei-ng/dnsh/Guida-Operativa_terza-edizione.pdf

[11] Rif.: I Criteri Ambientali Minimi (CAM) sono i requisiti ambientali definiti per le varie fasi del processo di acquisto, volti a individuare la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita, tenuto conto della disponibilità di mercato. I CAM sono definiti nell’ambito di quanto stabilito dal Piano per la sostenibilità ambientale dei consumi del settore della pubblica amministrazione e sono adottati con Decreto del Ministro. CAM vigenti | Green Public Procurement – Criteri Ambientali Minimi (mite.gov.it)