I nuovi obblighi introdotti dalla legge di stabilità per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività

In attesa delle radicali innovazioni che saranno introdotte dall’ormai imminente Codice degli appalti e delle concessioni[1], appare importante soffermare l’attenzione degli operatori del settore dei contratti pubblici sulle numerose disposizioni introdotte dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per l’anno 2016), ponendo attenzione, in particolare, alle disposizioni che introducono importanti novità per quanto concerne le procedure ed i limiti di spesa per l’acquisizione di beni e servizi informatici e di connettività.

1. La centralizzazione degli acquisti informatici

La prima rilevante innovazione è contenuta all’art. 1, comma 512 della legge di stabilità, con il quale viene introdotta un’importante limitazione per quanto concerne le procedure attivabili ai fini degli acquisti di questa particolare tipologia di beni e servizi: viene previsto, in particolare, che le amministrazioni pubbliche e le società inserite nell’elenco annuale dell’ISTAT potranno acquisire i predetti beni/servizi esclusivamente tramite:

• CONSIP SpA
• i soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali.

I beni/servizi informatici sono acquisibili “esclusivamente” ricorrendo a CONSIP o alle centrali regionali

Con il termine “soggetti aggregatori”, in realtà, vanno intesi i soggetti individuati dall’art. 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 s.m.i.: più in particolare, sono definiti come aggregatori i soggetti ai quali la predetta norma riconosce la competenza esclusiva a stipulare, per gli ambiti territoriali di rispettiva competenza, le convenzioni di cui all’articolo 26, comma 1 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 limitatamente alle categorie di beni e di servizi individuate – con le relative soglie – con un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Per tali categorie merceologiche – ed ai relativi limiti d’importo, individuati, da ultimo, con l’apposito D.P.C.M. del 24 dicembre 2015[2] – le amministrazioni statali centrali e periferiche nonché le regioni, gli enti regionali, gli enti locali, i loro consorzi e associazioni e gli enti del servizio sanitario dovranno approvvigionarsi ricorrendo esclusivamente alla convenzione-quadro stipulata dal soggetto aggregatore territorialmente competente.

Tra le categorie merceologiche assegnate alla competenza esclusiva dei soggetti aggregatori con il predetto D.P.C.M. del 24 dicembre 2015, in realtà, non rientrano i beni e servizi informatici e di connettività: nondimeno, il richiamo contenuto all’art. 512 della legge di stabilità va letto tenendo conto del fatto che molti dei soggetti individuati da parte delle varie regioni come aggregatori e poi iscritti nell’apposito elenco gestito da ANAC avevano già assunto la veste di centrale di committenza regionale nell’ambito del c.d. “sistema a rete” prefigurato dall’art. 1, commi da 455 a 457 della legge 27 dicembre 2006 n. 296[3]. Da ciò consegue che le amministrazioni pubbliche potranno oggi ricorrere all’acquisizione di beni/servizi informatici/di connettività ricorrendo a CONSIP oppure ad un’altra delle preesistenti centrali di committenza che sono state designate, successivamente, anche quale soggetto aggregatore ai fini del D.L. n. 66/2014.

I soggetti aggregatori coincidono (a volte) con le centrali di committenza regionali

È importante sottolineare che la nuova norma impone alle amministrazioni pubbliche il solo ricorso alle convenzioni-quadro poiché, quando il legislatore ha inteso fare riferimento a tale specifico strumento, lo ha detto esplicitamente (si pensi, ad es., a quanto previsto al comma 494 della medesima legge di stabilità, in relazione alla disciplina delle c.d. “utenze”[4]):in altri termini, al comma 512 la legge di stabilità impone un generale obbligo di ricorso a CONSIP/soggetti aggregatori, non pone specifiche limitazioni per quanto concerne lo strumento telematico di acquisizione, sia che si tratti di una convenzione-quadro, sia che si tratti di un altro dei vari strumenti di e-procurement messi a disposizione dalle predette centrali di committenza[5].

È sempre possibile il ricorso al MEPA per l’acquisto di beni/servizi informatici

Soprattutto, alla luce del tenore letterale della nuova disposizione appare legittimo procedere all’acquisizione dei beni/servizi in argomento attraverso il ricorso al Mercato elettronico, il cui utilizzo risulta, peraltro, obbligatorio per tutte le acquisizioni di beni e servizi d’importo inferiore alla soglia comunitaria[6].

2. La programmazione della domanda aggregata

Al fine di consentire a CONSIP e alle centrali regionali l’attivazione di strumenti idonei a consentire che gli acquisti di beni/servizi informatici vengano effettuati, da tutte le PP.AA., ricorrendo esclusivamente agli strumenti messi a disposizione dalle predette centrali, il comma 513 della legge di stabilità assegna all’Agenzia per l’Italia Digitale il compito di curare la programmazione degli acquisti di beni e servizi: tenendo conto del fabbisogno individuato da AGID – mediante la predisposizione di un Piano[7] che dovrà contenere, per ciascuna amministrazione o categoria di amministrazioni, l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi– CONSIP e le centrali regionali potranno mettere a disposizione strumenti adeguati al fine di poter realmente soddisfare la domanda proveniente dalla generalità delle stazioni appaltanti.

L’AGID dovrà adottare il Piano triennale per l’informatica nella PA

Come già rilevato, il comma 512 mira a consentire che gli approvvigionamenti delle amministrazioni pubbliche avvengano esclusivamente tramite CONSIP o le centrali di committenza regionali, in coerenza con la domanda aggregata indicata nel Piano predisposto da AGID: a tali fini, pertanto, CONSIP e le centrali regionalidovranno programmare i propri acquisti di beni e servizi informatici e di connettività in coerenza con la pianificazione curata da AGID[8]. Ai medesimi fini, inoltre, il comma 514 prevede che:

• AGID, CONSIP e le centrali regionali, sulla base dell’analisi delle informazioni in loro possesso, relativamente ai contratti di acquisto di beni e servizi in materia informatica, propongono alle amministrazioni pubbliche e alle società inserite nell’elenco annuale ISTAT le iniziative e le misurevolte al contenimento della spesa;
• CONSIP e le centrali regionali promuovono l’aggregazione della domanda in funzione dell’utilizzo degli strumenti messi a disposizione delle pubbliche amministrazioni su base nazionale, regionale o comunque comune a più amministrazioni.

3. Il taglio della spesa informatica

La legge di stabilità per il 2016 è ispirata, di fatto, da una marcata spinta verso la centralizzazione degli acquisti di beni e servizi in capo a CONSIP e alle centrali regionali: ciò emerge anche dal fatto che, per gli acquisti informatici, il comma 515 introduce un significativoobiettivo di riduzione della spesa che le amministrazioni intendono effettuare al di fuori degli strumenti messi a disposizione da CONSIP e dalle centrali regionali.

La spesa “extra CONSIP” dovrà essere ridotta del 50 per cento

La norma prevede, segnatamente, che le disposizioni che limitano gli acquisti al di fuori del sistema CONSIP sono finalizzate a realizzare un obiettivo di risparmio di spesa annuale, da raggiungere alla fine del triennio 2016-2018, pari al 50 per cento della spesa annuale media per la gestione corrente del solo settore informatico, relativa al triennio 2013-2015, al netto dei canoni per servizi di connettività e della spesa effettuata tramite CONSIP o le centrali regionali documentata nel Piano triennale che verrà redatto da AGID[9].

Il primo compito per le PP.AA. è la ricognizione della spesa sostenuta nel 2013-2015

Come accennato, le nuove norme impongono alle PP.AA. un risparmio pari al 50% della spesa annuale media del settore informatico già sostenuta per la gestione corrente: il primo compito, pertanto, consisterà nella ricognizione della spesa a tal fine sostenuta nel triennio 2013-2015. Una volta individuata tale specifica tipologia di spesa, nella misura complessivamente sostenuta nel triennio precedente, sarà possibile individuare la spesa media sostenuta per ciascun anno e tale spesa media annuale costituirà la base sulla quale calcolare il taglio del 50%. In altri termini, la spesa annuale media del triennio 2013-2015 andrà divisa in due e il quoziente costituirà l’importo massimo che le PP.AA. potranno spendere ora senza ricorrere a CONSIP/centrali regionali.

La spesa effettuata con CONSIP non è soggetta a riduzione

Il comma 514 precisa, tuttavia, che la (minore) spesa per beni/servizi informatici che potrà essere sostenuta nel 2016-2018 dovrà essere computata senza tenere conto “dei canoni per servizi di connettività e della spesa effettuata tramite CONSIP o le centrali regionali documentata nel Piano triennale” che verrà redatto da AGID ai sensi del comma 513: da ciò consegue, pertanto, che la spesa soggetta a riduzione sarà quella che verrà effettuata dalle amministrazioni senza ricorrere agli strumenti di centralizzazione affidati a CONSIP ed alle centrali regionali.

4. Il procedimento per gli acquisti extra Consip

Si è già ampiamente sottolineato che il comma 512 della legge di stabilità impone alle amministrazioni pubbliche di provvedere ai propri approvvigionamenti esclusivamente tramite CONSIP o tramite le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi informatici e di connettività disponibili presso gli stessi soggetti. Tale previsione è temperata, tuttavia, da quanto previsto al successivo comma 516, ai sensi del quale, in determinate ipotesi, è comunque possibile procedere ad approvvigionamenti al di fuori di tali modalità. Le condizioni per tali acquisti in deroga, in realtà, appaiono particolarmente complesse e delicate: in particolare, è ammessa la possibilità di deroga previa acquisizione di un’apposita autorizzazione motivata da parte dell’organo di vertice amministrativo, qualora il bene o il servizio informatico:

• non sia disponibile presso CONSIP/centrali regionali, oppure:
• non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione, oppure:
• in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa.

È opportuno sottolineare, a tale proposito, che la norma richiede esplicitamente la preventiva autorizzazione anche nei casi in cui il bene/servizio informatico o di connettività non siano realmente disponibili presso la centrale di committenza.

È possibile acquistare “extra CONSIP” previa autorizzazione dell’organo di vertice amministrativo

Per quanto concerne la competenza al rilascio della preventiva autorizzazione all’acquisto in deroga, il comma 516 richiama la medesima espressione già contenuta nel Decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39[10]che, all’art. 1, comma 2, lettera i) intende per “incarichi amministrativi di vertice”, tutti gli incarichi di livello apicale, quali quelli di Segretario generale, capo Dipartimento, Direttore generale o posizioni assimilate nelle pubbliche amministrazioni e negli enti di diritto privato in controllo pubblico, conferiti a soggetti interni o esterni all’amministrazione o all’ente che conferisce l’incarico, che non comportano l’esercizio in via esclusiva delle competenze di amministrazione e gestione[11].

5. Le sanzioni introdotte dalla legge di stabilità

Gli approvvigionamenti di beni/servizi informatici/di connettività sostenuti “in deroga”, inoltre, dovranno essere comunicati:

• all’AGID;
• all’Autorità Nazionale Anticorruzione.

Va ricordato, a tale proposito, che il vigente Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 sanziona gravemente il mancato invio delle informazioni all’ANAC: l’art. 6, comma 11 del predetto decreto, infatti, dispone che i soggetti che non forniscano gli elementi richiesti dall’Autorità sono sottoposti:

• alla sanzione amministrativa pecuniaria fino a euro 25.822 se rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti, oppure:
• alla sanzione amministrativa pecuniaria fino a euro 51.545 se forniscono informazioni od esibiscono documenti non veritieri.

Gli acquisti “in deroga” vanno comunicati all’ANAC

A differenza di quanto previsto al comma 510 della legge di stabilità per la generalità degli gli acquisti senza ricorrere alle convenzioni CONSIP/regionali[12], gli acquisti informatici non sostenuti mediante ricorso a CONSIP/centrale regionale non dovranno essere comunicati alla Corte dei conti: va ricordato, tuttavia, che il successivo comma 517 prevede la possibile rilevanza delle violazioni dei predetti obblighi per il danno erariale. Tale ultima disposizione prevede, infatti, che la mancata osservanza delle disposizioni dei commi da 512 a 516 dell’art. 1 della legge di stabilità rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale: la norma va letta, peraltro, in combinato disposto con l’art. 1, comma 1 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 s.m.i., ai sensi del quale “i contratti stipulati in violazione dell’articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da CONSIP S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa. Ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto”.

I contratti stipulati in violazione degli obblighi di ricorso a CONSIP sono nulli

È importante sottolineare, da ultimo, che per gli acquisti di beni/servizi informatici o di connettività è possibile procedere in deroga all’obbligo di ricorrere a CONSIP o alle centrali di committenza regionalirispettando le specifiche condizioni descritte al già citato comma 516: per converso, la legge di stabilità non sembra ammettere alcuna possibilità di deroga per quanto concerne il taglio della spesa introdotto al comma 515 per il tetto massimo della spesa che sarà possibile sostenere al di fuori di CONSIP o delle centrali regionali.

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[1] Approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 3 marzo 2016.

[2] Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 24 dicembre 2015 recante l’Individuazione delle categorie merceologiche ai sensi dell’articolo 9, comma 3 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, pubblicato sulla GURI, Serie Generale, n. 32 del 9 febbraio 2016.

[3] Tutti i dati relativi alla normativa, alla ricognizione ed all’attività dei soggetti aggregatori sono consultabili sul sito www.acquistinretepa.it, nell’apposita sezione dedicata proprio ai “Soggetti aggregatori”.

[4] L’art. 1, comma 494 della legge di stabilità detta specifiche disposizioni relativamente all’acquisizione  di energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile. Le predette disposizioni – anch’esse parzialmente modificate dalla legge di stabilità per il 2016 – sono state inoltre estese alla categoria dei buoni pasto in forza del decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 22 dicembre 2015 recante l’Estensione degli obblighi di acquisto tramite strumenti centralizzati alla categoria merceologica dei buoni pasto (pubblicato in GURI, Serie Generale, n. 28 del 4 febbraio 2016 ed entrato in vigore il successivo 5 febbraio 2016).

[5] Si pensi, ad es., al sistema dinamico di acquisizione attivato da CONSIP, utilizzabile per l’acquisizione dei beni/servizi descritti nell’apposita vetrinaconsultabile al già citato sito www.acquistinretepa.it.

[6] L’obbligatorietà dei ricorso al sistema elettronico per le acquisizioni sotto la soglia di rilievo europeo è contenuta all’art. 1, comma 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Le soglie di rilievo europeo, attualmente richiamate all’art. 28 del Decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sono state recentemente modificate dal Regolamento (UE) n. 2015/2170 del 24 novembre 2015, con decorrenza dal 1° gennaio 2016.

[7] L’art. 1, comma 513 della legge di stabilità prevede, più in particolare, che il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione predisposto da AGID venga poi approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri o dal Ministro delegato. Il Piano dovrà distinguere le spese da sostenere per l’innovazione e le spese per la gestione corrente ed, inoltre, dovrà individuare i beni e servizi la cui acquisizione riveste una particolare rilevanza strategica.

[8]Il comma 514 precisa che occorrerà che CONSIP/centrale regionale sentano l’AGID per l’acquisizione dei beni e servizi strategici indicati nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione.

[9]L’art. 1, comma 514 precisa che il predetto taglio andrà considerato “al netto della spesa” che verrà effettuata “tramite la società di cui all’articolo 83, comma 15, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Sono esclusi dal predetto obiettivo di risparmio gli enti disciplinati dalla legge 8 marzo 1989, n. 88, nonché, per le prestazioni e i servizi erogati alle amministrazioni committenti, la società di cui all’articolo 83, comma 15, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, la società di cui all’articolo 10, comma 12, della legge 8 maggio 1998, n. 146, e la CONSIP, nonché l’amministrazione della giustizia in relazione alle spese di investimento necessarie al completamento dell’informatizzazione del processo civile e penale negli uffici giudiziari”. Lo stesso comma 514 precisa che i risparmi così conseguiti “sono utilizzati dalle medesime amministrazioni prioritariamente per investimenti in materia di innovazione tecnologica”.

[10] Si tratta del Decreto legislativo 8 aprile 2013, n. 39, recante le Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190.

[11]È importante sottolineare, sul punto, che la successiva lettera j) dello stesso art. 1, comma 2 disciplina, partitamente, la diversa fattispecie relativa agli “incarichi dirigenziali interni”.

[12]Segnatamente, ai sensi dell’art. 1, comma 510 della legge n. 208/2015, “le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da CONSIP SpA, ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti autonomi esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”.