Criteri Ambientali Minimi (CAM): occorre cambiare

Premesse

Breve storia dei Criteri Ambientali Minimi, perché sono importanti e come mai la loro applicazione rischia di restringere eccessivamente il mercato, escludendo le piccole Imprese; Antitrust ed ANAC scendono in campo a fianco di Confartigianato, per sollecitare un cambiamento che contribuisca a rendere accessibile a tutte le Imprese il sistema del Green Public Procurement.

1) Il comunicato di Confartigianato del 9 novembre 2018: i Criteri Ambientali Minimi sono da modificare!

Con un comunicato del 9 novembre 2018, Confartigianato ha reso noto di aver segnalato all’Autorità Garante per la concorrenza ed il Mercato (AGCM) ed all’ANAC l’effetto compressivo dei Criteri Ambientali Minimi (i CAM) sulla partecipazione alle gare pubbliche per le piccole Imprese. Secondo l’Associazione, infatti, “se il principio di rispettare l’ambiente è sacrosanto non si può trasformarlo in una strettoia di oneri burocratici che di fatto esclude le piccole imprese dal mercato degli appalti pubblici”.

La confederazione degli artigiani obietta che i Criteri Ambientali Minimi – resi obbligatori dall’art. 34 del Codice dei Contratti Pubblici che rinvia ad appositi Decreti del Ministero dell’Ambiente -, rendono pressoché impossibile per una piccola impresa partecipare alle procedure di gara pubbliche, giacché costituiscono “una barriera di oneri burocratici pressoché invalicabile per i piccoli imprenditori … che consente soltanto ad una manciata di aziende l’accesso alle gare pubbliche … appesantendo viepiù … una “situazione insostenibile per un settore … che soffre ancora pesantemente gli effetti della crisi”.

Ebbene, di fronte alle doglianze di Confartigianato, l’AGCM ha avviato un’istruttoria di approfondimento e l’ANAC ha aperto un tavolo di confronto con le organizzazioni dei diversi comparti, rappresentative delle piccole Imprese, “per analizzare tutti gli aspetti critici nell’applicazione dei criteri minimi ambientali e, in particolare, quelli che introducono clausole inique e sproporzionate per le imprese”.

Entrambe le Autorità, infatti, hanno ribadito l’interesse a rendere totalmente accessibile il mercato anche alle piccole realtà imprenditoriali, “impegnandosi a individuare soluzioni semplificate per garantire la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese alle gare pubbliche assicurando, al tempo stesso, il raggiungimento degli obiettivi del Piano d’azione nazionale per la sostenibilità ambientale degli acquisti della Pubblica amministrazione”.

L’attenzione delle due Autorità dà il senso dell’importanza dei Criteri Ambientali Minimi nel nuovo sistema normativo in materia di appalti pubblici e, usando una similitudine, il rilievo sollevato da Confartigianato ricorda il lontano brontolio che anticipa il tuono, e poi il temporale.

2) Breve storia dei Criteri Ambientali Minimi: cosa sono e come esercitano la loro influenza negli appalti pubblici

I Criteri Ambientali Minimi sono i requisiti ambientali ed ecologici stabiliti dal Ministero dell’Ambiente, per guidare la scelta delle Amministrazioni nell’individuazione e nell’acquisto di soluzioni progettuali, servizi o forniture rispettosi dell’ambiente. In particolare, gli “acquisti verdi” devono tenere conto, tra l’altro, della valutazione del ciclo di vita del prodotto, del suo smaltimento, della disponibilità dello stesso sul mercato, della trasparenza della filiera produttiva.

L’applicazione sistematica ed omogenea dei Criteri Ambientali Minimi “consente di diffondere le tecnologie ambientali e i prodotti ambientalmente preferibili e produce  un effetto leva sul mercato, inducendo gli operatori economici meno virtuosi ad adeguarsi alle nuove richieste della pubblica amministrazione”[1].  

L’efficacia dei Criteri Ambientali Minimi è stata assicurata grazie all’art. 18 della L. n. 221/2015 e, successivamente, all’art. 34 d.lgs. n. 50/2016, rubricato “Criteri di sostenibilità energetica e ambientale”. Con il “I Decreto correttivo” al Codice dei Contratti pubblici, è stato modificato l’art. 34, commi 2 e 3 del medesimo d.lgs. n. 50/2016, disponendo che le stazioni appaltanti che intendono acquistare beni, lavori e servizi rientranti nelle categorie espressamente individuate dal “Piano d’Azione Nazionale per la sostenibilità ambientale dei consumi della Pubblica Amministrazione (PAN GPP)” sono obbligate ad inserire nei bandi – indipendentemente dall’importo – le specifiche tecniche e le clausole contrattuali individuate dai Criteri Ambientali Minimi.

“Questo obbligo garantisce che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma nell’obiettivo di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari “ e nel diffondere l’occupazione “verde”.  

Oltre alla valorizzazione della qualità ambientale e al rispetto dei criteri sociali, l’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi risponde anche all’esigenza della Pubblica amministrazione di razionalizzare i propri consumi, riducendone ove possibile la spesa..  

Il PAN GPP specifica la procedura per la definizione dei Criteri Ambientali Minimi in grado di rispondere alle peculiarità del sistema produttivo nazionale, pur tenendo conto delle indicazioni della Commissione Europea.

I criteri ambientali sono infatti individuati partendo da un’analisi di mercato del settore interessato e attingendo ad un ampia gamma di requisiti, tra i quali quelli proposti dalla Commissione europea nel toolkit europeo GPP o quelli in vigore relativi alle etichette di qualità ecologica ufficiali. Per la loro definizione si attinge anche dalle normative che impongono determinati standard ambientali, nonché dalle indicazioni che provengono dalle parti interessate, sia delle imprese e delle associazioni di categoria, che dei consumatori e utenti, nonché della stessa Pubblica amministrazione.

La definizione dei Criteri Ambientali Minimi rientra fra i compiti assegnati al Comitato di Gestione del GPP che si avvale, per la loro elaborazione, di Gruppi di lavoro tecnici composti, rappresentanti ed esperti della Pubblica amministrazione e delle centrali di committenza, di enti di ricerca, di università, nonché dei referenti delle  associazioni di categoria degli operatori economici del settore di riferimento,

I Criteri Ambientali Minimi così elaborati vengono successivamente condivisi nel Comitato di Gestione. ed inviati, in allegato al Decreto del Ministro dell’Ambiente della tutela del territorio e del mare, ai Ministri dello Sviluppo Economico e dell’Economia delle Finanze per acquisire eventuali osservazioni. Il documento definitivo viene adottato con Decreto del Ministro dell’ambiente e pubblicato in G.U.”

I Criteri Ambientali Minimi, dunque, sono adottati con Decreto Ministeriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del mare; essi sono indirizzati ciascuno verso una determinata categoria merceologica, ma presentano una struttura di base simile: nella “premessa”, si riporta la normativa ambientale (e sociale) di riferimento, suggerimenti alle stazioni appaltanti per l’analisi dei fabbisogni, indicazioni relative all’espletamento della gara d’appalto e un  documento che descrive l’approccio seguito per la definizione di ciascun Criterio Ambientale Minimo

Nell'”oggetto dell’appalto” si evidenzia la sostenibilità ambientale (e quella sociale), per segnalare la presenza di requisiti ambientali (e sociali) nella procedura di gara.

Nella struttura dei Criteri Ambientali Minimi, quindi, è inserita anche la parte dedicata alla procedura di gara, in particolare per quanto concerne: la selezione dei candidati (indicando i requisiti di qualificazione soggettiva atti a provare la capacità tecnica del candidato ad eseguire l’appalto in modo da recare i minori danni possibili all’ambiente), le specifiche tecniche (cioè, gli standard minimi di prodotto che, in linea con quanto disposto dall’art. 68 del d.lgs. n. 50/2016 “definiscono le caratteristiche previste per lavori, servizi o forniture. Tali caratteristiche possono inoltre riferirsi allo specifico processo o metodo di produzione o prestazione dei lavori, delle forniture o dei servizi richiesti, o a uno specifico processo per un’altra fase del loro ciclo di vita anche se questi fattori non sono parte del loro contenuto sostanziale, purché siano collegati all’oggetto dell’appalto e proporzionati al suo valore e ai suoi obiettivi”), i criteri premianti (i requisiti volti a selezionare prodotti/servizi con prestazioni ambientali migliori di quelle garantite dalle specifiche tecniche ut supra indicate, attribuendogli un punteggio tecnico migliore), clausole contrattuali (che forniscano indicazioni per dare esecuzione all’appalto nel modo migliore dal punto di vista della sostenibilità ambientale).

Infine, tutti i Criteri Ambientali Minimi contengono un disciplinare per le verifiche, ove sono indicati i mezzi di prova che consentono di valutare l’effettiva presenza dei requisiti prescritti: nella prassi, però, sono proprio tali criteri di verifica che rendono complessa l’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi, giacché richiedono un lavoro di elaborazione ed identificazione – da parte delle stazioni appaltanti e degli operatori economici – spesso complesso ed articolato, che coinvolge conoscenze tecniche e giuridiche specialistiche, non alla portata dei piccoli appalti e dei piccoli operatori economici.

Attualmente, i Criteri Ambientali Minimi riguardano 17 “categorie merceologiche” (intendendo con tale termine anche servizi e lavori) – che vale la pena elencare proprio per dare evidenza dell’ampiezza del mercato di riferimento (che si estende anche a tipologie di beni acquisibili soltanto tramite Consip, secondo il D.M. 12 febbraio 2009) -: arredi (mobili per ufficio, arredi scolastici, arredi per sale archiviazione e sale lettura), edilizia (costruzioni e ristrutturazioni di edifici con particolare attenzione ai materiali da costruzione, costruzione e manutenzione delle strade), gestione dei rifiuti urbani e assimilati, servizi urbani e al territorio (gestione del verde pubblico, arredo urbano), servizi energetici (illuminazione, riscaldamento e raffrescamento degli edifici, illuminazione pubblica e segnaletica luminosa), elettronica (attrezzature elettriche ed elettroniche d’ufficio e relativi materiali di consumo, apparati di telecomunicazione), prodotti tessili e calzature, cancelleria (carta e materiali di consumo), ristorazione (servizio mensa e forniture alimenti), servizi di gestione degli edifici (servizi di pulizia e materiali per l’igiene), trasporti (mezzi e servizi di trasporto, sistemi di mobilità sostenibile).

Sono, poi, in corso di definizione o revisione i Criteri Ambientali Minimi per: forniture di stampanti ed apparecchiature multifunzione, forniture di cartucce toner e cartucce a getto di inchiostro e servizio integrato di raccolta di cartucce esauste, servizio di ristorazione collettiva e fornitura derrate alimentari per ristorazione scolastica, uffici, università, ospedali, servizi di progettazione e lavori per la nuova costruzione e manutenzione di strade, servizio di lavanolo, servizio di sanificazione per le strutture ospedaliere e per la fornitura di prodotti detergenti, servizio di pulizia e per la fornitura di prodotti per l’igiene, servizio gestione rifiuti urbani, servizio trasporto pubblico, servizio gestione verde pubblico, servizi energetici per gli edifici.

Nel 2011 l’Unione Europea ha pubblicato una Guida sugli appalti pubblici socialmente responsabili: “Acquisti sociali: una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici”, che spiega come integrare gli aspetti sociali negli appalti pubblici.

A sua volta, il Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare, con il supporto del Comitato di Gestione del Piano d’Azione nazionale per il GPP, ha sviluppato la “Guida per l’integrazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici” adottata con Decreto del Ministero dell’Ambiente 6 giugno 2012, GURI n.159/2012.

La Guida, quindi, ha lo scopo di fornire indicazioni operative per tenere conto degli aspetti sociali nella definizione dei bandi di gara della Pubblica Amministrazione, in caso di appalto di fornitura, di prestazione di servizi e di appalto di lavori. La Guida considera le esperienze di integrazione dei criteri sociali negli appalti pubblici sviluppate dai diversi Paesi dell’UE. 

La Guida prende in considerazione diversi aspetti sociali afferenti all’ampia definizione di “appalti pubblici socialmente responsabili”, tra i quali: la promozione delle opportunità di occupazione, la retribuzione dignitosa, l’accesso alla formazione, la parità di trattamento tra uomini e donne, la promozione dell’occupazione per persone con disabilità.

3) Perché sono importanti nel sistema normativo delle gare pubbliche. L’esempio dei Criteri Ambientali Minimi per la pulizia degli edifici

Dunque, le stazioni appaltanti devono acquistare lavori, forniture e servizi parametrando a tali Criteri la verifica dell’impatto ambientale e sociale nelle fasi di produzione, utilizzo e smaltimento degli appalti.

La loro corretta applicazione ha l’obiettivo di diffondere le tecnologie ambientali ed i prodotti ambientalmente preferibili, ridurre gli impatti ambientali e promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili.

Le stazioni appaltanti devono indicare nell’oggetto dell’appalto il decreto ministeriale di approvazione dei Criteri Ambientali utilizzati.

I Criteri Ambientali Minimi, come si è detto, non si limitano alla fase scelta del contraente, ma espandono la loro influenza anche alla fase di programmazione dei fabbisogni dell’Amministrazione ed a quella di esecuzione del contratto.

Tuttavia, il contenuto tecnico ed articolato dei Criteri Ambientali Minimi li rende difficilmente interpretabili e, per giunta, difficilmente applicabili nella quotidianità delle gare d’appalto pubbliche: spesso, infatti, postula un lavoro preparatorio dei capitolati che coinvolga diverse professionalità (tecniche, legali ed amministrative), che risulta irrealistico nell’attuale panorama, oltre che poco conveniente sotto il profilo dei costi delle rispettive consulenze e delle tempistiche.

Altrettanta difficoltà, poi, incontrano le Imprese che devono rapportarsi con i Criteri Ambientali Minimi di riferimento e le relative richieste delle stazioni appaltanti[2]: da qui la conseguenza pregiudizievole per i piccoli operatori economici, evidenziata da Confartigianato.

Si è scelto, come esempio, di illustrare brevemente i “Criteri Ambientali per l’affidamento del servizio di pulizia e per la fornitura di prodotti per l’igiene” (di cui al D.M. 24 maggio 2012, pubblicati sulla G.U. del 20 giugno 2012, n. 142): questo per dimostrare la difficoltà di adeguamento di un settore notoriamente popolato di piccole e medie imprese, privo di specifiche complessità operative e che occupa un segmento di mercato rilevante.

In questo settore merceologico, i Criteri Ambientali Minimi consistono in una relazione accompagnatoria ed in un disciplinare in cui – premessa un’introduzione in diritto – si fà subito riferimento ai prodotti detergenti con il marchio comunitario “Ecolabel”, cui la stazione appaltante può fare riferimento quanto ai requisiti prestazionali.

Andando, poi, all’oggetto  delle gare, al paragrafo 5 si dispone che “l’offerente deve dimostrare la propria capacità di applicare misure di gestione ambientale durante l’esecuzione del contratto in modo da arrecare il minore impatto possibile sull’ambiente, attraverso l’adozione di un sistema di gestione ambientale, conforme ad una norma tecnica riconosciuta (EMAS, ISO 14001).”

La verifica di tale requisito avviene attraverso la registrazione EMAS o la certificazione ISO 14001, oppure onerando le stazioni appaltanti di verificare “una descrizione dettagliata del sistema di gestione ambientale attuato dall’offerente (politica ambientale, analisi ambientale iniziale, programma di miglioramento, attuazione del sistema di gestione ambientale, misurazioni e valutazioni, definizione delle responsabilità, sistema di documentazione).”.

Quanto alle “specifiche tecniche” si precisa, poi, che “i prodotti per l’igiene, quali i detergenti multiuso destinati alla pulizia di ambienti interni, detergenti per finestre e detergenti per servizi sanitari utilizzati dall’impresa appaltatrice per le pulizie ordinarie, devono essere conformi ai Criteri ambientali minimi individuati al capitolo 6, punto 6.1 [che recano indicazioni sui criteri di tossicità dei prodotti, sulle miscele vietate, o limitate anche con riguardo alle profumazioni, la percentuale massima di fosfati ed i requisiti di imballaggio dei detergenti – n.d.a.].” La verifica prevede che “l’offerente deve fornire una lista completa dei detergenti che si impegna ad utilizzare riportando produttore, denominazione commerciale di ciascun prodotto e l’eventuale possesso dell’etichetta ambientale Ecolabel Europeo. Per i prodotti non in possesso dell’Ecolabel Europeo, presunti conformi, il legale rappresentante dell’impresa offerente, sulla base dei dati acquisiti dai produttori dei detergenti e/o riportati nelle etichette, nelle schede tecniche o di sicurezza dei prodotti, è tenuto a sottoscrivere la dichiarazione di cui all’Allegato A, con la quale attesta che i prodotti detergenti sono conformi ai criteri ambientali minimi. L’aggiudicatario provvisorio, per i prodotti non in possesso dell’etichetta ecologica Ecolabel, dovrà presentare un rapporto di prova redatto da un laboratorio accreditato ISO 17025, che garantisca la conformità dei prodotti detergenti ai criteri ambientali minimi.”.

E’ evidente che – oltre a prescrivere costose procedure di accreditamento – i requisiti minimi impongono anche l’uso di prodotti “ecologici”, altrettanto costosi: in tal modo, si va quasi a snaturare l’aspetto preponderante del servizio, che consiste nell’attività vera e propria di pulizia, favorendo aspetti legati ad attività ancillari – quali i prodotti, lo smaltimento dei rifiuti, ecc. -.

Si chiede, inoltre – sia alla stazione appaltante che agli operatori economici -, di prestare particolare attenzione alla presenza e concentrazione delle sostanze detergenti utilizzate: ciò implica comunque conoscenze tecniche non comuni e che, sovente, richiedono l’assistenza di esperti.

Il che conduce a restringere il mercato ad organizzazioni più strutturate, che non i piccoli imprenditori – questi ultimi, strutturalmente organizzati a coprire le esigenze del servizio attraverso il personale, più che con prodotti o macchinari -.

A seguire, i Criteri Ambientali Minimi elencano i requisiti premiali – seguendo lo stesso registro di complessità –: basti osservare che “sono attribuiti punti tecnici direttamente proporzionali al rapporto quali quantitativo delle misure di gestione ambientale che l’offerente si impegna ad adottare nel corso dell’esecuzione del servizio. Tali misure di gestione ambientale devono essere descritte in un apposito Piano gestionale del servizio, finalizzato a ridurre gli impatti energetici ed ambientali, che diventerà parte integrante del contratto in caso di aggiudicazione dell’appalto. Tale piano dovrà descrivere e specificare, a titolo esemplificativo: i sistemi di dosaggio o le tecniche di pulizia …che l’offerente adotterà e le procedure finalizzate al minor consumo di sostanze chimiche a cui si atterrà nel corso dell’esecuzione contrattuale; se prevede di utilizzare apparecchiature e macchinari elettrici, con indicazione di marca, modello e potenza (kW), nonché tempi e luoghi di utilizzo delle apparecchiature previsti al fine di indicare il calcolo del consumo energetico previsto a m2; le soluzioni che si impegna ad adottare per minimizzare i consumi energetici e di acqua;  … le eventuali azioni che porrà in essere per la riduzione dei rifiuti o altre soluzioni finalizzate alla minimizzazione degli impatti ambientali del servizio; … l’utilizzo di prodotti di pulizia conformi ai criteri di assegnazione di etichette ambientali ISO di Tipo I. Per quanto riguarda eventuali macchine che puliscono in aspirazione … vanno indicate le caratteristiche dei filtri, con riguardo alla capacità di trattenere PM10 e la periodicità di sostituzione dei filtri.”.

Si conferma, quindi, anche per i criteri premiali l’esigenza di utilizzare prodotti e macchinari sempre più performanti sotto il profilo ecologico, con costi di approntamento e di manutenzione difficili da sostenere per le piccole imprese che – storicamente – si strutturano e costruiscono questo tipo di gare bilanciando i costi del personale  e dei prodotti (e mezzi), privilegiando il primo proprio per ottenere un servizio di pulizia più capillare ed efficace.

I Criteri Ambientali Minimi, quindi, non solo disciplinano compiutamente tutte le fasi di una gara pubblica, per le categorie merceologiche di riferimento, ma – proprio per la loro ascendenza comunitaria e per lo stretto legame con i principi di funzione socio-economica ed obiettivo ecologico degli appalti pubblici – tendono ad “invadere” categorie merceologiche finitime a quelle oggetto di specifica normazione.

Tutto questo, poi, con l’alea derivante dalla difficoltà interpretativa ed applicativa, causata dalla complessità tecnica della disciplina di riferimento (ad es. verifica delle miscele pericolose, ecc.).

Il che, secondo Confartigianato si traduce in: “Le imprese che vogliono lavorare con il sistema pubblico devono infatti disporre di prodotti, servizi e organizzazioni che rispettino i criteri ambientali minimi stabiliti e conformarsi alle prescrizioni previste. Ma tutto ciò, come spesso accade in Italia, si è trasformato in una sorta di barriera di oneri burocratici pressoché invalicabile per i piccoli imprenditori, con il risultato che l’accesso alle gare pubbliche è possibile soltanto a pochissime aziende. Una situazione insostenibile per settori come, ad esempio, quello delle costruzioni che soffre ancora pesantemente gli effetti della crisi.”

A fronte di tale osservazione, la giurisprudenza non sembra venire incontro alle Imprese, propendendo per una diffusione il più possibile ampia dei Criteri Ambientali Minimi e, in taluni casi, interpretandoli nella parte tecnica con pronunce non sempre allineate fra i diversi Tribunali di merito.

A tali difficoltà, quindi, potranno finalmente dare risposta le due Autorità, che hanno raccolto l’appello di Confartigianato.

Alcune possibili soluzioni potrebbero consistere: nell’utilizzo stricto sensu dei Criteri Ambientali Minimi, solo per le categorie merceologiche espressamente disciplinate, nell’elaborazione di Linee Guida (magari di concerto con il Ministero dell’Ambiente) per definire in modo tecnicamente più semplice i criteri di verifica, collegando i vari requisiti al possesso di idonee certificazioni (anche per prodotti e mezzi) – tale da creare un sistema di automatismi in cui si riduca progressivamente lo spazio all’interpretazione –, a vantaggio di una maggiore apertura del mercato anche a soggetti che non hanno articolate strutture tecnico-legali a supporto.

In tal modo, si consentirebbe di attingere entrambi gli obiettivi: mantenere in attività i Criteri Ambientali Minimi, dandogli anche una più concreta operatività e consentire anche a piccoli operatori di offrire sul mercato degli appalti pubblici la loro attività.

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[1] Così, sulla pagina del sito istituzionale del M.A.T.T.M. dedicata ai Criteri Ambientali Minimi

[2] Il riferimento è alla coerenza dei capitolati, rispetto ai Criteri Ambientali Minimi, ovvero a casi di richieste che esorbitano il perimetro dei Criteri Ambientali, magari perché attengono a categorie merceologiche non  ancora disciplinate. Per tali casi, si vedano, inter alia, la sentenza del TAR Toscana, Sez. I, 14 maggio 2018, n. 645 in cui si afferma che “le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di escludere i concorrenti che presentano offerte non conformi ai Criteri Ambientali Minimi di riferimento”, e la precedente decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, 29 gennaio 2018, n. 604, che ha previsto la facoltà, per le  stazioni appaltanti,  di applicare per analogia i Criteri Ambientali Minimi merceologiche contigue, non ancora  disciplinate dal legislatore.