Considerazioni sui primi tre mesi di digitalizzazione del ciclo di vita degli appalti

La digitalizzazione del settore degli appalti si è avviata gradualmente da tanti anni. Sicuramente da gennaio 2024 c’è stato un cambiamento sostanziale perché alcune procedure hanno iniziato a seguire processi informatici differenti.

Il ciclo di vita digitale degli appalti è come un cerchio che si è chiuso dall’inizio del 2024.

Le procedure, come gli operatori del settore già sanno, erano quasi del tutto digitalizzate. Già dal 2018 era scattato l’obbligo di utilizzare le piattaforme telematiche per provvedere alla realizzazione di una procedura di affidamento. Per gli affidamenti di maggiore rilevanza e anche per i piccoli affidamenti, le stazioni appaltanti si sono costantemente dotate di strumenti atti a svolgere questi compiti; software per la gestione e l’implementazione di albi fornitori, piattaforme che gestiscono il ciclo della gara. Senza contare tutti i servizi messi a disposizione da Consip, oppure da altre piattaforme regionali che hanno consentito di gestire convenzioni accordi quadro sistemi di qualificazioni sistemi dinamici di acquisizioni e tanto altro.

Anche per tutte le attività esterne alle amministrazioni appaltanti, si usavano sistemi informatici avanzati. Il CIG veniva richiesto sulla piattaforma Simog, i requisiti degli operatori economici venivano verificati attraverso il sistema Avcpass, i dati relativi alle fasi successive all’aggiudicazione dell’appalto venivano inviate ad Anac attraverso il Simog.  Anche per trasmette un bando di gara alla Gazzatta Ufficiale dell’Unione Europea da molti anni si usava esclusivamente il portale Enotices, e anche la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana da molti anni aveva a disposizione il portale per inoltrare le inserzioni per la V serie speciale; addirittura esisteva già la copia certificata della GU online, con valore legale al pari della versione cartacea, ormai desueta. Forse, poche attività inerenti il ciclo di vita dell’appalto non avevano un percorso informatico per il loro svolgimento.

Sebbene l’Italia non sia un Paese in cui l’alfabetizzazione informatica sia stata particolarmente diffusa, gli operatori di questo settore sono stati da anni obbligati a colmare il gap (eventualmente fosse esistito) per procedere con le attività necessarie.

La digitalizzazione della PA rappresenta una delle principali sfide individuate dalle strategie di ripresa delineate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza PNRR. Il Regolamento (UE) 2021/241, che istituisce il Recovery and Resilience Facility, individua nella transizione digitale uno dei 6 pilastri per le strategie di rilancio delle economie europee. La prima componente della Missione 1, intitolata “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA” (M1C1) si articola a sua volta in tre ambiti di intervento, il primo dei quali è dedicato in maniera specifica a “Digitalizzazione PA” (M1C1.1).

La disciplina contenuta negli articoli del Codice dei Contratti D.Lgs 36/2023 dal 19 al 36 individua i momenti e gli strumenti necessari per l’attuazione di questo step.

L’aspetto rivoluzionario, se non è esagerato l’aggettivo, che in questi mesi iniziali dell’anno non è stato quasi mai sottolineato, concerne l’altro processo informatico di grande rilevanza: “l’interoperabilità” delle piattaforme con la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici di Anac.

Questo è stato il passaggio fondamentale che ha determinato il cambiamento nello svolgimento delle normali attività; per realizzare l’interoperabilità le piattaforme già in uso alle stazioni appaltanti hanno dovuto modificarsi e certificarsi affinché potessero essere in grado di comunicare con Anac in tempo reale, e non solo.

Ma occorre ancora fare un passo indietro, perché è il Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD) D.Lgs 82/2015 a delineare il modello di interoperabilità delle pubbliche amministrazioni (MoDI), attraverso la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND) di cui all’articolo 50-ter del Decreto in questione; AGID invece si occupa di emanare costantemente delle Linee Guida che descrivono praticamente agli operatori del settore le caratteristiche che devono avere le infrastrutture informatiche attraverso le quali si realizza l’interoperabilità.

Ai sensi dell’articolo 50-ter, comma 1 del CAD, l’interoperabilità è finalizzata a favorire la conoscenza e l’utilizzo del patrimonio informativo detenuto per finalità istituzionali dai soggetti di cui all’articolo 2, comma 2 del CAD nonché la condivisione dei dati tra i soggetti che hanno diritto di accedervi ai fini dell’attuazione dell’articolo 50 del CAD e della semplificazione degli adempimenti dei cittadini e delle imprese, in conformità alla disciplina vigente.

Nell’ambito della PDND è presente la BDNCP Gestita da Anac. Agid, inoltre, si occupa di verificare e certificare che le piattaforme in uso alle stazioni appaltanti siano in grado di svolgere le attività necessarie previste, e che interoperino con la BDNCP, e, solo dopo l’esito positivo di questo controllo, vengono inserite da Anac nella lista delle piattaforme idonee. 

Nel dettaglio, allora, cosa è cambiato nelle attività che devono svolgere le stazioni appaltanti?

Le attività da svolgere sono sempre le stesse ma sono cambiate le strade da percorrere; bisogna utilizzare le Piattaforme di Approvvigionamento Digitale PAD (Art. 25. D.Lgs 36/2023) certificate, e che a loro volta devono essere collegate con Anac per gli adempimenti necessari, e con la piattaforma telematica che già veniva utilizzata per gestire tutte le fasi della procedura, e ancora devono essere strutturate in modo tale da consentire l’invio attraverso la BDNCP degli avvisi alla Gazzetta dell’Unione Europea per le procedure di rilevanza comunitaria. Le stazioni appaltanti hanno ampia facoltà di scelta, il mercato prolifera di software house in grado di fornire piattaforme che gestiscono tali attività, oppure che integrano le nuove attività alle piattaforme preesistenti.

Le piattaforme, quindi, sono tutte uguali dopo la certificazione da parte di Agid?

La certificazione di Agid è volta a verificare che gli scopi della piattaforma vengano raggiunti, nel rispetto delle norme vigenti e delle linee guida da essa emesse. Diversa è la struttura informatica di ogni piattaforma, che può avere distinti modi per raggiungere gli obbietti; più intuitivi o meno; il tutto è frutto dell’interpretazione dei programmatori, e di un eventuale supporto legale che hanno durante lo svolgimento delle loro attività che possa semplificare la visione globale.

Quale è stata la causa dei molteplici rallentamenti in questo inizio di anno?

L’ottica è mutata; con un unico accesso, con spid, adesso si trova l’operatore economico per l’affidamento diretto, si crea il cig, oppure si avvia la procedura negoziata e si crea il cig, oppure ancora si può dare avvio ad una procedura di rilevanza comunitaria, inviando anche i dati necessari per la pubblicità legale in Gazzetta Europea e sulla Piattaforma per la pubblicità legale di Anac.

L’interoperabilità consente alle stazioni appaltanti di fare un unico inserimento di dati e le informazioni si distribuiscono nei canali opportuni. Sicuramente è stato, e sarà, necessario, un tempo di adattamento affinché le Piattaforme reagiscano a tutti gli input che, per quanto si possano in parte prevedere, è solo attraverso l’utilizzo ed il continuo adattamento nel tempo che si può rendere un prodotto informatico performante. Di certo però, possiamo già individuare un primo scoglio che causa ancora dei rallentamenti all’utilizzo delle piattaforme nelle gare sopra-soglia, gli EForms.

Prima di provare a fare un po’ di chiarezza sulla natura degli Eforms occorre ricordare che le stazioni appaltanti per inviare un bando di gara sopra-soglia alla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea hanno sempre dovuto suddividere le informazioni nei campi dei formulari che sono stati predisposti all’uopo da specifici regolamenti UE.

Fino al 2019 i formulari per la compilazione dei bandi e degli altri avvisi da pubblicare sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea non erano altro che dei moduli standard; dapprima si potevano mandare via fax o via e-mail all’Ufficio per le Pubblicazioni Ufficiali dell’Unione Europea, e poi, all’incirca dal 2005 fu inaugurato il portale e-notices, nel quale il formulario era stato semplicemente digitalizzato. Quindi le stazioni appaltanti potevano compilare attraverso la piattaforma con accesso tramite registrazione (con id e password), gli stessi moduli che in precedenza compilavano con la penna, e i più esperti con un programma di scrittura. Negli anni i regolamenti che si sono susseguiti per la modifica dei formulari, ad esempio gli ultimi due erano Regolamento di esecuzione (UE) n. 842/2011 e Regolamento Di Esecuzione (UE) 2015/1986; i cambiamenti hanno sempre riguardato solo modifiche al tipo e alla quantità di informazioni da inserire; le modalità di utilizzo non sono mai cambiate; il portale E-notice aiutava la compilazione evidenziando i campi obbligatori. Inoltre, le stazioni appaltanti potevano avvalersi anche di E-Senders per effettuare gli invii; gli E-Senders sono stati in Italia per lo più società che già seguivano le stazioni appaltanti per altri aspetti inerenti agli appalti, e che sviluppavano un software che riproduceva esattamente le pagine del formulario, nel medesimo ordine in cui si susseguivano all’interno del portale E-notices, consentendo l’invio degli avvisi per la loro pubblicazione.

Oggi Anac è divenuta E-Sender nazionale, perché attraverso il passaggio dalle svariate piattaforme presenti sul mercato, è L’Anac attraverso la BDNC che si occuperà dell’ultimo “clic” e invierà la richiesta di pubblicazione all’UPUUE.

Quando i formulari UE per la pubblicazione dei bandi sono diventati EForms?

Solo con il Regolamento di esecuzione (UE) 2019/1780 entrato in vigore ad ottobre 2022 sono iniziati i cambiamenti sostanziali. Il formulario a cui tutti erano abituati è stato per sempre, ma gradualmente, in oltre 14 mesi, soppresso.

Ma allora che cosa è un EForm?

Semplicemente, e senza utilizzare un linguaggio tecnico del settore, possiamo immaginarlo come un insieme di moduli elettronici riguardanti determinate informazioni; non sono necessariamente presenti tutti insieme; volutamente le istituzioni Europee li hanno ideati così, sapendo che si sarebbero dovuti inserire nei meccanismi che ogni Stato ha dovuto avviare o perfezionare per completare un processo di digitalizzazione; infatti tra le spiegazioni inserite nel sito della Commissione Europea – Mercato Interno – si legge: “Il regolamento di attuazione dei moduli elettronici e il suo allegato non costituiscono una legge “pronta all’uso” che può essere implementata dai dipartimenti IT “così come sono”. I decisori in materia di appalti pubblici devono prima incontrarsi con le parti interessate per definire l’approccio nazionale ai vari aspetti dei moduli elettronici, come ad esempio utilizzarli anche per contratti sotto soglia, tenendo conto delle diverse politiche e requisiti. Dovrebbe essere definita anche la governance dei moduli elettronici a livello nazionale. I moduli elettronici dovranno poi essere implementati nei sistemi nazionali di appalti elettronici”.

In Italia, per adesso, non c’è un orientamento unico sulla questione; sono le Software House che hanno integrato gli E-Forms nelle loro piattaforme, ad aver mostrato una maggiore o minore abilità sia nella interpretazione della norma, sia nella semplificazione degli strumenti offerti all’utilizzatore finale.

Da una prima e veloce analisi si è potuto constatare che nelle piattaforme in cui si è voluto replicare il comportamento attuato per l’inserimento dei vecchi formulari, e quindi per gli EForms sono stati inseriti tutti i campi e tutte le pagine, si riscontrano maggiori difficoltà di compilazione, proprio perché la logica di utilizzo non può essere paragonata alla precedente versione dei formulari; nelle piattaforme in cui invece si è dato un più rigido adempimento al principio dell’unicità dell’inserimento del dato e i moduli (campi) dell’EForm sono stati integrati nella piattaforma, con le altre informazioni necessarie per creare il cig, si assiste ad una rapida ed intuitiva utilizzazione dello strumento. Come tutti gli strumenti informatici le piattaforme che integrano i moduli EForm saranno sicuramente, e ce lo auguriamo, oggetto di continui miglioramenti.