Concessioni autostradali prorogate senza gara: la Corte di Giustizia dice “no”!

La proroga (senza previa indizione di un bando di gara) di una concessione autostradale è valsa allo Stato italiano la condanna per l’inadempimento agli obblighi di cui agli articoli 2 e 58 della Direttiva 2004/18/UE

1. La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 18 settembre 2019, nella causa C-526/17: i tratti essenziali del quadro normativo e giurisprudenziale europeo

La Corte di Giustizia dell’Unione europea, con la sentenza del 18 settembre 2019, nella causa C-526/17, ha accolto il ricorso della Commissione europea ed ha dichiarato illegittima la proroga (senza previa pubblicazione di un bando per la nuova gara) della concessione della tratta autostradale A12, Cecina – Livorno.

Lo Stato italiano, quindi, è stato dichiarato inadempiente rispetto agli obblighi di cui agli articoli 2 e 58 della Direttiva 2004/18/UE (del 31 marzo 2004, “relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi”), per aver esteso di ulteriori diciotto anni la durata del precedente contratto – così apportando una “modifica essenziale”, in violazione dei principi di pubblicità, parità di trattamento e libera concorrenza, cui anche le concessioni sono tenute ad adeguarsi -.

L’incipit della sentenza ha il pregio di illuminare – con una certa, stupita ingenuità – una peculiare abitudine italiana: quella di prorogare gli appalti pubblici (e le concessioni), in particolare quelli di ragguardevole durata ed importo, quasi come se la loro naturale scadenza intervenisse in modo del tutto repentino ed estemporaneo e si volesse così evitare un pericoloso “vuoto contrattuale”.

Anzi, nel caso di specie la scadenza della concessione era ben lungi dall’intervenire, ma – per evitare lo spettro della discontinuità – si è pensato di ricorrere ad una proroga, invece che organizzarsi per tempo e indire una procedura di gara.

Infatti, si afferma nella sentenza che “con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di voler constatare che la Repubblica italiana, avendo prorogato dal 31 ottobre 2028 al 31 dicembre 2046 la scadenza della concessione relativa all’autostrada A12 Livorno-Civitavecchia (Italia) senza pubblicare alcun bando di gara, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 2 e 58 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU 2004, L 134, pag. 114), come modificata dal regolamento (CE) n. 1422/2007 della Commissione, del 4 dicembre 2007 (GU 2007, L 317, pag. 34) (in prosieguo: la «direttiva 2004/18»).”.

La Corte europea, quindi, ricorda che l’art. 2 della Direttiva 2004/18/UE (vigente ratione temporis a regolare la concessione autostradale di che trattasi) enuncia quale principio generale che “Le amministrazioni aggiudicatrici trattano gli operatori economici su un piano di parità, in modo non discriminatorio e agiscono con trasparenza.”.

A tale principio – tuttora confermato dalle Direttive nn. 23/2014/UE e 24/2014/UE – fa’ eco l’art. 58 della medesima Direttiva – anch’esso di contenuto ancora attuale – che dispone “Le amministrazioni aggiudicatrici che intendono procedere alla concessione di lavori pubblici rendono nota tale intenzione mediante un bando. I bandi relativi alle concessioni di lavori pubblici contengono le informazioni indicate nell’allegato VII C e, se del caso, ogni altra informazione ritenuta utile dall’amministrazione aggiudicatrice, secondo il formato dei modelli di formulari adottati dalla Commissione conformemente alla procedura di cui all’articolo 77, paragrafo 2. …”.

Con ciò, secondo la Corte di Giustizia, appare chiaro che ogni “modifica sostanziale di un contratto di concessione di lavori pubblici deve dar luogo a una nuova procedura di aggiudicazione relativa al contratto così modificato (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, punto 30 e giurisprudenza ivi citata).”.

In particolare, “si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza che ne deriva ostano a che, dopo l’aggiudicazione di un contratto di concessione di lavori pubblici, l’amministrazione aggiudicatrice concedente e il concessionario apportino alle disposizioni del loro contratto di concessione modifiche tali che dette disposizioni presentino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle del contratto iniziale. È quanto avviene se le modifiche previste hanno per effetto o di estendere la concessione di lavori pubblici, in modo considerevole, a elementi non previsti, o di alterare l’equilibrio economico contrattuale in favore del concessionario, oppure ancora se tali modifiche sono atte a rimettere in discussione l’aggiudicazione della concessione di lavori pubblici, nel senso che, se esse fossero state previste nei documenti disciplinanti la procedura di aggiudicazione originaria, o sarebbe stata accolta un’altra offerta oppure avrebbero potuto essere ammessi offerenti diversi (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).”.

Perciò, la sentenza non può che concludere “la Repubblica italiana, avendo prorogato dal 31 ottobre 2028 al 31 dicembre 2046 la concessione della tratta Livorno-Cecina dell’autostrada A12 Livorno-Civitavecchia (Italia) senza pubblicare alcun bando di gara, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 2 e 58 della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, come modificata dal regolamento (CE) n. 1422/2007 della Commissione, del 4 dicembre 2007.”.

2. La prassi italiana delle proroghe e l’horror vacui quale giustificazione generale

La sentenza della Corte di Giustizia, quindi, appare quasi necessitata alla luce della piana lettura delle norme di riferimento, tanto che verrebbe da chiedersi il motivo per cui essa appare così nodale da meritare un commento ad hoc.

Ebbene, come è facilmente intuibile, non è la portata innovativa del principio esposto dalla Corte, a fare della sentenza in commento un arresto giurisprudenziale di notevole importanza; lo è, invece, la reiterazione – diventata quasi una consuetudine – della fattispecie sottesa.

Sul punto, vi è altresì da precisare che l’attuale Codice dei contratti pubblici prevede obblighi stringenti per le modifiche apportate ai contratti cd. “sotto soglia” – introducendo “correttivi” originali, sul piano comunitario, quali il principio di rotazione, finalizzati ad evitare “rendite di posizione” in capo a fornitori già noti alle stazioni appaltanti e cercando così di ampliare il mercato degli appalti (e concessioni) pubblici favorendo i meccanismi concorrenziali -.

Però, non può dirsi altrettanto per gli appalti (e concessioni) cd. “sopra soglia”, in cui – soprattutto in tema di servizi pubblici – il timore della brusca interruzione del servizio agevola l’attitudine alla proroga, anche (come nel caso in esame) se vi sarebbe l’oggettiva possibilità di indire una nuova gara.

In tema di concessioni pubbliche, poi, il vigente codice dei Contratti pubblici – pur sforzandosi di sistematizzare la materia (in gran parte mutuando la disciplina contenuta nella Direttiva comunitaria n. 23/2014/UE) – ha di fatto sancito principi di concorrenzialità (e limiti alla facoltà di modifica e proroga) che difficilmente potranno essere calati nella pratica.

Il sentore di tale difficoltà è apparso immediatamente all’ANAC allorché, con il Comunicato del Presidente del 17 maggio 2017 concentrava la sua attenzione proprio sui concessionari autostradali, sancendo il principio per cui “L’art. 177, comma 1 del  d.lgs. n. 50/2016 prevede, in particolare, che i soggetti pubblici o privati, titolari  di concessioni di lavori, di servizi pubblici e di forniture, già in essere  all’entrata in vigore del Codice dei contratti, non affidate con la formula  della finanza di progetto ovvero con procedure di gara ad evidenza pubblica, sono obbligati ad affidare una quota pari all’ottanta per cento dei contratti  di lavori, servizi o forniture relativi alle concessioni di importo pari o superiore a 150.000 euro mediante procedura ad evidenza pubblica. … Tra i soggetti obbligati … rientrano i concessionari autostradali, qualora le rispettive concessioni non siano state affidate in origine con procedure di evidenza pubblica. Per questi ultimi sono previsti dall’art. 178 del d.lgs. n. 50/2016, come modificato dal d.lgs. n. 56/2017, anche ulteriori specifici adempimenti. … L’adeguamento … dovrà avvenire entro  24 mesi dall’entrata in vigore del Codice dei contratti …”.

In tal modo, l’Autorità cerca di salvaguardare il principio di concorrenzialità, tutelandolo attraverso gli affidamenti “a valle” della concessione; ma, di fatto, in tal modo evita di spingersi all’attacco del contratto principale.

Nel caso di specie, infatti, la concessione autostradale prorogata, promanava da una precedente concessione del 1969.

3. La tesi della Commissione europea e la difesa della Repubblica italiana

Per verificare l’ampiezza del fenomeno/proroga – e le convinzioni e timori ad esso sottesi – è interessante esaminare la difesa dello Stato italiano nell’ambito della causa C-526/17 e le corrispondenti censure della Commissione europea, poi recepite dalla Corte di Giustizia -.

Stupirà, all’esito di tale disamina, verificare che molte delle problematiche poste dalla difesa rimangono irrisolte (e forse irrisolvibili) nella realtà pratica – con l’intuibile conseguenza di moltiplicare i casi di “inadempimento” rilevati dalla Corte di Giustizia -.   

Nella sintesi dei fatti narrata dalla sentenza in esame, emerge che “il 23 ottobre 1969 è stato stipulato un contratto di concessione di lavori pubblici … tra l’Azienda Nazionale Autonoma delle Strade SpA (ANAS), amministrazione aggiudicatrice responsabile delle concessioni autostradali, e la Società Autostrada Tirrenica SpA (SAT), operatore economico. Ai sensi del suo articolo, tale contratto ha per oggetto la costruzione e l’esercizio dell’autostrada che collega Livorno a Civitavecchia, avente la lunghezza complessiva di circa 237 km.  … L’articolo 7 del contratto di concessione del 1969 prevede che la concessione avrà termine allo spirare del trentesimo anno successivo all’apertura dell’esercizio dell’intera autostrada. Tuttavia, … il termine stesso non potrà superare il trentesimo anno a decorrere dalla data di completamento dei lavori prevista nel piano generale di esecuzione dei lavori …”.

Ma la concessione viene modificata nel tempo e, quindi, si da’ atto che “il 14 ottobre 1987 l’ANAS e la SAT hanno sottoscritto un atto aggiuntivo alla convenzione di concessione del 1969 … L’articolo 14 di tale atto aggiuntivo dispone che «la durata della presente concessione è fissata in anni trenta decorrenti dalla data di apertura al traffico dell’intera autostrada”.

E ancora, più recentemente, “il 7 ottobre 1999 l’ANAS e la SAT hanno stipulato un contratto … Ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 1, tale contratto disciplinava tra il concedente e il concessionario l’esercizio della tratta Livorno-Cecina, di 36,6 km, aperta al traffico il 3 luglio 1993 e costituente parte integrante dell’autostrada A12 Livorno-Civitavecchia, assentita in concessione di costruzione ed esercizio alla stessa SAT. … L’articolo 2, paragrafo 3, del medesimo contratto stabilisce che «al momento in cui verranno a concretarsi i presupposti di legge e di fatto per la prosecuzione del piano costruttivo assentito in concessione, sarà stipulato apposito atto aggiuntivo per la regolamentazione convenzionale della costruzione e dell’esercizio delle altre due tratte Cecina-Grosseto e Grosseto-Civitavecchia». L’articolo 23 del contratto del 1999, intitolato «Durata della concessione», prevede, al suo paragrafo 1, che «la scadenza della concessione è fissata al 31 ottobre 2028».”.

Prolungando – in forza di tali “modifiche all’oggetto” – la durata della concessione, “in data 11 marzo 2009 l’ANAS e la SAT hanno sottoscritto uno schema di convenzione … il cui articolo 1, paragrafo 4, dispone che «le parti si danno reciprocamente atto di non avere alcun diritto, pretesa, interesse o aspettativa in relazione al contratto del 1999 e a qualsivoglia atto o provvedimento intercorso precedentemente alla stipula della presente Convenzione». L’articolo 2 di tale convenzione unica, intitolato «Oggetto», prevede, al suo paragrafo 1, che «la presente Convenzione [u]nica disciplina integralmente ed unitariamente il rapporto tra il Concedente ed il Concessionario per la progettazione, costruzione ed esercizio di tutti gli interventi già assentiti in concessione di costruzione ed esercizio della convenzione stipulata con l’ANAS in data 7.10.1999”.

In particolare, “…  l’articolo 4 della suddetta convenzione unica, intitolato «Durata della concessione», dispone, al suo paragrafo 1, che «la scadenza della concessione, in funzione del completamento dell’Autostrada Cecina (Rosignano)–Civitavecchia, tenuto conto delle sospensioni della fase realizzativa indicate nelle Premesse, nonché dell’[articolo] 143 del [decreto legislativo n. 163/2006], è fissata al 31.12.2046 (…)».”.

A questo punto, la Commissione europea, notiziata della proroga, chiede spiegazioni allo Stato italiano e, all’esito, ricorre alla Corte di Giustizia per la verifica dell’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari in materia di concorrenza.

“La Commissione rileva che, nel caso di specie, si tratta di una concessione di lavori pubblici, ai … e che, essendo il valore di tale concessione di lavori pari a EUR 66 631 366,93, la soglia prevista all’articolo 56 di tale direttiva è oltrepassata. Tale istituzione sostiene che, conformemente all’articolo 58, paragrafo 1, della direttiva 2004/18, detta concessione di lavori avrebbe dovuto essere oggetto della pubblicazione di un bando di gara. Tuttavia, nessun bando è stato pubblicato, né nel corso del 1969, quando è stato concluso il contratto relativo alla concessione iniziale, né nel 1999, quando tale concessione è stata prorogata fino al 2028.

In particolare, la Commissione, che fa riferimento alla sentenza del 7 settembre 2016, Finn Frogne (C-549/14, EU:C:2016:634, punto 28 e giurisprudenza ivi citata), afferma, in primo luogo, che la proroga della scadenza della concessione di cui trattasi, dal 31 ottobre 2028 al 31 dicembre 2046, che equivale al rilascio di una nuova concessione, in quanto si traduce in una modifica sostanziale della concessione di lavori esistente, avrebbe dovuto essere oggetto di un bando di gara e di una procedura di messa in concorrenza … Inoltre, secondo la sentenza del 5 aprile 2017, Borta (C-298/15, EU:C:2017:266, punto 70 e giurisprudenza ivi citata), l’assenza di una procedura di messa in concorrenza per l’attribuzione della concessione iniziale imporrebbe, a maggior ragione, l’organizzazione di una procedura di messa in concorrenza in caso di modifica sostanziale di tale concessione.  La Commissione aggiunge che, nel caso di specie, la rinegoziazione della durata della concessione di cui trattasi costituisce, di per sé, una prova del carattere sostanziale della modifica e che le parti hanno chiaramente espresso la loro volontà di modificare i termini essenziali di tale concessione, nel senso indicato al punto 37 della sentenza del 13 aprile 2010, Wall (C-91/08, EU:C:2010:182).

In merito agli argomenti difensivi svolti dalla Repubblica italiana, la Commissione ha contestato in particolare quello della presunta “continuità” tra il contratto di concessione del 1969 e la convenzione unica del 2009, affermando invece che – per stessa, testuale ammissione della convenzione 2009 – quest’ultima costituisce un contratto autonomo rispetto a quello del 1969; pertanto, la proroga introdotta dalla recente convenzione unica riguarderebbe la “concessione esistente” al 2009 (cioè, riguarderebbe il contratto del 1999).

Osserva la Commissione, in proposito, che “anche se la concessione iniziale è stata conclusa in un’epoca in cui il diritto dell’Unione non prevedeva norme in tale materia, una modifica o una revisione di tale concessione iniziale dovrebbe essere valutata alla luce delle disposizioni del diritto dell’Unione entrate in vigore nel frattempo (sentenza del 27 ottobre 2005, Commissione/Italia, C-187/04 e C-188/04, non pubblicata, EU:C:2005:652).”.

“In secondo luogo, la Commissione nega la pertinenza delle presunte difficoltà di esecuzione della concessione iniziale e delle diverse modifiche della legislazione nazionale e rileva che un’eventuale necessità di eseguire lavori di costruzione importanti, non previsti nel contratto del 1999, implica anch’essa una messa in concorrenza attraverso la pubblicazione di un bando di gara.”.

Quanto all’argomento relativo alla paventata necessità di porre in riequilibrio la precedente concessione, “la Commissione ritiene che non fosse necessario, nel caso di specie, equilibrare il sinallagma contrattuale, dato che, nell’ambito di una concessione, poiché il concessionario si remunera mediante la gestione dell’infrastruttura e assume il rischio di gestione, la salvaguardia dell’equilibrio contrattuale eliminerebbe del tutto questo rischio e snaturerebbe l’oggetto del contratto di concessione. Inoltre, per quanto riguarda la presunta giustificazione dell’assenza di messa in concorrenza, in occasione della conclusione della convenzione unica del 2009, legata alla «necessità di garantire l’equilibrio contrattuale»”.

La Repubblica italiana, contestando il quadro delineato dalla Commissione europea, afferma invece che “nel caso di specie, non è stata decisa alcuna «proroga» di 18 anni della concessione. … il termine «mobile» di 30 anni a partire dall’«apertura dell’esercizio dell’intera autostrada», stabilito all’articolo 7 del contratto di concessione del 1969, non è mai trascorso. Inoltre, la convenzione unica del 2009 riguarderebbe lavori già tutti previsti nella concessione iniziale del 1969 e conterrebbe soltanto una revisione necessaria delle clausole del contratto di concessione del 1969, in vista del completamento dell’autostrada A12 e al fine di garantire l’equilibrio contrattuale iniziale.”.

Inoltre, “la Repubblica italiana rileva che la convenzione unica del 2009 non riserva alcun vantaggio ingiustificato e supplementare al concessionario. Essa aggiunge che le tariffe previste durante il periodo di esecuzione degli investimenti sono state portate ad un livello oltre il quale la tariffa pagata dagli utenti diventerebbe socialmente non sostenibile e l’infrastruttura di cui trattasi dovrebbe essere abbandonata. Di conseguenza, l’equilibrio previsto dal contratto di concessione del 1969 esigerebbe che il termine della concessione sia fissato all’anno 2046, il che si spiegherebbe anche con l’assenza, non imputabile alle parti, della realizzazione in tempo utile del progetto.

In secondo luogo, la Repubblica italiana sottolinea che, data la continuità di relazioni contrattuali iniziate nel corso del 1969, la direttiva 2004/18 non è applicabile al caso di specie.

In terzo luogo, ed in ogni caso, il rinvio del termine della concessione di cui trattasi sarebbe giustificato dai principi di tutela del legittimo affidamento, del rispetto degli impegni contrattuali (pacta sunt servanda) e della certezza del diritto. “.

4. Le conclusioni della Corte di Giustizia e una nuova Ordinanza di rinvio del Consiglio di Stato

La Corte di Giustizia, però, disattende tali difese, ricordando – quanto all’applicabilità dellaDirettiva 2004/18/UE – che “conformemente alla giurisprudenza della Corte, la normativa dell’Unione applicabile è quella in vigore alla data di tale modifica (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2013, Commissione/Paesi Bassi, C-576/10, EU:C:2013:510, punto 54). A tal riguardo, il fatto che la conclusione del contratto di concessione iniziale sia anteriore all’adozione delle norme dell’Unione in subiecta materia non comporta quindi alcuna conseguenza.”.

Secondo la Corte, poi, non vi è dubbio che le modifiche apportate nel 2009 ledano il principio di concorrenzialità, qualificandosi come “modifiche essenziali” – che impongono l’esperimento di una gara pubblica -: esse, infatti, incidono sulla durata della concessione significativamente, alterando l’equilibrio contrattuale rispetto alla sua iniziale ripartizione.

Infatti, “secondo la giurisprudenza della Corte, il principio di parità di trattamento e l’obbligo di trasparenza che ne deriva ostano a che, dopo l’aggiudicazione di un contratto di concessione di lavori pubblici, l’amministrazione aggiudicatrice concedente e il concessionario apportino alle disposizioni del loro contratto di concessione modifiche tali che dette disposizioni presentino caratteristiche sostanzialmente diverse rispetto a quelle del contratto iniziale. È quanto avviene se le modifiche previste hanno per effetto o di estendere la concessione di lavori pubblici, in modo considerevole, a elementi non previsti, o di alterare l’equilibrio economico contrattuale in favore del concessionario, oppure ancora se tali modifiche sono atte a rimettere in discussione l’aggiudicazione della concessione di lavori pubblici, nel senso che, se esse fossero state previste nei documenti disciplinanti la procedura di aggiudicazione originaria, o sarebbe stata accolta un’altra offerta oppure avrebbero potuto essere ammessi offerenti diversi (v., in tal senso, sentenza del 7 settembre 2016, Finn Frogne, C-549/14, EU:C:2016:634, punto 28 e giurisprudenza ivi citata). “.

La Corte di Giustizia affronta e risolve anche l’argomento difensivo italiano sulla necessità di riportare in equilibrio le prestazioni delle parti, in conseguenza delle modifiche introdotte nel tempo rispetto all’oggetto della concessione.

Sul punto – in disparte ogni considerazione sulla legittimità delle “modifiche sostanziali” apportate per effetto dell’art.  4, paragrafo 1, della convenzione unica del 2009, che violano “l’obbligo di parità di trattamento di cui all’articolo 2 della direttiva 2004/18 e l’obbligo di pubblicare un bando di gara, previsto all’articolo 58 di tale direttiva” – la sentenza chiarisce che “siffatta conclusione non può essere rimessa in discussione dagli argomenti invocati dalla Repubblica italiana. Da un lato, quelli relativi alla necessità di mantenere l’equilibrio economico del contratto di concessione iniziale tra le parti non possono in nessun caso essere accolti, in quanto riguardano la concessione considerata nel suo insieme. Dall’altro, dato che il contratto del 1999 concluso tra il concedente e il concessionario fissava, per quanto riguarda la tratta Livorno-Cecina, il termine della concessione al 31 ottobre 2028, in forza dell’articolo 23, paragrafo 1, di quest’ultima non si può sostenere che, per tale tratta, il rinvio di detto termine fosse necessario ai fini del rispetto dei principi della tutela del legittimo affidamento, del rispetto degli impegni contrattuali (pacta sunt servanda) e della certezza del diritto.”.

In estrema sintesi, quindi, il principio espresso dalla Corte di Giustizia sembra concentrarsi nel dare ordine ai principi generali in materia di contratti pubblici: nel caso di specie, il principio di libera concorrenza – che presidia l’obbligo di gara -, prevale su quello che – in nome del legittimo affidamento – imporrebbe di modificare nei tratti essenziali i contratti già in corso, laddove questi rivelino condizioni di disequilibrio fra le parti, in conseguenza di modifiche stratificatesi in corso di esecuzione.

Tale principio – guida potrebbe animare la disamina di un altro procedimento, appena instaurato per effetto dell’Ordinanza di rinvio del Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 settembre 2019, n. 6102.

Questo nuovo caso, attiene ad un diverso tipo di concessione – quella relativa alla raccolta delle lotterie nazionali istantanee -, ma ripropone il medesimo problema della proroga senza gara di una concessione in scadenza.

Il Consiglio di Stato, pur senza conoscere ancora la sentenza qui in commento, pone in dubbio la legittimità dell’art. 20, comma 1, del D.L. n. 148/2017 (convertito dalla L. n. 172/2017), con il quale è stata di fatto sancita la “prosecuzione” delle concessioni in scadenza per il “settore gaming” – “con la conseguente possibile lesione del legittimo affidamento degli operatori del settore che non hanno partecipato all’originaria procedura di gara per l’individuazione del privato contraente, nei cui confronti si determinerebbe una conseguente potenziale restrizione al mercato” -.

La sensazione è quella di assistere all’improvvisa scoperta di un problema in gran parte sommerso, quasi la ”punta dell’iceberg” nell’oceano di una diffusa prassi, in cui – oltre alle numerose e cospicue concessioni di lavori (in particolare, quelle autostradali) e di servizi (soprattutto quelle di servizi pubblici) -, prima o poi si dovranno ridiscutere anche quelle demaniali – intese nei limiti dell’art. 15 dei “considerando” della Direttiva 23/2014/UE – e quelle relative ai settori più nodali e “futuristici” dell’economia, quali le comunicazioni e l’energia.