Come si concilia la norma relativa alla responsabilità solidale del committente e dell’appaltatore prevista dal D. Lgs. n. 276/2003 negli appalti privati con la responsabilità solidale del committente negli appalti pubblici?

E’ di particolare rilevanza verificare se la delineata disciplina della responsabilità solidale tra committente e appaltatore, sia applicabile anche agli appalti pubblici e, conseguentemente, se gli obblighi posti in capo al committente dall’art. 29 del D. Lgs. 276 del 2003 si applichino anche nell’ipotesi in cui lo stesso sia una Pubblica Amministrazione.

In proposito sono sorti dubbi in quanto l’art. 1, comma II, del D.Lgs. 276 del 2003 stabilisce che tale decreto non trova applicazione per le pubbliche amministrazioni e per il loro personale.

Dal tenore letterale della norma sembrerebbe che, non trovando applicazione il D. Lgs. 276 del 2003 nei confronti delle Pubbliche Amministrazioni e del loro personale, i lavoratori dell’impresa appaltante non possano ricorrere al regime di solidarietà ex art. 29, comma II, nel caso in cui committente dell’appalto sia una Pubblica Amministrazione.

Tuttavia, un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma II, del D. Lgs. 276 del 2003 impone di ritenere che non sia configurabile una totale esclusione delle Pubbliche Amministrazioni dall’applicazione delle norme del decreto. Il riferimento di tale articolo alle Pubbliche Amministrazioni deve ritenersi limitato alle sole ipotesi in cui esse operino come datori di lavoro, mentre esso non riguarda la Pubbliche Amministrazioni nel proprio ruolo istituzionale.

Tra le novità più importanti apportate dal recente decreto legge 9 febbraio 2012 n. 5, cosiddetto decreto semplificazioni, la cui conversione in legge è stata approvata definitivamente dal Parlamento lo scorso 4 aprile (legge 4 aprile 2012, n. 35), spicca sicuramente quella che incide sulla materia della responsabilità solidale nell’appalto.

Il committente è chiamato, dunque, a rispondere in solido con l’appaltatore, nonché con gli eventuali subappaltatori, per l’intero importo della contribuzione previdenziale (nonché della retribuzione) dovuta, con esclusione, dalla data di entrata in vigore del D.L. 5/2012 (10-2-2012), delle sanzioni civili, ai sensi dell’art. 21 del medesimo decreto. In merito alle somme per le quali il committente viene chiamato a rispondere in solidarietà, il Ministero del Lavoro, con parere del 21 marzo u.s., ha precisato che, anche a seguito della modifica legislativa intervenuta, il regime di solidarietà permane sulle somme dovute a titolo di interesse moratorio sui debiti previdenziali (sia contributivi e assistenziali che assicurativi), nascenti sul debito contributivo una volta raggiunta l’entità massima prevista della sanzione civile, considerata la portata generale dell’art.1294 c.c. ed in mancanza, sul punto, di una previsione contraria della legge. Il vincolo della solidarietà viene meno dopo due anni dalla cessazione dell’appalto (ovvero, in presenza di subappaltatori, dopo due anni dalla cessazione del subappalto).

Ad ogni buon conto, si ritiene che la modifica non abbia toccato i committenti pubblici ai quali trova applicazione la disposizione di cui all’articolo 1676 del codice civile: Diritti degli ausiliari dell’appaltatore verso il committente. Coloro che, alle dipendenze dell’appaltatore, hanno dato la loro attività per eseguire l’opera o per prestare il servizio possono proporre azione diretta contro il committente per conseguire quanto è loro dovuto, fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l’appaltatore nel tempo in cui essi propongono la domanda.

Dall’analisi complessiva delle menzionate norme si evince che il regime della responsabilità solidale nell’ambito degli appalti pubblici trova le proprie fonti innanzitutto nell’art. 1676 del cod. civ. e nell’art. 35, comma 28, del D.L. n. 223/2006 (convertito in Legge n. 248/2006).

Ai meccanismi di solidarietà anzidetti va ad aggiungersi la previsione dell’art. 118, comma 6 del D. Lgs. n. 163/2006; a tale riguardo, senza porre vincoli temporali o quantitativi, il Codice dei contratti pubblici prevede un regime di responsabilità nell’ambito dei rapporti tra appaltatore e subappaltatore, mentre nei rapporti tra committente pubblico e appaltatore resta ferma la disciplina generale disciplinata dall’art. 1676 c.c.

La circostanza che la Pubblica Amministrazione si avvalga, mediante la stipulazione di un contratto di appalto, di un soggetto privato per l’espletamento di un servizio pubblico non esclude il vincolo di solidarietà passiva tra l’Amministrazione e tale soggetto seppur limitato …fino alla concorrenza del debito che il committente ha verso l’appaltatore nel tempo in cui essi propongono la domanda…, con la conseguenza che i lavoratori dipendenti possono reclamare il pagamento di quanto loro spettante nei confronti dell’uno o dell’altro dei soggetti debitori in solido.

Il regime solidaristico delineato si pone a tutela dei lavoratori dipendenti dall’appaltatore, e l’Amministrazione appaltante, obbligata quale responsabile in solido a corrispondere ad essi quanto dovuto dall’appaltatore, ha la possibilità di recuperare successivamente le somme erogate avvalendosi dell’azione di regresso, disciplinata dall’art. 1299 del Codice Civile.

Ragion per cui, la previsione di applicazione della c.d. Legge Biagi, allo stato, non sarebbe concretamente fattibile (almeno per il momento, Dottrina e Giurisprudenza non hanno espresso un orientamento univoco).

Questo articolo è stato scritto da...

Avv. Massimo Rizzi

Avvocato amministrativista, consulente in materia di appalti pubblici