Chi è e cosa fa il RUP?

1. Premesse

La figura del responsabile del procedimento è stata introdotta nel nostro ordinamento con la Legge n. 241/1990, legge generale sull’azione amministrativa, con cui il legislatore ha consentito sia di identificare il soggetto a cui è attribuita la funzione di gestire le varie fasi del procedimento amministrativo sia di garantire la trasparenza dell’azione amministrativa garantendo al cittadino la possibilità di conoscere il soggetto a cui rivolgersi per avere riscontro circa lo status del procedimento amministrativo che lo riguarda. Con l’introduzione nel nostro ordinamento della figura del responsabile del procedimento sono, dunque, confluite in un solo soggetto sia le funzioni specifiche del “tecnico” che le funzioni relative all’azione amministrativa di cui alla Legge n. 241/1990.

Nel presente contributo verranno passati in rassegna i principali profili che contraddistinguono la figura del responsabile del procedimento per quanto concerne i procedimenti amministrativi per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture con un particolare focus sulla figura del responsabile del procedimento in materia di sicurezza negli appalti pubblici di lavori.

2. Chi è il RUP?

Con riferimento alle richiamate funzioni l’art. 6 della Legge n. 241/1990 dispone che «Il responsabile del procedimento: a) valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento; b) accerta di ufficio i fatti, disponendo il compimento degli atti all’uopo necessari, e adotta ogni misura per l’adeguato e sollecito svolgimento dell’istruttoria. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; c) propone l’indizione o, avendone la competenza, indice le conferenze di servizi di cui all’articolo 14; d) cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti; e) adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione. L’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale».

Per quanto concerne i procedimenti amministrativi per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture la Legge n. 109/1994 (c.d. “Legge Merloni”) ha introdotto la figura del responsabile unico del procedimento (il “RUP”) allo scopo di assicurare, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo, determinati in coerenza alla copertura finanziaria ed ai tempi di realizzazione del programma, oltre che al corretto e razionale svolgimento delle procedure (art. 7, comma 3, Legge Merloni). A tal fine il legislatore ha fatto espresso riferimento alla Legge n. 241/1990 che, come detto, ha istituito nelle pubbliche amministrazioni la figura del responsabile del procedimento, obbligandole ad individuare per ogni procedimento l’unità responsabile.

Tuttavia, solo per l’attuazione delle fasi della progettazione, dell’affidamento e dell’esecuzione riguardanti ogni singolo intervento previsto dal programma triennale dei lavori pubblici la figura del RUP era stata oggetto di una specifica regolamentazione rispetto alla disciplina generale in virtù dell’art. 7 della Legge Merloni e degli artt. 7 e 8 del DPR 554/1999.

Le competenze attribuite dalla Legge Merloni al RUP nei contratti pubblici di lavori sono state confermate e generalizzate dall’art. 10 del D. Lgs. 163/2006 (il “Codice Appalti”) anche per i contratti pubblici di servizi e forniture mentre nel DPR n. 207/2010 (il “Regolamento”) agli artt. 9 e 10 è prevista la disciplina applicabile alla figura del responsabile del procedimento nei lavori distinta dalla disciplina per i servizi e le forniture di cui agli artt. 272, 273 e 274.

Come detto, l’art. 10 del Codice Appalti estende il proprio ambito di operatività fino a ricomprendere la generalità di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. In tal senso, dunque, è confermata la volontà del legislatore del Codice Appalti di considerare il contratto pubblico come un unicum, senza distinguere fra lavori, servizi e forniture, imponendo alle stazioni appaltanti delle azioni comuni con riferimento alle tre tipologie di affidamento.

L’art. 10 comma 1 del Codice Appalti prevede, infatti, che «per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni aggiudicatrici nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, un responsabile del procedimento, unico per le fasi della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione».

Si evidenzia che l’art. 10 del Codice Appalti introduce il principio secondo cui, con riferimento al procedimento amministrativo per all’affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture le norme relative alla materia del responsabile del procedimento contenute nel Codice Appalti costituiscono disciplina speciale rispetto alle previsioni contenute nella L. 241/90 sul procedimento amministrativo, che trovano applicazione in via generale. In particolare le disposizioni contenute nel Codice Appalti svolgono funzione integrativa rispetto al contenuto della L. 241/90, in quanto il Codice Appalti prevede una nutrita serie di compiti specifici, che contraddistinguono in modo peculiare il responsabile di un procedimento volto all’affidamento di un contratto pubblico rispetto al responsabile di un generico procedimento amministrativo come disciplinato dalla Legge n. 241/90.
La specialità di tale istituto giuridico è rilevabile in primis nella determinazione secondo la quale il coordinamento procedimentale deve essere unitario e inscindibile, essendo previsto testualmente come “unico” e inscindibile per le distinte fasi del procedimento (progettazione, affidamento, esecuzione).

Una deroga a tale unicità è prevista dall’articolo 10, comma 9 del Codice Appalti per le «stazioni appaltanti che non sono pubbliche amministrazioni e enti pubblici» e dall’articolo 196 comma 4, limitatamente agli appalti pubblici di lavori nel settore della difesa, «in considerazione della struttura gerarchica dei propri organi tecnici».

Ponendo a confronto il responsabile del procedimento ai sensi della Legge n. 241/1990 e il RUP del Codice Appalti si evidenzia che mentre il primo riveste la duplice accezione di unità organizzativa (disciplinata dall’art. 4) e di persona fisica che nell’ambito dell’unità organizzativa è poi individuato come responsabile del procedimento (art. 5), il Codice Appalti contempla solo il responsabile del procedimento inteso come persona fisica e non come ufficio: tale differenza si può spiegare in considerazione del fatto che il RUP è chiamato a svolgere i suoi compiti nell’ambito di una pluralità di procedimenti accomunati esclusivamente dal fatto di essere collegati ad un intervento da realizzarsi mediante contratto pubblico.

Il comma 1 dell’art. 10 si riferisce, infatti, alla nomina del responsabile, “nomina” che riguarda la persona fisica, non l’ufficio; i commi 2, 3 e 4 individuano i poteri del funzionario, non dell’ufficio; i commi 5, 6 e 7 disciplinano i requisiti di professionalità e competenza richiesti al funzionario affinché possa essere nominato responsabile del procedimento; il comma 8 prevede l’obbligatoria pubblicazione del nominativo del responsabile del procedimento nel bando o avviso con cui si indice la gara ovvero, per le procedure senza bando o avviso, nell’invito a presente l’offerta; il comma 9 per le stazioni appaltanti che non sono pubbliche amministrazioni o enti pubblici prevede l’obbligo di individuare uno o più soggetti (e non uffici) cui affidare i compiti propri del responsabile del procedimento.

Con riferimento alla nomina del RUP, come già rilevato, il comma 1 dell’art. 10 del Codice Appalti precisa che questa debba avvenire «ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241».

Secondo la generale disciplina di cui agli artt. 4 e 5 della Legge n. 241/1990, «ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale»; inoltre,«Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale», fino a quando non sia effettuata tale assegnazione, responsabile del singolo procedimento è considerato il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’art. 4.

In particolare nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici di servizi e forniture il RUP, ai sensi del comma 1 dell’art. 272 del Codice Appalti, deve essere nominato «contestualmente alla decisione di procedere all’acquisizione ovvero eventualmente individuato nella fase di predisposizione dell’atto di programmazione di cui all’articolo 271, ove presente».

La nomina del responsabile del procedimento sarà pertanto contenuta nell’atto di approvazione di un programma annuale, ovvero nella determina a contrarre della pubblica amministrazione e comunque nel primo atto con cui l’ente aggiudicatore manifesti la volontà di avviare le procedure destinate all’affidamento di servizi e forniture ai sensi del Codice Appalti.

Per quanto concerne i requisiti per la nomina, l’art. 10 del Codice Appalti al comma 5 prevede che le stazioni appaltati nominino un RUP che possieda adeguati titolo di studio e competenza; il Codice Appalti demanda poi al Regolamento compito di fissare specifici requisiti di professionalità: «5. Il responsabile del procedimento deve possedere titolo di studio e competenza adeguati in relazione ai compiti per cui è nominato. Per i lavori e i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura deve essere un tecnico. Per le amministrazioni aggiudicatrici deve essere un dipendente di ruolo. In caso di accertata carenza di dipendenti di ruolo in possesso di professionalità adeguate, le amministrazioni aggiudicatrici nominano il responsabile del procedimento tra i propri dipendenti in servizio.

6. Il regolamento determina i requisiti di professionalità richiesti al responsabile del procedimento; per i lavori determina l’importo massimo e la tipologia, per i quali il responsabile del procedimento può coincidere con il progettista. Le ipotesi di coincidenza tra responsabile del procedimento e direttore dell’esecuzione del contratto sono stabilite dal regolamento, in conformità all’articolo 119».

Il legislatore ha voluto individuare un unico referente per ogni appalto in cui accentrare il potere decisionale e a cui affidare il compito di garantire il rispetto dei tempi e dei costi; per questo motivo le sue competenze sono di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo, legale.

Ai sensi del comma 7 dell’art. 10 del Codice Appalti, nel caso in cui l’organico delle amministrazioni aggiudicatrici presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del responsabile del procedimento, secondo quanto attestato dal dirigente competente, i compiti di supporto all’attività del responsabile del procedimento possono essere affidati, con le procedure previste dal Codice Appalti per l’affidamento di incarichi di servizi, ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico finanziario, amministrativo, organizzativo, e legale, che abbiano stipulato adeguata polizza assicurativa a copertura dei rischi professionali.

Con riferimento ai lavori pubblici l’art. 9 del Regolamento ai commi 4 e 5 specifica che «4. Il responsabile del procedimento è un tecnico, abilitato all’esercizio della professione o, quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, è un funzionario tecnico, anche di qualifica non dirigenziale, con anzianità di servizio non inferiore a cinque anni. Il responsabile del procedimento può svolgere per uno o più interventi, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di progettista o di direttore dei lavori. Tali funzioni non possono coincidere nel caso di interventi di cui all’articolo 3, comma 1, lettere l) e m), ovvero di interventi di importo superiore a 500.000 euro. Il responsabile del procedimento può altresì svolgere le funzioni di progettista per la predisposizione del progetto preliminare relativo a lavori di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 28, comma 1, lettera c), del codice.

5. In caso di particolare necessità per appalti di importo inferiore a 500.000 euro, diversi da quelli definiti ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera l), le competenze del responsabile del procedimento sono attribuite al responsabile dell’ufficio tecnico o della struttura corrispondente. Ove non sia presente tale figura professionale, le competenze sono attribuite al responsabile del servizio al quale attiene il lavoro da realizzare».

Per quanto concerne servizi e forniture il Regolamento prevede una disciplina più semplice: l’art. 272, comma 4 del Regolamento per tali appalti non richiede una qualifica professionale tecnica del RUP bensì unicamente che il RUP sia «un funzionario, anche di qualifica non dirigenziale, dell’amministrazione aggiudicatrice». Il comma 5 dell’art.272 del Regolamento specifica, inoltre, che « 5. Il responsabile del procedimento svolge, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di direttore dell’esecuzione del contratto, a meno di diversa indicazione della stazione appaltante». Conformemente al dettato di cui all’art. 10 comma 5 del Codice Appalti, tuttavia, si deve ritenere che il responsabile del procedimento debba comunque essere in possesso di titoli e competenza adeguati ai compiti che è chiamato a svolgere in virtù dell’incarico.

Ai sensi del comma 1 dell’art. 272 del Codice Appalti, il responsabile del procedimento, è«nominato dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dei propri dipendenti di ruolo», fatto salvo quanto previsto all’art. 10 comma 5 del Codice Appalti, che stabilisce la deroga all’obbligo di individuare il RUP tra i dipendenti di ruolo delle amministrazioni aggiudicatrici, in caso di accertata carenza tra questi di soggetti in possesso di professionalità adeguate, consentendo la nomina di qualsiasi dipendente in servizio avente i requisiti richiesti^[1].

La nomina del RUP è disciplinata dalle disposizioni del Regolamento che distingue:

1. nel caso di RUP per la realizzazione di lavori pubblici può avvenire (art. 9 del Regolamento)

a) prima della fase di predisposizione dello studio di fattibilità o del progetto preliminare da inserire nell’elenco annuale di cui all’articolo 128, comma 1, del Codice Appalti. Ciò in quanto il responsabile deve poter tempestivamente formulare proposte al dirigente cui è affidato il programma triennale così da fornirgli dati, informazioni ecc;

b) contestualmente alla decisione di realizzazione dei lavori nel caso che si tratti di lavori non assoggettati alla programmazione di cui all’articolo 128 del Codice Appalti;

2. nel caso di RUP per l’affidamento dei contratti pubblici di servizi e forniture può avvenire (art. 272 del Regolamento)

a) contestualmente alla decisione di procedere all’acquisizione;

b) eventualmente individuato nella fase di predisposizione dell’atto di programmazione di cui all’art. 271, ove presente.

Dall’esame degli articoli si evince che se la nomina del RUP, sia per i lavori pubblici che per l’affidamento di servizi e forniture è contestuale all’intervento, l’amministrazione può provvedere con la medesima deliberazione o determinazione a contrarre. Se l’amministrazione provvede mediante la deliberazione di approvazione del programma, allora può indicare in tale atto i nominativi dei soggetti indicati come RUP in corrispondenza dei singoli interventi inclusi nel programma. In ogni caso la nomina deve sostanziarsi in un provvedimento espresso. Inoltre, l’atto con il quale un dipendente viene nominato RUP, dovrebbe contenere i seguenti elementi:

a) definizione dei poteri per l’espletamento dei compiti;

b) conferimento, nei limiti consentiti dalle norme, dei poteri necessari per l’esercizio delle funzioni di RUP, nel caso il designato ne sia privo.

Comunque sia, un atto di nomina del RUP, non può prevedere né funzioni né responsabilità ulteriori rispetto a quelle di spettanza in virtù del profilo di appartenenza e del contratto di lavoro. Inoltre, il collegamento tra la figura del RUP e il singolo intervento deve essere effettivo e attuale giacché, osserva l’AVCP[2] (oggi ANAC), sarebbe in contrasto con tale norma la nomina di un responsabile del procedimento in relazione a future realizzazioni di opere pubbliche non meglio specificate. La giurisprudenza sul punto ha ravvisato come lecito e

possibile il conferimento di incarico di RUP anche in via generale, ovvero, con riferimento a tutti i procedimenti inerenti alle materie di un dato ufficio (cfr. TAR Liguria – Genova, Sezione II, sentenza n. 979 del 1 settembre 2006).

Nel procedimento amministrativo per l’affidamento di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture le norme relative alla materia del responsabile del procedimento contenute nel Codice Appalti costituiscono disciplina speciale rispetto alle previsioni contenute nella Legge n. 241/90

 3. Cosa fa il RUP?

Con riferimento ai compiti attribuiti al RUP, il nucleo fondamentale delle competenze riferibili a tale figura sono rilevabili in base al combinato disposto della L. 241/90 (art. 6), del Codice Appalti (art. 10), del Regolamento (artt. 281-285) nonché di altri vari articoli, presenti nel corpo normativo del Codice Appalti, specificamente volti a disciplinare i diversi momenti e le varie attività che caratterizzano lo svolgimento del procedimento.

Si osserva, tuttavia, che nella Legge n. 241/1990 il responsabile del procedimento ha soprattutto funzioni istruttorie (indicate nell’art. 6) mentre i compiti del RUP nel Codice Appalti non sono soltanto istruttori o propositivi, risultando espressamente investito anche di poteri decisionali.

In particolare, al RUP è affidata la gestione integrale della procedura di gara: quale «motore della procedura selettiva», il RUP svolge il ruolo di fornire alla stazione appaltate ogni elemento idoneo ad una corretta e consapevole formazione della volontà contrattuale della PA committente (cf. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 novembre 2012, n. 36).

Nei procedimenti amministrativi per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture il RUP è il «motore della procedura selettiva».

A tale riguardo l’art. 10 (rubricato “Responsabile delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”) ai commi 2 e 3 del Codice Appalti assegnano al RUP una sere di competenze che evidenziano la volontà del legislatore di convogliare su questa figura sia i compiti relativi alle procedure di affidamento che la corretta esecuzione dei relativi contratti stipulati dalla PA. Il comma 2 richiamato prevede, inoltre che vegano assegnati al RUP tutte le competenze che non siano state specificatamente attribuiti da un’altra fonte a un soggetto diverso: con una norma di chiusura, dunque, il legislatore del Codice Appalti ha disposto che nei casi in cui non sia indicato altrimenti sarà il RUP ad essere il responsabile di tutte le fasi connesse all’affidamento e, quindi, all’esecuzione del contratto: «2. Il responsabile del procedimento svolge tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento previste dal presente codice, ivi compresi gli affidamenti in economia, e alla vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti,che non siano specificamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

3. In particolare, il responsabile del procedimento, oltre ai compiti specificamente previsti da altre disposizioni del presente codice:

a) formula proposte e fornisce dati e informazioni al fine della predisposizione del programma triennale dei lavori pubblici e dei relativi aggiornamenti annuali,nonché al fine della predisposizione di ogni altro atto di programmazione di contratti pubblici di servizi e di forniture, e della predisposizione dell’avviso di pre informazione;

b) cura, in ciascuna fase di attuazione degli interventi, il controllo sui livelli di prestazione, di qualità e di prezzo determinati in coerenza alla copertura finanziaria e ai tempi di realizzazione dei programmi;

c) cura il corretto e razionale svolgimento delle procedure;

d) segnala eventuali disfunzioni, impedimenti, ritardi nell’attuazione degli interventi;

e) accerta la libera disponibilità di aree e immobili necessari;

f) fornisce all’amministrazione aggiudicatrice i dati e le informazioni relativi alle principali fasi di svolgimento dell’attuazione dell’intervento, necessari per l’attività di coordinamento, indirizzo e controllo di sua competenza;

g) propone all’amministrazione aggiudicatrice la conclusione di un accordo di programma, ai sensi delle norme vigenti, quando si rende necessaria l’azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;

h) propone l’indizione, o, ove competente, indice la conferenza di servizi, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 quando sia necessario o utile per l’acquisizione di intese, pareri,concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta,assensi, comunque denominati».

Fra le “altre disposizioni” del Codice Appalti cui il suddetto comma 3 dell’art. 10 fa riferimento si vogliono evidenziare le seguenti:

• art. 125 (“Lavori, servizi e forniture in economia”), commi 2 e 11

• art. 239, comma 3 (“Transazione”)

• art. 240 (“Accordo bonario”).

Il successivo comma 4 dell’art. 10 del Codice Appalti affida al Regolamento il compito di individuare gli eventuali ulteriori compiti del RUP coordinando quelli del direttore dell’esecuzione del contratto, del direttore dei lavori nonché dei coordinatori in materia di sicurezza durante la progettazione e durate l’esecuzione: «4. Il regolamento individua gli eventuali altri compiti del responsabile del procedimento, coordinando con essi i compiti del direttore dell’esecuzione del contratto e del direttore dei lavori, nonché dei coordinatori in materia di salute e di sicurezza durante la progettazione e durante l’esecuzione, previsti dal decreto legislativo 14 agosto 1996, n.494 e dalle altre norme vigenti».

La disciplina sulle competenze del RUP di cui al Codice Appalti viene, dunque, integrata dalle seguenti norme del Regolamento:

• artt. 9 e 10, con riferimento ai contratti pubblici di lavori (nei settori ordinari)

• art. 272, con riferimento ai contratti pubblici di servizi

• art. 273, con riferimento ai contratti pubblici di forniture

Con le quali viene ribadita la centralità della figura del RUP nell’ambito delle procedure ad evidenza pubblica.

In particolare, con riferimento alla materia dei lavori viene affidata al RUP la diretta responsabilità relativa all’esecuzione di ogni singolo intervento affinchè il processo realizzativo dell’intervento risulti unitario. A tale riguardo i commi 1 e 2 dell’art. 9 (“Responsabile del procedimento per la realizzazione di lavori pubblici”) del Regolamento prevedono che:

«1. Le fasi di progettazione, affidamento ed esecuzione di ogni singolo intervento sono eseguite sotto la diretta responsabilità e vigilanza di un responsabile del procedimento, nominato dalle amministrazioni aggiudicatarie nell’ambito dei propri dipendenti di ruolo, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 10, comma 5, del codice, prima della fase di predisposizione dello studio di fattibilità o del progetto preliminare da inserire nell’elenco annuale di cui all’articolo 128, comma 1, del codice; per lavori, non assoggettati a programmazione ai sensi dell’articolo 128 del codice, il responsabile del procedimento è nominato contestualmente alla decisione di realizzare i lavori.

2. Il responsabile del procedimento provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo dell’intervento risulti condotto in modo unitario in relazione ai tempi e ai costi preventivati, alla qualità richiesta, alla manutenzione programmata, alla sicurezza e alla salute dei lavoratori ed in conformità di qualsiasi altra disposizione di legge in materia».

Il comma 3 del medesimo art. 9 dispone in particolare che «3. Nello svolgimento delle attività di propria competenza il responsabile del procedimento formula proposte al dirigente cui è affidato il programma triennale e fornisce allo stesso dati e informazioni:

a) nelle fasi di aggiornamento annuale del programma triennale;

b) nelle fasi di affidamento, di elaborazione ed approvazione del progetto preliminare, definitivo ed esecutivo;

c) nelle procedure di scelta del contraente per l’affidamento di appalti e concessioni;

d) sul controllo periodico del rispetto dei tempi programmati e del livello di prestazione, qualità e prezzo;

e) nelle fasi di esecuzione e collaudo dei lavori».

All’art. 10 (“Funzioni e compiti del responsabile del procedimento”) del Regolamento, a cui ci si riporta integralmente, vengono poi dettagliati tutti gli specifici compiti del RUP in materia di lavori.

Con una disciplina analoga, il legislatore del Regolamento all’art. 272 anche nelle materie dei servizi e delle forniture ha affidato al RUP il compito di creare le medesime condizioni di corrispondenza del processo di acquisizione (anziché del “processo realizzativo dell’intervento”).

L’art. 272 (rubricato “Il responsabile del procedimento nelle procedure di affidamento dei contratti pubblici di servizi e forniture”) del Regolamento prevede che:

«1. Ai sensi di quanto previsto agli articoli 5, comma 5, lettera c), e 10 del codice, le fasi in cui si articola ogni singola acquisizione sono eseguite sotto la cura e la vigilanza di un responsabile del procedimento, nominato dalle amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito dei propri dipendenti di ruolo, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 10, comma 5, del codice, contestualmente alla decisione di procedere all’acquisizione ovvero eventualmente individuato nella fase di predisposizione dell’atto di programmazione di cui all’articolo 271, ove presente.

2. Il responsabile del procedimento provvede a creare le condizioni affinché l’acquisizione possa essere condotta in modo unitario in relazione a tempi e costi preventivati nonché alla sicurezza e salute dei lavoratori oltre che agli ulteriori profili rilevanti eventualmente individuati in sede di verifica della fattibilità del singolo intervento».

Ai sensi del comma 3 del medesimo art.  272 «3. Nello svolgimento delle attività di propria competenza in ordine alla singola acquisizione, il responsabile del procedimento formula proposte agli organi competenti secondo l’ordinamento della singola amministrazione aggiudicatrice e fornisce agli stessi dati e informazioni:

a) nella fase di predisposizione ed eventuale aggiornamento della programmazione di cui all’articolo 271;

b) nella fase di procedura di scelta del contraente per l’affidamento dell’appalto;

c) nella fase di monitoraggio dei tempi di svolgimento della procedura di affidamento;

d) nelle fasi di esecuzione e verifica della conformità delle prestazioni eseguite alle prescrizioni contrattuali.

4. Il responsabile del procedimento è un funzionario, anche di qualifica non dirigenziale, dell’amministrazione aggiudicatrice.

5. Il responsabile del procedimento svolge, nei limiti delle proprie competenze professionali, anche le funzioni di direttore dell’esecuzione del contratto, a meno di diversa indicazione della stazione appaltante.

6. Le stazioni appaltanti di cui all’articolo 10, comma 9, del codice garantiscono lo svolgimento dei compiti di loro competenza previsti per il responsabile del procedimento, di cui al codice ed al presente regolamento, nominando uno o più soggetti anche in relazione alle varie fasi procedurali».

Il legislatore del Regolamento all’art. 273 (rubricato “Funzioni e compiti del responsabile del procedimento”), a cui ci si riporta integralmente, individua tutti gli specifici compiti del RUP in materia di servizi e forniture.

All’art. 274 (rubricato “Responsabile del procedimento negli acquisti tramite centrali di committenza”) del Regolamento è disciplinata, inoltre, l’ipotesi in cui la stazione appaltante proceda ad acquisti tramite una centrale di committenza: in tali casi per ogni acquisto deve essere nominato un RUP che, coordinandosi con il direttore dell’esecuzione assume i compiti d vigilanza sia nella fase di esecuzione che di collaudo e verifica della conformità delle prestazioni fornendo al RUP della centrale di committenza ogni opportuna informazione.

Ai sensi dell’art. 274 del Regolamento, infatti «1. Le stazioni appaltanti e gli enti aggiudicatori che effettuano acquisti facendo ricorso a centrali di committenza nominano per ciascuno dei detti acquisti un responsabile del procedimento, oltre all’eventuale direttore dell’esecuzione. Il responsabile del procedimento, in coordinamento con il direttore dell’esecuzione ove nominato, assume specificamente in ordine al singolo acquisto i compiti di cura, controllo e vigilanza nella fase di esecuzione contrattuale nonché nella fase di verifica della conformità delle prestazioni. Le centrali di committenza, previa sottoscrizione di appositi protocolli di intesa per il collegamento informatico con l’Osservatorio, acquisiscono in via telematica dati, informazioni e documentazione in ordine alla fase di esecuzione del contratto, anche in relazione a quanto stabilito al riguardo nelle disposizioni di cui al titolo IV».

Mentre nella Legge n. 241/1990 il responsabile del procedimento ha soprattutto funzioni istruttorie i compiti del RUP nel Codice Appalti non sono soltanto istruttori o propositivi, risultando espressamente investito anche di poteri decisionali.

4. Focus: il RUP in materia di sicurezza

Ai sensi dell’art. 10, comma 1 lettera dd) del Regolamento, nell’ambito dei contratti pubblici di lavori il RUP«dd) svolge, ai sensi dell’articolo 16 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, su delega del soggetto di cui all’articolo 26, comma 3, del predetto decreto legislativo, i compiti previsti nel citato articolo 26, comma 3, qualora non sia prevista la predisposizione del piano di sicurezza e di coordinamento ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81».

Con riferimento agli appalti di lavori pubblici e alla suindicata funzione del RUP in materia di sicurezza si rilevano talune problematiche applicative della disciplina di cui al D.Lgs. n. 81/2008 (di seguito il “TU Sicurezza”, che ha abrogato il D.Lgs. n. 494/1996) in ragione del fatto che quest’ultimo prevede che la figura del responsabile dei lavori coincida con quella del RUP. L’art. 89 del TU Scurezza dispone, infatti, che il responsabile dei lavori è il «soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere i compiti ad esso attribuiti dal presente decreto; nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni, il responsabile dei lavori è il responsabile del procedimento». Da un’interpretazione letterale dell’art. 89 del TU Sicurezza si rileva che la figura del responsabile dei lavori non è obbligatoria – «soggetto che può essere incaricato dal committente» – in materia di sicurezza (a differenza della figura del coordinatore della sicurezza).

Si evidenzia che ai sensi del comma 3 dell’art. 10 del Regolamento «3. Il responsabile del procedimento, nello svolgimento dell’incarico di responsabile dei lavori, salvo diversa indicazione e fermi restando i compiti e le responsabilità di cui agli articoli 90, 93, comma 2, 99, comma 1, e 101, comma 1, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81:

a) richiede la nomina del coordinatore per la progettazione e del coordinatore per l’esecuzione dei lavori e vigila sulla loro attività;

b) provvede, sentito il direttore dei lavori e il coordinatore per l’esecuzione, a verificare che l’esecutore corrisponda gli oneri della sicurezza, relativi alle prestazioni affidate in subappalto, alle imprese subappaltatrici senza alcun ribasso».

Considerato che la designazione del responsabile dei lavori non è da intendersi un obbligo ma una facoltà riconosciuta al committente, la sua presenza nei cantieri dipendente esclusivamente dalla volontà del committente di delegare i propri compiti. La richiamata normativa identificando il responsabile dei lavori nel responsabile del procedimento, per quanto concerne il settore dei lavori pubblici, e nel progettista e direttore dei lavori, rispettivamente nella fase di progettazione e nella fase dell’esecuzione dei lavori, nel settore dei lavori privati, porta taluni a concludere che vi sia automaticità nella designazione. In realtà, diverse norme del TU Sicurezza fanno propendere per la necessità di formalizzare la scelta del committente di delegare le proprie funzioni al responsabile dei lavori in un apposito incarico specifico[3]:

• l’art. 89, comma 1, lettera c) definisce responsabile dei lavori soggetto incaricato, dal committente, della progettazione o del controllo dell’esecuzione dell’opera;

• l’art. 90 è rubricato obblighi del committente o del responsabile dei lavori, lasciando intendere chiaramente che tali obblighi sono indifferenziatamente a carico dell’uno o dell’altro soggetto, naturalmente se incaricato[4];

• l’art. 93, sulle responsabilità del committente e del responsabile dei lavori, chiarisce che il committente è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori[5].

Con riferimento alle funzioni del RUP in materia di sicurezza, si rileva che in capo al RUP sono confermati i compiti e le responsabilità che il TU Sicurezza attribuisce al responsabile dei lavori; per quanto concerne la locuzione «salvo diversa indicazione» si ritiene che con la stessa il legislatore abbia voluto far riferimento alle ipotesi in cui il committente pubblico fornisca diverse indicazioni con riferimento ai due casi espressamente previsti dalle lettere a) e b).

In ogni caso il RUP rimane titolare ex lege dei seguenti compiti e responsabilità:

• obblighi previsti per il committente o per il responsabile dei lavori dall’art. 90 del TU Sicurezza;

• obbligo di controllare l’operato del coordinatore per la progettazione e per l’esecuzione dei lavori (ex art. 93, comma 2 del TU Sicurezza);

• invio della notifica preliminare all’azienda unità sanitaria locale e alla direzione provinciale del lavoro territorialmente competenti (art. 99, comma 1 TU Sicurezza);

• trasmissione a tutte le imprese del piano di sicurezza e coordinamento (art. 101, comma 1 TU Sicurezza).

Per comprendere come il legislatore abbia inteso coordinare i compiti del RUP con le disposizioni in materia di sicurezza nei cantieri, occorre considerare la definizione di committente fornita dall’art. 89 del TU Sicurezza secondo cui il committente è il «soggetto per conto del quale l’intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione. Nel caso di appalto di opera pubblica, il committente è il soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dell’appalto» e l’art. 93 del TU Sicurezza a mente del quale «il committente è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori».

Con riferimento alla posizione del RUP in materia di sicurezza si segnala una recente pronuncia secondo cui «Sul responsabile dei lavori incombe, ai sensi del d.PR. n. 494 del 1996, art. 6, l’obbligo della verifica delle condizioni di sicurezza del lavoro in attuazione dei relativi piani (art. 4 e art. 5, comma 1, lett. a) d.PR. citato). Orbene, ciò premesso, deve ricordarsi che ai sensi del d.PR. n. 554 del 1999, art. 7, comma 2 (regolamento di attuazione della legge Quadro dei Lavori Pubblici), il responsabile del procedimento provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo dell’intervento risulti condotto nei tempi e costi preventivati e nel rispetto della sicurezza e della salute dei lavoratori, in conformità a qualsiasi altra disposizione di legge in materia. Inoltre egli, ai sensi dell’art. 8, lett. f), deve coordinare le attività necessarie alla redazione del progetto definitivo ed esecutivo, verificando che siano rispettate le indicazioni contenute nel documento preliminare alla progettazione e nel progetto preliminare, nonché alla redazione del piano di sicurezza e di coordinamento e del piano generale di sicurezza. Inoltre, ai sensi dell’art. 8, comma 3, egli vigila sulla attività, valuta il piano di sicurezza e di coordinamento e l’eventuale piano generale di sicurezza e il fascicolo predisposti dal coordinatore per la progettazione. In sostanza a carico del RUP (responsabile unico del procedimento) grava una posizione di garanzia connessa ai compiti di sicurezza, non solo nella fase genetica dei lavori, laddove vengono redatti i piani di sicurezza, ma anche durante il loro svolgimento, fase nella quale vige l’obbligo di sorvegliarne la corretta attuazione, controllando anche l’adeguatezza e la specificità dei piani di sicurezza rispetto alla loro finalità, preordinata alla incolumità dei lavoratori (cfr, Cass., sez. 4, sent. n. 7597 dell’08.11.2013, Rv. 259123; Cass., sez. 4, sent. n. 41993 del 14.06.2011, Rv. 251925)» (cfr. Corte di Cassazione, Sez. IV penale, sentenza 04.08.2015 n. 34088).

Dello stesso tenore, si segnala un’altra pronuncia secondo cui «Sul responsabile dei lavori, ai sensi dell’art. 6 del d.p.r. 494 del 1996, incombe l’obbligo delle verifica delle condizioni di sicurezza del lavoro in attuazione dei relativi piani (art. 4 ed art. 5, co. 1, lett. a) d.p.r. cit.). Inoltre, il responsabile del procedimento provvede a creare le condizioni affinché il processo realizzativo dell’intervento risulti condotto nei tempi e costi preventivati e nel rispetto della sicurezza e la salute dei lavoratori, in conformità a qualsiasi altra disposizione di legge in materia. Sommando i diversi compiti a carico del responsabile deriva quella posizione di garanzia ai compiti di sicurezza non solo nella fase genetica dei lavori, laddove vengono redatti i piani di sicurezza, ma anche durate il loro svolgimento, ove è previsto che debba svolgere un’attività di sorveglianza del loro rispetto. Da ciò ne consegue che in ogni caso era onere del RUP, a fronte di modifiche progettuali, in adempimento degli obblighi sopra richiamati, controllare la adeguatezza dei piani di sicurezza alla salvaguardia dell’incolumità dei lavoratori» (cfr. Corte di Cassazione, Sez. IV penale, sentenza 15.11.2011 n. 41993).

Il D.Lgs. n. 81/2008 prevede che la figura del responsabile dei lavori coincida con quella del RUP

5. Conclusioni

L’introduzione nel nostro ordinamento della figura del responsabile del procedimento e in particolare del RUP ha consentito di superare la visione “burocratica” dell’azione amministrativa, quale mero adempimento formale, per giungere ad un’ottica di “risultato” in cui gli interessi pubblici trovano la massima tutela.

Si registra, tuttavia, una spinta propulsiva che sempre più a identificare il RUP come un manager dell’organizzazione dei contratti pubblici: un soggetto, quindi, in capo al quale poter convogliare sia la salvaguardia dell’interesse pubblico sia le regole aziendalistiche di tipo privatistico che privilegiano il raggiungimento dei risultati con il minor costo possibile.

---

[1] Cfr. Fabrizio Luches e Marco Marocco, in Edilizia e Territorio, n. 2/2011

[2] AVCP determinazione 19 luglio 2001, n.269

[3] All’atto della designazione del responsabile dei lavori, qualora il committente intenda attivare a proprio favore la clausola di esonero dalla responsabilità penale prevista dall’art. 93, comma 1, D.Lgs. n. 81/2008, è contestualmente tenuto a conferire al soggetto designato quale responsabile dei lavori una vera e propria delega di funzioni (Cass. pen., sez. III, 10 agosto 2006, n. 29149).

[4] Art. 90 del TU Sicurezza «1. Il committente o il responsabile dei lavori, nelle fasi di progettazione dell’opera, si attiene ai principi e alle misure generali di tutela di cui all’articolo 15, in particolare:

a) al momento delle scelte architettoniche, tecniche ed organizzative, onde pianificare i vari lavori o fasi di lavoro che si svolgeranno simultaneamente o successivamente;

b) all’atto della previsione della durata di realizzazione di questi vari lavori o fasi di lavoro.

1 bis. Per i lavori pubblici l’attuazione di quanto previsto al comma 1 avviene nel rispetto dei compiti attribuiti al responsabile del procedimento e al progettista».

[5] Art. 93, comma 2 del TU Sicurezza a mente del quale «il committente è esonerato dalle responsabilità connesse all’adempimento degli obblighi limitatamente all’incarico conferito al responsabile dei lavori».