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( vote)(Corte dei Conti, sez. regionale Piemonte n. 89/2023)
- Il quesito
Nel quesito posto alla sezione regionale del Piemonte (con riscontro fornito con la deliberazione n. 89/2023) vengono richiesti dei chiarimenti circa la possibilità – ai sensi del nuovo codice dei contratti – ,“di stipulare, con oneri a carico dell’ente, specifica polizza assicurativa per responsabilità civile professionale per il dipendente pubblico incaricato della verifica della progettazione”.
Il quesito, si legge ancora nella deliberazione, è determinato dal fatto che diverse disposizioni del codice non risulterebbero chiare nell’ammettere detta possibilità.
Più nel dettaglio si evidenzia che “dalla lettura di talune disposizioni del citato” codice “(artt. 2 comma 4, 42 comma 5, 45 comma 7) e del relativo allegato I.7 (artt. 5 comma 1. lett. e) punti 9 e 10, 34 comma 1, 37 comma 3, 42 comma 2), l’ente evidenzia il permanere “di un’incertezza giuridica circa l’inclusione della polizza assicurativa per responsabilità civile e professionale del dipendente pubblico incaricato della verifica della progettazione fra le polizze obbligatorie per i dipendenti da stipulare con oneri a carico dell’ente, dovendo anche tenere conto della regola generale della responsabilità diretta dei pubblici dipendenti per i danni arrecati a terzi nell’esercizio delle funzioni.”
- La tematica delle polizze assicurative
La sezione, prima di fornire il proprio parere, esamina la problematica delle polizze assicurative stipulate dalla stazione appaltante per la responsabilità civile dei propri dipendenti.
Il riferimento normativo di tale forma di responsabilità, si conferma nella deliberazione, lo si individua in primo luogo nell’art. 28 della Costituzione laddove, accanto alla regola della responsabilità diretta dell’agente pubblico (“i funzionari dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti”) si aggiunge quella della responsabilità dell’Amministrazione basata sul meccanismo civilistico della solidarietà passiva (“la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”).
In tema di responsabilità, poi, occorre rammentare che – per la responsabilità amministrativo/contabile (per danni erariali) – il dipendente pubblico risponde per danni ingiusti cagionati a terzi e che “l’azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l’azione diretta nei confronti dell’Amministrazione, qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell’ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato.”
Inoltre, l’amministrazione che abbia risarcito il “terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest’ultimo a norma degli artt. 18 e 19…”.
in generale, pertanto, si conferma la responsabilità diretta “del dipendente chiamato a rispondere del danno ingiusto cagionato a terzi con dolo o colpa grave (cfr. art. 23 D.p.r. n. 3/1957). A tale responsabilità si affianca poi quella solidale dell’amministrazione di appartenenza, rispetto alla quale, sotto il profilo dell’elemento soggettivo, vale invece il più ampio parametro della culpa levis”.
- La colpa lieve
Sulla c.d. colpa lieve è bene puntualizzare ciò che la sezione annota visto che, nel caso di colpa lieve, viene chiamata a rispondere direttamente l’amministrazione e l’eventuale copertura assicurativa, pertanto, non riguarda il dipendente pubblico che, in caso di danno erariale indiretto, dovrà comunque rispondere (e detto tipo di danno non può essere oggetto di copertura assicurativa).
Ed a tal proposito, nella deliberazione si precisa che con riguardo a quest’ultima forma di responsabilità (colpa lieve) la stessa giurisprudenza contabile ha in particolare evidenziato che “un ente pubblico può assicurare esclusivamente quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscono all’assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, ove si verifichi l’evento temuto, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l’assicurazione di eventi per i quali l’ente non deve rispondere e che non rappresentano un rischio per l’ente medesimo”. (Sez. giurisdizionale Regione Sicilia n. 734/2008)”.
- l’obbligo della stipula delle polizze assicurative
La prima conferma fornita dalla sezione, in realtà già nota, è che il nuovo codice in taluni casi ha previsto fattispecie “che impongono a carico dell’ente l’obbligo di stipulare polizze assicurative a tutela dei propri interessi finanziari”.
Più nel dettaglio, in tema di polizze assicurative, ricorda il collegio, sono stati reintrodotti dal legislatore alcuni riferimenti normativi a favore dell’obbligatorietà della stipula: il primo, di carattere generale, previsto dall’art. 2 comma 4, secondo cui “per promuovere la fiducia nell’azione, legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale…….”; altri, di carattere più puntuale, sono desumibili dagli artt. 42 e 45 del codice, in combinato disposto con la regolamentazione di dettaglio degli allegati I.7 e I.10.
Sebbene la formulazione dell’inciso normativo soprarichiamato, puntualizza la sezione, non risulti particolarmente puntuale nell’espressione “adottano azioni”, è tuttavia ragionevole ricondurre l’obbligatorietà della prescrizione a tutte quelle fattispecie normative successive che impongono la sottoscrizione di polizze assicurative con oneri a carico della stazione appaltante.
Tra le fattispecie rilevanti hanno estremo rilievo le disposizioni di cui agli artt. 34 comma 2 (lett. c e d) e 37 comma 3 dell’Allegato I.7. La prima disposizione prevede infatti che l’attività di verifica della progettazione sia eseguita “c) per i lavori di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 14 del codice e fino a 1 milione di euro, dagli uffici tecnici delle stazioni appaltanti…..” e “d) per i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro, dal responsabile unico del progetto, anche avvalendosi della struttura di cui all’articolo 15, comma 6, del codice.”; mentre la seconda disposizione specifica che il soggetto incaricato dell’attività di verifica (nella fattispecie sopraindicata un dipendente pubblico) risulti munito “di adeguata polizza assicurativa per la copertura dei rischi legati alle attività professionali”, secondo le caratteristiche puntualmente determinate nel successivo art. 43, che pone una distinzione fra polizze limitate all’incarico di verifica e polizza professionali generali relative all’intera attività.
Un chiarimento, infine, di particolare pregio si trova nell’allegato I.10 che, per la prima volta, definisce in modo compiuto il catalogo delle funzioni che possono essere premiate con l’incentivo e tra queste viene ricompresa la “verifica del progetto” nell’alveo delle “attività tecniche” funzionali ad assicurare ai dipendenti la corresponsione degli incentivi finanziati “con stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture” (cfr. art. 45 co. 1 D.lgs n. 36/2023).
L’ultimo richiamo segnala, in specie, che una parte degli incentivi debba essere utilizzata “per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale” (cfr. art. 45 co. 5 e 7 lett. c del nuovo codice), ha confermato l’assunzione degli impegni di spesa a carico dell’Amministrazione.
Infine, sulla falsariga di quanto già previsto dagli artt. 42 comma 5 ultimo inciso e 45 comma 7 lett. c del nuovo codice, l’art. 5 comma 1 lett. “e” n.ro 10 dell’allegato I.7 ha ricompreso, fra le somme a disposizione della stazione appaltante nell’ambito del “quadro economico dell’opera o del lavoro” oggetto di progettazione, anche le spese di cui all’art. 45 comma 7 lett. c del codice relative “alla copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale”.
La conclusione, a questo punto ovvia, è che “Alla luce di ciò il Collegio ritiene non permangono ragioni ostative all’applicazione della regola speciale della copertura assicurativa a carico dell’Amministrazione per responsabilità civile professionale del personale”.
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