Ancora sulla configurazione degli incentivi per funzioni tecniche (art. 113 del codice dei contratti)

Sezione regionale di controllo per il Piemonte – Deliberazione n. 56/2018

Indice:

1. Premessa
2. L’intervento
3. La situazione ante modifica apportata con la legge di bilancio (il quadro delle norme e della prassi)
4. Il quesito 
5. La risposta

1. Premessa

Proseguono le richieste alle varie sezioni regionali sulla esatta configurazione giuridica degli incentivi per  funzioni tecniche ai fini del chiarimento se debbano o meno essere considerate (e compresse) entro il tetto del fondo dell’accessorio.

Ora  è il turno della sezione del Piemonte a cui il sindaco di un comune ripropone sostanzialmente la questione e la corretta decorrenza dello “svincolo” considerato che la problematica è stata risolta con l’ultima legge di bilancio (legge 205/2017 che ha innestato nel corpo dell’articolo 113 il comma 5-bis)

2. L’intervento

Il Sindaco, prima della formulazione del quesito specifico, richiama l’attenzione su alcuni principi normativi.

In particolare si fa riferimento all’ articolo 113, rubricato “Incentivi per funzioni tecniche”, del D.lgs. 18/04/2016 n. 50, (che sostituisce l’art. 93 del D.lgs. 163/2006, già oggetto di riforma ad opera del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito con L. 114/2014), riscrivendo la disciplina degli incentivi del personale e la correlata costituzione del “Fondo per la progettazione” ora declinato nel “Fondo per le funzioni tecniche”, con decorrenza dal 19 aprile 2016.

Con la richiesta, il Sindaco istante, sottolinea inoltre “che il D.lgs. n. 50/2016 ha introdotto la redistribuzione degli incentivi per il buon compimento di appalti pubblici, aventi ad oggetto sia lavori che forniture di beni e servizi; – l’art 113, al comma 3, prevede che una somma non superiore all’80% del 2% dell’importo posto a base di gara di un’opera o di un lavoro, servizio o fornitura è ripartita tra il responsabile del procedimento e quanti svolgono le altre prestazioni professionali connesse (programmazione della spesa per investimenti, verifica preventiva dei progetti, predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, direzioni lavori e collaudo ovvero direzione dell’esecuzione e verifica di conformità oltre al collaudo statico delle opere ove previsto) in base ad apposito Regolamento; – il restante 20% del 2% delle risorse finanziarie del Fondo, è destinato all’acquisto da parte dell’ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa, nonché all’ammodernamento e accrescimento dell’efficienza dell’ente e dei servizi ai cittadini”.

3. La situazione ante modifica apportata con la legge di bilancio (il quadro delle norme e della prassi)

Nell’ampia premessa – ed appare opportuno considerarlo per una migliore comprensione della problematica – il Sindaco rammenta le due delibere della sezione Autonomie che hanno “formalizzato” la problematica con la precisazione perentoria per cui – a differenza del pregresso regime – gli incentivi per funzioni tecniche risultavano soggetti ad ulteriore limitazione.

In particolare, ciò è avvenuto con le delibere della sezione Autonomie n. 7/2017 e la n. 24/2017, con cui si è chiarito e ribadito  che “gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113 comma 2, d.lgs. n. 50/2016 sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’art. 1, comma 236, L. 208/2015 (legge di stabilità 2016)” e che “gli incentivi per le funzioni tecniche non possono essere assimilati ai compensi per la progettazione e, pertanto, non possono essere esclusi dal perimetro di applicazione delle norme vincolistiche in tema di contenimento della spesa del personale, nell’alveo delle quali si collocano anche le norme limitative delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio”.

Vista l’impasse venutasi a creare (semplificando: se venivano erogati gli incentivi si metteva in pericolo la stessa possibilità di erogare la produttività al resto dei dipendenti o viceversa) l’art. 1, comma 526, della L. 27.12.2017 n. 205 ha innovato l’art. 113 del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 aggiungendo il seguente comma 3-bis: “gli incentivi di cui al presente articolo fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture”.

Sulla nuova norma si registrano, infine, già diversi interventi delle sezioni regionali. Il primo dei quali si deve alla Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per l’Umbria, che con la deliberazione 5 febbraio 2018, n. 14 ha analizzato le modifiche apportate al sistema degli incentivi alla luce del mutato quadro normativo ritenendo che gli incentivi non confluiscono nel capitolo di spesa relativo al trattamento accessorio (sottostando ai limiti di spesa previsti dalla normativa vigente) ma fanno capo al capitolo di spesa relativo all’appalto non rilevando più la qualificazione della spesa come investimento o corrente.

4. Il quesito  

Esaurita l’ampia premessa ricostruttiva della tematica il Sindaco chiede “di esprimere un’interpretazione in merito alla definizione della natura giuridica della spesa per incentivi per funzioni tecniche e l’eventuale esclusione dalla spesa del personale e del trattamento accessorio alla luce della novella normativa di cui all’art. 1, comma 526, della L. 205/2017 al fine di permettere una corretta imputazione di tale fondo sul bilancio comunale” nonchè di definire la decorrenza del sopra indicato comma e, quindi, se lo stesso trovi applicazione a far data dal 1 gennaio 2018.

5. La risposta

La sezione, ovviamente, non ha dubbi sul riscontro da fornire che non può non risultare coerente con le posizioni espresse dalla sezione Autonomie e dalle sezioni regionali che recentemente si sono espresse.

In particolare, secondo il collegio si deve ritenere che il nuovo assetto normativo fin qui riproposto, “possa dare una “nuova” luce ed una più chiara interpretazione che permetta, in modo più esaustivo, di colmare le distanze rispetto a precedenti interpretazioni normative e giurisprudenziali.

Ed il riferimento alla posizione della sezione Autonomie diventa pertanto inevitabile visto che questa ha rilevato come “sul piano logico, l’ultimo intervento normativo (nda contenuto nella legge di bilancio), pur mancando delle caratteristiche proprie delle norme di interpretazione autentica (tra cui la retroattività), non può che trovare la propria ratio nell’intento di dirimere definitivamente la questione della sottoposizione ai limiti relativi alla spesa di personale delle erogazioni a titolo di incentivi tecnici proprio in quanto vengono prescritte allocazioni contabili che possono apparire non compatibili con la natura delle spese da sostenere.

Più specificatamente:

• La ratio legis (della nuova disposizione) è quella di stabilire una diretta corrispondenza tra incentivo ed attività compensate in termini di prestazioni sinallagmatiche, nell’ambito dello svolgimento di attività tecniche e amministrative analiticamente indicate e rivolte alla realizzazione di specifiche procedure. L’avere correlato normativamente la provvista delle risorse ad ogni singola opera con riferimento all’importo a base di gara commisurato al costo preventivato dell’opera, àncora la contabilizzazione di tali risorse ad un modello predeterminato per la loro allocazione e determinazione, al di fuori dei capitoli destinati a spesa di personale.
• La norma, del resto, contiene un sistema di vincoli compiuto per l’erogazione degli incentivi che, infatti, sono soggetti a due limiti finanziari che ne impediscono l’incontrollata espansione: uno di carattere generale (il tetto massimo al 2% dell’importo posto a base di gara) e l’altro di carattere individuale (il tetto annuo al 50% del trattamento economico complessivo per gli incentivi spettante al singolo dipendente).
• Insiste l’ esplicita afferenza della spesa per gli incentivi tecnici al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture e deve essere rilevato che tali compensi non sono rivolti indiscriminatamente al personale dell’ente, ma mirati a coloro che svolgono particolari funzioni (“tecniche”) nell’ambito di specifici procedimenti e ai loro collaboratori (in senso conforme: SRC Lombardia n. 333/PAR/2016). Si tratta, quindi di una platea ben circoscritta di possibili destinatari, accomunati dall’essere incaricati dello svolgimento di funzioni rilevanti nell’ambito di attività espressamente e tassativamente previste dalla legge (in senso conforme: SRC Puglia n. 5/2017/PAR e n. 108/2017/PAR).
• L’erogazione degli incentivi deve essere preceduta dall’adozione di  un apposito regolamento, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo (in termini: SRC Veneto n. 353/2016/PAR) e la sede idonea per circoscrivere dettagliatamene le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogate. Il comma 3 dell’art. 113 citato, infatti, fa obbligo all’amministrazione aggiudicatrice, di stabilire “i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro” nel caso di “eventuali incrementi dei tempi o dei costi”. Una condizione, dunque, che collega necessariamente l’erogazione dell’incentivo al completamento dell’opera o all’esecuzione della fornitura o del servizio oggetto dell’appalto in conformità ai costi ed ai tempi prestabiliti.

A fronte di tale quadro normativo, come configurato a seguito delle ultime modifiche normative intervenute, occorre prendere atto – si legge nella deliberazione – che l’allocazione in bilancio degli incentivi tecnici stabilita dal legislatore ha l’effetto di conformare in modo sostanziale la natura giuridica di tale posta, in quanto finalizzata a considerare globalmente la spesa complessiva per lavori, servizi o forniture, ricomprendendo nel costo finale dell’opera anche le risorse finanziarie relative agli incentivi tecnici. Questi ultimi risultano previsti da una disposizione di legge speciale (l’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016), valevole per i dipendenti di tutte le amministrazioni pubbliche, a differenza degli emolumenti accessori aventi fonte nei contratti collettivi nazionali di comparto.

Pertanto, il legislatore, con norma innovativa contenuta nella legge di bilancio per il 2018, ha stabilito che i predetti incentivi gravano su risorse autonome e predeterminate del bilancio (indicate proprio dal comma 5-bis dell’art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016) diverse dalle risorse ordinariamente rivolte all’erogazione di compensi accessori al personale. “Gli incentivi per le funzioni tecniche, quindi, devono ritenersi non soggetti al vincolo posto al complessivo trattamento economico accessorio dei dipendenti degli enti pubblici dall’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017”. A questa “risposta” si adegua, pertanto, la sezione del Piemonte.

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Stefano Usai

Vice segretario del Comune di Terralba (Or)