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( votes)1. Considerazioni preliminari e valutazione degli elementi qualitativi
L’analisi della parte più tecnica della predetta linea guida, non può che prendere le mosse da alcune considerazioni di base: la prima, è quella per la quale il neo nato Codice ha tecnicamente “azzerato” gli ex allegati di appendice al vecchio d.p.r. 207/2010 che completavano e corredavano la disciplina codicistica, costituendo una guida operativa alla scelta preliminare dei valori ponderali per i singoli criteri e sub criteri (prima) e strumento di riferimento in sede di selezione della metodologia più opportuna per l’individuazione dei coefficienti valutativi; in tal senso erano gli allegati G – M e P del vecchio Regolamento attuativo e loro previsioni. La seconda considerazione scaturisce fin dalle “prime battute” della linea guida ove si legge che essa è redatta in ottemperanza al disposto di cui all’art. 213 co. 2 del d.lgs. 50/2016, quindi di natura sostanzialmente non vincolante per le Amministrazioni. Terza considerazione, anch’essa deducibile dalle premesse del documento in analisi, è relativa alla previsione per la quale “tali linee guida trovano applicazione nelle procedure a evidenza pubblica a cui risultano applicabili, in quanto compatibili con la tipologia e il settore dell’affidamento, le disposizioni contenute nell’art. 95 del Codice.” Esistono pertanto limiti operativi all’utilizzazione degli strumenti messi a disposizione delle Amministrazioni per la valutazione delle offerte? Quali i margini di discrezionalità? Niente panico. Dopo aver destrutturato con queste tre considerazioni spicciole, cerchiamo di comprendere quali sono gli strumenti a disposizione per continuare ad operare in piena legittimità e nel rispetto delle regole a disposizione. Partiamo da un’ulteriore considerazione nient’affatto irrilevante. Gli ex allegati G – M e P esplicati dal quaderno di calcolo pubblicato dall’ex Avcp nel 2011, sono “fonte” di riferimento ancor oggi perché confluiti sostanzialmente nella linea guida n. 2 in analisi; con essi, il bagaglio di principi applicativi di matrice Giurisprudenziale che inevitabilmente hanno definito punti fermi e che evidentemente non possono essere cancellati col fatidico colpo di spugna per il sol fatto che sia variato il supporto regolamentare che ne prevede l’applicazione. Restando ferme – in punto di diritto – le considerazioni già espresse nella prima parte del presente contributo circa la natura giuridica degli atti di “secondo o terzo” livello rispetto all’impiego di formule matematiche che prima avevano sede in un “d.p.r.” ed ora in una Delibera non vincolante. La stessa Anac facendo proprio un principio Giurisprudenziale ormai quesito, raccomanda in apertura di linea guida, alle stazioni appaltanti, di definire in maniera chiara e precisa il criterio di aggiudicazione nonché i criteri di valutazione, i metodi e le formule per l’attribuzione dei punteggi e il metodo per la formazione della graduatoria, finalizzati all’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa; devono, pertanto, essere evitate formulazioni oscure o ambigue, assicurando la trasparenza dell’attività e la consapevolezza della partecipazione. Una scelta per nulla teorica, anzi! L’idea sottostante al nuovo criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è che la pubblica amministrazione quando acquista lavori, servizi o forniture per soddisfare direttamente proprie esigenze o per offrire determinati servizi all’utenza non deve badare esclusivamente a un risparmio sui costi ma deve anche considerare la qualità di ciò che viene acquistato. In sostanza, si crea di regola un trade-off tra costo e qualità e la gara è considerata come il modo più idoneo per garantire il miglior bilanciamento tra queste due esigenze. Nella fase del disegno della gara la stazione appaltante (qualificata) deve individuare concretamente i propri obiettivi (di regola molteplici), attribuire un peso relativo a ciascuno di essi, definire le modalità attraverso cui viene valutato il grado di adeguatezza di ciascuna offerta rispetto al singolo obiettivo, nonché sintetizzare le informazioni relative a ciascuna offerta in un unico valore numerico finale. Partiamo perciò da cosa la linea guida di carattere generale non può fare! Non può definire gli obiettivi o i criteri di valutazione, poiché essi differiscono in ciascun affidamento. Sarà l’Amministrazione a stimare tali aspetti tenendo tra le altre cose in debito conto anche i CAM adottati con Decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. Ancora. Entrando nel pratico. Non dovrebbero essere oggetto di valutazione i requisiti di partecipazione che, per definizione, sono posseduti da tutti i concorrenti, o le condizioni minime – incluso il prezzo – con cui i lavori, servizi o forniture devono essere realizzati; si dovrebbe attribuire un punteggio positivo solo a miglioramenti effettivi rispetto a quanto previsto a base di gara. Nella valutazione delle offerte possono essere valutati profili di carattere soggettivo introdotti, qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o di valorizzare caratteristiche dell’offerta ritenute particolarmente meritevoli; in ogni caso, devono riguardare aspetti che incidono in maniera diretta sulla qualità della prestazione. Naturalmente, anche in questo caso, la valutazione dell’offerta riguarda, di regola, solo la parte eccedente la soglia richiesta per la partecipazione alla gara, purché ciò non si traduca in un escamotage per introdurre criteri dimensionali. Possono essere inseriti nella valutazione dell’offerta criteri premiali legati al rating di legalità, le cui condizioni sono definite proprio dalla linea guida, nonché criteri per favorire la partecipazione di microimprese, piccole e medie imprese, giovani professionisti e imprese di nuova costituzione. Su tale ultimo aspetto si parla genericamente della possibilità di valorizzare elementi di innovatività delle offerte presentate, salvo poi discutere sulla genericità di tale previsione! Un discorso a se stante merita la ponderazione dell’intero monte punti e la distribuzione dello stesso su ciascuno dei criteri e sub criteri ipotizzati dall’amministrazione in fase di costruzione della documentazione di gara. Tratteggiando dei punti fermi, la Delibera 1005/2016 ci ricorda che: “In generale si deve attribuire un punteggio limitato alla componente prezzo quando si ritiene opportuno valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta o quando si vogliano scoraggiare ribassi eccessivi che si ritiene difficilmente perseguibili dagli operatori economici; viceversa si deve attribuire un peso maggiore alla componente prezzo quando le condizioni di mercato sono tali che la qualità dei prodotti offerti dalle imprese è sostanzialmente analoga”. Questa è la ragione per la quale è addirittura auspicabile la presenza di c.d. soglie di sbarramento tecnico qualora ci si fronteggi sul piano della qualità, ben potendo l’Amministrazione prevedere livelli minimi qualitativi e correlativi punteggi minimi di riferimento, al conseguimento dei quali, i concorrenti devono ambire per poter accedere al successivo step di valutazione dell’offerta economica. Aggiungiamo un gradino al ragionamento fin qui condotto. Non tutti gli operatori in concorso acquisiranno il massimo dei punti messi in palio per ciascun criterio di valutazione, anzi, non è detto che in generale i concorrenti conseguano il massimo e ancora, non è detto che sia sempre lo stesso concorrente a primeggiare per ciascun criterio o sub criterio. Come fronteggiare tali evenienze? L’Anac si occupa anche di tale questione nell’ambito della c.d. riparametrazione, mostrando di aver contezza dell’ormai consolidata Giurisprudenza sul tema. L’istituto in questione muove da un principio matematico di base per il quale non è corretto operare la semplice sommatoria di elementi tra loro eterogenei dovendo ricorrere ad una modalità di armonizzazione preliminare all’assegnazione del relativo punteggio. In particolare l’Anac fa una scelta di campo, prevedendo una facoltatività dell’istituto e non un obbligo assoluto di impiego dello strumento della riparametrazione. Quando i punteggi relativi a un determinato criterio sono attribuiti sulla base di subcriteri può accadere che nessun concorrente raggiunga il punteggio massimo previsto; ciò rischia di alterare la proporzione stabilita dalla stazione appaltante tra i diversi elementi di ponderazione, specie quando la valutazione è basata sul metodo aggregativo compensatore. La stazione appaltante procede, se previsto nel bando di gara, alla riparametrazione dei punteggi per riallinearli ai punteggi previsti per l’elemento di partenza. L’operazione di riparametrazione può avvenire sia in relazione ai criteri qualitativi sia in relazione ai criteri quantitativi (laddove non siano previste modalità che consentono di attribuire alla migliore offerta il punteggio massimo) con riferimento ai punteggi relativi ai singoli criteri o, laddove siano previsti, in relazione ai singoli sub-criteri. La stazione appaltante può procedere, altresì, a una seconda riparametrazione dei punteggi ottenuti per la parte tecnica o quella economica, complessivamente considerate. Anche in questo caso condizioni essenziali per procedere alla riparametrazione è che la stessa sia prevista nel bando di gara e che siano chiaramente individuati gli elementi che concorrono a formare la componente tecnica e la componente economica. In sostanza, da un punto di vista matematico, quando il coefficiente ovvero il punteggio massimo ottenuto per un determinato criterio dall’offerta migliore non raggiunge il valore 1, si procede alla riparametrazione dividendo il coefficiente di ciascuna offerta per il coefficiente massimo attribuito per quel criterio. Allo stesso modo, è possibile procedere qualora si faccia riferimento al punteggio ottenuto anziché al coefficiente. Ai fini della verifica di anomalia la stazione appaltante fa riferimento ai punteggi ottenuti dai concorrenti all’esito delle relative riparametrazioni. La riparametrazione risponde ad una scelta discrezionale della stazione appaltante che deve essere espressamente prevista nei documenti di gara ed è finalizzata a preservare l’equilibrio tra le diverse componenti dell’offerta, in modo che in relazione a tutte le componenti, l’offerta migliore ottenga il massimo punteggio, con conseguente rimodulazione delle altre offerte. Il rischio della riparametrazione è di dare un peso eccessivo a elementi carenti delle offerte dei concorrenti.
2. Valutazione degli elementi quantitativi
Qualche indicazione interessante va fatta anche in riferimento alla valutazione degli elementi di natura quantitativa, essi sono a titolo esemplificativo: il prezzo, il tempo di esecuzione, il rendimento, la durata, il livello delle tariffe, ecc. per i quali l’Autorità cerca di tracciare punti fermi. In primis per questi elementi si fanno salve integralmente le previsioni del Quaderno di calcolo del 2011 a firma dell’AVCP relativo proprio all’offerta economicamente più vantaggiosa. In secondo luogo, per elementi di natura quantitativa quale il prezzo, resta fermo il principio per cui fissato nel bando un valore di prezzo massimo che la stazione appaltante intende sostenere (non sono ammesse offerte al rialzo) e i concorrenti propongono sconti rispetto a tale prezzo. Il punteggio minimo, pari a zero, è attribuito all’offerta che non presenta sconti rispetto al prezzo a base di gara, mentre il punteggio massimo all’offerta che presenta lo sconto maggiore. L’Anac fa di più! evidenzia appositi metodi di calcolo dei punteggi economici da utilizzarsi soprattutto quando il criterio di formazione della graduatoria è il metodo aggregativo compensatore. Preliminarmente tratta dell’applicazione delle formule interdipendenti, trattando anzitutto l’impiego dell’interpolazione lineare e successivamente della bilineare. In relazione alla prima, l’Anac prevede che quando il peso complessivo dell’offerta economica è inferiore o uguale a 25 punti, si debba prediligere l’interpolazione lineare poiché questa metodologia non porta a disincentivazione della competizione sul prezzo. Resta ferma però la considerazione per la quale c’è l’inconveniente che a fronte di lievi scarti nell’offerta economica tra i diversi concorrenti (esempio minimi scostamenti di prezzo o di ribasso), corrispondono differenze elevate di punteggio. In sostanza si sollecitano offerte aggressive. In relazione alla seconda formula l’Anac lascia intendere che quando in palio ci sono più di 25 punti per l’offerta economica, l’alternativa è l’applicazione della formula bilineare secondo cui il punteggio cresce linearmente fino a un valore soglia, calcolato ad esempio come la media del ribasso dei concorrenti, per poi flettere e crescere a un ritmo molto limitato. Tale formula ha il vantaggio di scoraggiare offerte con ribassi eccessivi, lo svantaggio è, naturalmente, la limitazione di una concorrenza basata sul prezzo. Qualora invece la stazione appaltante decida di ricorrere a formule di attribuzione del punteggio indipendenti, è necessaria un’adeguata motivazione in ordine alle ragioni della scelta e ai criteri utilizzati per la definizione del prezzo a base di gara. Resti però fermo un assunto; per l’attribuzione dei punteggi relativi in generale agli elementi quantitativi, oltre alle formule descritte in linea guida, le stazioni appaltanti possono utilizzare altri sistemi, esplicitati nel bando o nella lettera di invito, purché vengano rispettati i criteri che la linea guida ed il quaderno di calcolo definiscono (ovvero punteggio nullo per l’offerta che non presenta sconti e punteggio massimo per l’offerta con lo sconto più elevato).
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