Acquisti non centralizzati …

In questo periodo in cui si parla tanto di centralizzazione degli acquisti, finalizzata ad una razionalizzazione della spesa pubblica, mi sembra si continui a fare un passo avanti ed uno o forse più indietro, visto che le norme spesso aggiustano il tiro in tema di centralizzazione degli acquisti, creando non pochi disagi sulle spalle di chi le deve applicare e non producendo certo “risparmio pubblico”!!!

1. Premessa

Ritengo opportuno fare una breve premessa normativa per poi passare ad un taglio più pratico, riguardo al tema degli acquisti cosiddetti non centralizzati quali ad es. per importi inferiori ad euro 40.000 e quelli fuori MEPA per l’importo fino a 1.000,00 euro.

L’Art. 1 comma 450 L 296/2006 prevede che dal 1° luglio 2007, le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, per gli acquisti di beni e servizi al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al Mercato Elettronico della pubblica amministrazione di cui dall’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al D.P.R. N. 207 del 5 ottobre 2010.

Fermi restando gli obblighi previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del D.Lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, per gli acquisti di beni e servizi di importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al Mercato Elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328. 

La legge di Stabilità per l’anno 2016 (legge n° 208/2015), approvata definitivamente il 22 dicembre e pubblicata sulla GURI n.302 del 30-12-2015, contiene alcune significative previsioni riguardanti il settore degli acquisti della Pubblica Amministrazione.

Le più significative sono:

• Articolo 1 comma 5 della Legge di Stabilità: viene esteso l’ambito di applicazione degli strumenti di negoziazione messi a disposizione da Consip, prevedendo che essi possano riguardare anche attività di manutenzione.

• Articolo 1 comma 495 viene esteso agli Enti Nazionali di previdenza e assistenza sociale e alle Agenzie Fiscali (Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Agenzia del Demanio) gli obblighi di acquisto centralizzato tramite le convenzioni Consip e, per gli acquisti sotto soglia, tramite il Mercato elettronico della PA. Tali obblighi sono previsti dai commi 449 e 450 dell’articolo 1 della legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006).

• Articolo 1 comma 499 della Legge di Stabilità: modificato l’art. 9 comma 3 del D.L. 66/2014 e ss.mm.ii. introducendo anche in capo agli enti locali, di cui all’articolo 2 del D.Lgs. 267/2000, un obbligo di approvvigionamento tramite Consip o altro Soggetto Aggregatore per le categorie di beni e di servizi al di sopra di determinate soglie che saranno fissate con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanarsi entro il 31 dicembre di ogni anno.

• Articolo 1 comma 501 della Legge di Stabilità: introdotta la possibilità per tutti i comuni non capoluogo di provincia, indipendentemente dal numero di abitanti, di effettuare in maniera autonoma acquisti fino a 40.000,00 euro per beni, servizi e lavori, senza procedere in forma aggregata ai sensi dell’art. 33 c. 3-bis del D.Lgs. 163/2006.

Viene quindi eliminato il limite minimo dei 10.000 abitanti per poter procedere autonomamente ad acquisti sotto 40.000,00 euro, fornendo una soluzione a breve termine per quanto riguarda in particolare gli affidamenti di lavori di piccola entità, pur nella consapevolezza che la soluzione per gli enti, per garantire la continuità della propria attività e per favorire risparmi di spesa e una maggiore efficienza, è quella di individuare forme di aggregazione.

• Articolo 1 commi 502 e 503 della Legge di Stabilità: vengono modificati l’art. 1 comma 450 della L. 296/2006 e l’art. 15 comma 13 lett. d) del D.L. 95/2012. L’obbligo per le amministrazione di procedere ad acquisti di beni e servizi esclusivamente tramite strumenti telematici (strumenti Consip, strumento telematico della centrale regionale di riferimento, altro mercato elettronico della SA) vale ora per importi tra i 1.000 euro e la soglia comunitaria.

Quindi i micro affidamenti di beni e servizi sotto i 1.000 euro, a partire dal 1° gennaio 2016, non ricadono più nell’obbligo di approvvigionamento telematico introdotto dalla Speding Review del 2012.

Questa misura, nata con il semplice scopo di agevolare gli acquisti economali di piccoli importi, potrebbe però dare il via a misure di frammentazione fittizia della spesa per evitare il ricorso a strumenti telematici di acquisto, ancora spesso considerati come una complicazione per la P.A. visto il non facile e poco agevole utilizzo della piattaforma dedicata.

• Articolo 1 comma 505 della Legge di Stabilità: introdotto l’obbligo di programmazione per acquisti di beni e servizi di importo unitario superiore a un milione di euro, tramite approvazione da parte delle SA, entro il mese di ottobre di ogni anno, dell’elenco biennale degli acquisti e dei suoi aggiornamenti annuali, da trasmettere per la pubblicazione anche all’Osservatorio dei Contratti Pubblici e all’ANAC.

La violazione di queste previsioni è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonché ai fini dell’attribuzione del trattamento accessorio collegato alla performance.

Le acquisizioni non comprese nel programma e nei suoi aggiornamenti non potranno ricevere alcuna forma di finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni.

L’articolo 271 del D.P.R. 207/2010 continuerà ad essere valido limitatamente agli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato inferiore a 1 milione di euro.

Infine in una panoramica normativa non può certo mancare uno sguardo al nostro futuro codice dei contratti pubblici, mi soffermo in particolare su due articoli l’art. 21 e l’art. 37; vediamoli di seguito nelle parti più salienti:

L’Art. 21 (programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti) ai commi 1 e 6 recita:

1. Le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori adottano il programma biennale degli acquisti di beni e servizi e il programma triennale dei lavori pubblici, nonché i relativi aggiornamenti annuali. I programmi sono approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio.
2. Il programma biennale di forniture e servizi e i relativi aggiornamenti annuali contengono gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro. Nell’ambito del programma, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori individuano i bisogni che possono essere soddisfatti con capitali privati. Le amministrazioni pubbliche comunicano, entro il mese di ottobre, l’elenco delle acquisizioni di forniture e servizi d’importo superiore a 1 milione di euro che prevedono di inserire nella programmazione biennale al Tavolo tecnico dei soggetti di cui all’articolo 9, comma 2, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, che li utilizza ai fini dello svolgimento dei compiti e delle attività ad esso attribuiti. Per le acquisizioni di beni e servizi informatici e di connettività le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori tengono conto di quanto previsto dall’articolo 1, comma 513, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

L’Art. 37 (Aggregazioni e centralizzazione delle committenze) ai commi 1, 2 e 3 recita:

1. Le stazioni appaltanti, fermi restando gli obblighi di ricorso agli strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di contenimento della spesa, possono procedere direttamente e autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro, nonché attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza. Per effettuare procedure di importo superiore alle soglie indicate al periodo precedente, le stazioni appaltanti devono essere in possesso della necessaria qualificazione ai sensi dell’articolo 38.

2.  Salvo quanto previsto al comma 1, per gli acquisti di forniture e servizi di importo superiore a 40.000 euro e inferiore alla soglia di cui all’articolo 35, nonché per gli acquisti di lavori di manutenzione ordinaria d’importo superiore a 150.000 euro e inferiore a 1 milione di euro le stazioni appaltanti in possesso della necessaria qualificazione di cui all’articolo 38 procedono mediante ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate secondo la normativa vigente. In caso di indisponibilità di tali strumenti anche in relazione alle singole categorie merceologiche, le stazioni appaltanti ricorrono alle modalità di cui al comma 3 o procedono mediante lo svolgimento di procedura ordinaria ai sensi del presente codice.

3. Le stazioni appaltanti non in possesso della necessaria qualificazione di cui all’articolo 38 procedono all’acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.

Dopo questo breve escursus normativo passiamo a vedere nel dettaglio le questioni salienti che potrebbero portarci non pochi risvolti negativi nell’ottica di un efficentamento della spesa pubblica.

2. Acquisti non centralizzati

Fino all’entrata in vigore della legge di stabilità 2016, avevamo assistito ad un rafforzamento, più volte consolidato nelle norme susseguitesi nel tempo del concetto di acquisizione centralizzata.

Ora invece si assiste palesemente ad una inversione di tendenza, perché nella legge di stabilità viene meno appunto il rafforzamento degli acquisti cosiddetti centralizzati per due motivi:

1. sia per la franchigia fino alla cifra di mille euro per acquisti effettuati nel mercato elettronico della pubblica amministrazione (cosiddetto M.E.P.A);
2. sia per l’estensione ad ogni comune dell’esenzione dall’obbligo della centralizzazione dei procedimenti di acquisto per un importo fino a 40 mila euro.

Ne consegue che riguardo alla franchigia imposta per il mercato elettronico, questa misura, introdotta per semplificare la gestione di spese di tipo “economale” degli enti, potrebbe però dare il via a misure di frammentazione degli acquisti, con il risultato d’incorrere quindi nell’artificioso frazionamento vietato per legge; complice anche il fatto che la piattaforma usata per gli acquisti ad es. nel MEPA spesso risulta poco agevole, facendo rallentare l’attività degli operatori che hanno l’obbligo di utilizzarla.

Per quanto attiene al secondo punto, per acquisti inferiori a 40 mila euro non avremo nessuna centralizzazione con la conseguenza diretta che rischiamo un proliferare delle stazioni appaltanti.

Anche nel nuovo codice dei contratti, nonostante venga introdotto un concetto ben preciso di programmazione sia per i lavori che per servizi e forniture, tale da far presumere che si voglia convergere nuovamente in un’ottica di aggregazione degli acquisti; tuttavia il comma 1 dell’art. 37 ci riporta di nuovo nel cosiddetto far west, perchè precisa che le stazioni appaltanti possono procedere direttamente ed autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro.

Viene da chiedersi quale sia il comportamento più corretto che debba tenere il RUP, nelle suddette eccezioni, perché se mi perviene ad es. una banalissima richiesta di cancelleria per un importo di 400 euro, magari la richiesta è pure urgente, perché riguarda l’acquisto di cancelleria per espletare una procedura concorsuale, ve la sentireste voi di non procedere all’acquisto sul MEPA, visto che tutti i prodotti sono presenti nella piattaforma? Personalmente non lo farei, ciò vuol dire che lasciamo libero arbitrio ad ogni RUP?

Inoltre poi furbescamente, potrei dilazionare nel tempo piccoli acquisti economali tutti di importi fino a 1.000 euro incappando, come già in precedenza precisato, nell’artificioso frazionamento vietato per legge.

Mi sembra che la norma nel voler offrire una possibilità di snellire alcune procedure, riguardo ad acquisti di modiche entità, che ci tenevano a volte in scacco, rischi di portarci fuori strada del tutto, facendoci incappare sia nell’elusione della piattaforma MEPA per acquisti fino a 1.000 euro che nell’artificioso frazionamento, e tutto questo semplicemente perché la norma avrebbe dovuto precisare meglio i confini d’azione.

Se guardiamo infine anche l’altro caso riferito alla possibilità di procedere in completa autonomia per acquisti di beni e servizi fino a 40.000 euro, uscendo completamente da qualsiasi dinamica di aggregazione o dir si voglia centralizzazione delle procedure d’acquisto mi chiedo veramente dove stiamo andando?

Comprendo certo il “favor” voluto dal ns. legislatore per lasciare un po’ di respiro ad esempio a piccole realtà locali che si sarebbero altrimenti trovate tra l’incudine ed il martello nel gestire procedure d’acquisto di medie entità, quali sono quelle fino ad euro 40.000, tuttavia dobbiamo essere ben consapevoli che questa apertura potrebbe portare ad un innalzamento della spesa pubblica, visto che potremmo essere indotti a fare poca centralizzazione degli acquisti con il risultato di mettere in campo una scarsa programmazione, e magari incorrere anche in questo caso in acquisti frazionati tutti sotto i 40.000 euro.

Siamo di nuovo nel libero arbitrio di un RUP, che speriamo sia cosciente ed attento a suggerire alla sua amministrazione comportamenti corretti, finalizzati, nonostante la soglia dei 40.000 euro, ad una corretta aggregazione degli acquisti che avrà alla base una puntuale programmazione degli stessi.

3. Conclusioni

Dal focus normativo abbiamo visto come varia il concetto della centralizzazione degli acquisti nell’iter legislativo, ingenerando prima casi di convergenza verso la centralizzazione per poi arrivare a casi opposti quali gli acquisti fuori M.E.P.A. per importi fino a 1.000 euro e quelli indicati al comma 1 dell’art. 37, del “nuovo” codice dei contratti pubblici, che precisa: le stazioni appaltanti possono procedere direttamente ed autonomamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore a 40.000 euro e di lavori di importo inferiore a 150.000 euro.

Ora è apprezzabile che il legislatore abbia voluto creare, per entrambi i suddetti casi, un cosiddetto favor nelle procedure d’acquisizione per quegli Enti, penso ad esempio ai piccoli Comuni, che non hanno grandi risorse di spesa da impiegare per i loro acquisti e pertanto risulta molto più agevole utilizzare metodi che definirei tradizionali per approvvigionarsi, complice anche il fatto che spesso il funzionario dedicato a tali attività, nell’ambito delle sue competenze relative all’ufficio assegnatogli, si occupa anche di altri settori che non sempre risultano ricompresi nell’alveolo del tema degli acquisti, anzi spesso spaziano in ambiti professionali del tutto diversi e a meno che uno non sia un tuttologo, con tutte le norme che cambiano di continuo nel settore quale è quello degli appalti pubblici, la vedo dura a stare al passo delle norme che si susseguono.

Partendo da questi presupposti non ci troverei niente di male nell’agevolare i piccoli acquisti fino a 1.000, di cui però mi preme sottolineare il fatto che i 1.000 euro sono considerati per singolo acquisto; ne tantomeno il favor concesso per la non centralizzazione fino a 40 mila euro; se alla base di tutto questo ci fosse una corretta programmazione negli acquisti, per tutti gli Enti, quali ad es. Comuni di piccole, medie e gradi dimensioni, ma lo stesso dicasi per gli Enti Sanitari, Università ect.

Perché una corretta programmazione della spesa è sinonimo di efficentamento della spesa pubblica, perché se nei nostri Enti ci organizziamo per tempo e bene, cioè mettendo in campo le procedure d’acquisto con il massimo favor di aggregazione otterremo dei risultati molto soddisfacenti in tema di risparmio pubblico, perché è centralizzando che si creano grandi volumi di risparmio non certo decentralizzando.

E se una volta fatta questa corretta programmazione, passiamo la palla alle nostre centrali acquisti, siano esse regionali o nazionale, che procederanno all’espletamento di grosse gare con il fine ultimo di conseguire degli ottimi risultati, allora agli Enti non resterà che un piccolo paniere da gestire nel campo degli acquisti ed il favor voluto dal legislatore riguardo alle due eccezioni suddette chiuderà il cerchio, perché in capo al funzionario peseranno delle rare eccezioni riguardanti acquisti ad es. non previsti oppure urgenti.

In sintesi il messaggio che voglio dare è lasciamo fare il mestiere a chi lo sa fare bene, ai buyer specializzati negli acquisti ma direi ancor di più quelli specialisti nell’aggregazione degli acquisti e che fanno solo questo di mestiere, quali quelli che troviamo all’interno ad es. delle nostre centrali regionali o nazionale e ritagliamo per chi non ha queste competenze un ambito residuale in cui operare per acquisti quali ad esempio gli economali spesso di piccoli importi oppure acquisti non previsti ricadenti ad es. nell’ambito della soglia dei 40 mila euro.

Solo così sarà possibile addivenire a grossi risparmi di spesa pubblica, perché non dobbiamo fermarci a guardare il nostro piccolo orticello ma dobbiamo sempre pensare che facciamo parte di un sistema integrato della P.A. e che i soldi che spendiamo sono i nostri soldi che escono dalle ns. tasche in qualità di contribuenti, pertanto, ora mi rivolgo ai RUP, non siate limitati ed ottusi ma guardate sempre al di là del vs. orticello perché demandando a chi ne sa di più non sempre vuol dire perdere di professionalità o in caso estremo perdere il posto di lavoro, anzi spesso significa avere più tempo da dedicare ad altre attività e quindi migliorarsi professionalmente in altri settori pubblici per soddisfare la domanda di cittadini sempre più giustamente esigenti nei riguardi della P.A.

Bisogna sempre ricordare che qualsiasi ruolo rivestiamo nella P.A. deve esser svolto nel migliore dei modi con l‘obbiettivo finale di poter dare al cittadino il miglior servizio.

Concludo nel focalizzare un obbiettivo che mi sta particolarmente a cuore e che non mi stancherò mai di ripetere, in estrema sintesi fare risparmio pubblico a mio modo di vedere si concentra nello spogliare gli Enti Locali e le ASL di tutte le incombenze amministrative/gestionali, che afferiscono alle procedure di acquisto di beni, servizi e lavori, per trasferirle ad un soggetto, qual è la centrale acquisti regionale, in modo tale che a questi Enti rimanga il vero ed unico scopo fondamentale per cui agiscono sul loro territorio cioè quello di fornire i servizi migliori ai cittadini.

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Note:

Cfr. “La stazione appaltante unica” di S. Usai

Cfr. S.A.I. Stazione appaltante intercomunale

Cfr. La nuova legge di stabilità – oggipa.it

Cfr. Legge di stabilità 2016 ed aquisti nella P.A. – gestione documentale.it

Cfr. Legge di stabilità per l’anno 2016 – pamercato.it