Accertamento rispondenza lavori: i limiti quantitativi e l’attribuzione del costo

In questo periodo è ricorrente riscontrare sui media la proclamata necessità di ridurre i formalismi, alleggerire gli aspetti burocratici e promuovere la produzione quale volano di ripresa per le attività.

Una esigenza generale condivisa, che tuttavia calata nel mondo degli appalti pubblici, sconta valori egualmente meritevoli di tutela quali su tutti la realizzazione delle opere nel rispetto della norma e della corretta regola dell’arte e secondo le valorizzazioni economiche prestabilite.

Un aspetto specifico sul punto è relativo al controllo in accettazione sui materiali e sulle lavorazioni ed all’entità delle verifiche da condursi con i conseguenti riflessi di natura economica; in altri termini ci si domanda di sovente fino a che punto possa spingersi l’azione di verifica e controllo ed a chi debbano essere addebitati i costi

Nella normativa pre-vigente gli oneri per gli accertamenti di laboratorio e per le verifiche tecniche erano chiaramente a carico della stazione appaltante come si poteva evincere dal combinato disposto di cui agli artt. 1 e 15 comma 7 del DM 145/2000 ovvero del c.d. capitolato generale di appalto.

Infatti l’art. 15 comma 7 dello stesso DM (ora abrogato) prevedeva che “Gli accertamenti di laboratorio e le verifiche tecniche obbligatorie, ovvero specificamente previsti dal capitolato speciale d’appalto, sono disposti dalla direzione dei lavori o dall’organo di collaudo, imputando la spesa a carico delle somme a disposizione accantonate a tale titolo nel quadro economico.”

Previsioni contrattuali difformi dovevano essere disattese.

Infatti l’art. 1 del Capitolato generale di Appalto DM 145/2000 (si noti ancora oggi non abrogato) prevedeva e prevede al comma 2 che “Le disposizioni del capitolato devono essere espressamente richiamate nel contratto di appalto; esse si sostituiscono di diritto alle eventuali clausole difformi di contratto o di capitolato speciale, ove non diversamente disposto dalla legge o dal regolamento.”

In altri termini in vigenza del’art. 15 comma 7 del DM 145/2000, anche ove i capitolati speciali avessero trasferito detti oneri sull’appaltatore, se ne poteva eccepire la sostituzione di diritto ai sensi e per gli effetti del comma 2 dell’art. 1.

Successivamente, l’art. 15 comma 7 a seguito dell’abrogazione è confluito nell’art 167 comma 7 del DPR 207/2010 (che è stato abrogato anch’esso dal d.lgs. 50/2016) e lo stesso disponeva:

“7. Gli accertamenti di laboratorio e le verifiche tecniche obbligatorie, ovvero specificamente previsti dal capitolato speciale d’appalto, sono disposti dalla direzione dei lavori o dall’organo di collaudo, imputando la spesa a carico delle somme a disposizione accantonate a tale titolo nel quadro economico. Per le stesse prove la direzione dei lavori provvede al prelievo del relativo campione ed alla redazione di apposito verbale di prelievo; la certificazione effettuata dal laboratorio prove materiali riporta espresso riferimento a tale verbale.”

Per una corretta ricostruzione normativa della questione, è ugualmente interessante evidenziare la previsione del  comma 8  del predetto art. 167 ormai abrogato:

“8. La direzione dei lavori o l’organo di collaudo possono disporre ulteriori prove ed analisi ancorché non prescritte dal capitolato speciale d’appalto ma ritenute necessarie per stabilire l’idoneità dei materiali o dei componenti. Le relative spese sono poste a carico dell’esecutore”.

Ne consegue che la ratio degli accertamenti e verifiche tecniche, obbligatorie o previste dal C. S. A. con oneri a carico della S. A., discende sia dalle previsioni codicistiche (proprie dell’appalto privato di cui quello pubblico, com’è noto, costituisce una specie) con riferimento all’art. 1662, c. 1, del Cod. Civ. per cui “il committente ha diritto di controllare lo svolgimento dei lavori e di verificarne a proprie spese lo stato”, che dalle connesse esigenze di terzietà dei controlli.

La caratteristica di dover essere “ulteriori”, riferito alla prove eventualmente disposte da DL o Collaudatore, va inteso nel senso che bisogna ricorrervi solo in presenza di elementi che possano far presumere con una certa oggettività dubbi sull’idoneità dei materiali o dei componenti forniti e posti in opera; in tal caso l’onere è posto in capo all’esecutore.

Residuavano cioè in capo all’esecutore le prove non obbligatorie ma comunque previste in capitolato ovvero quelle rese necessarie a seguito della constatazione di un comportamento non rispondente alla regola dell’arte da parte dell’imprenditore.

Sulla questione, in un contesto normativo convulsivo, si rileva l’attuale vigenza[1] dell’art. 16 comma 1 punto b 11) del DPR 207/2010 relativo ai “Quadri economici” che così stabilisce:

“1. I quadri economici degli interventi sono predisposti con progressivo approfondimento in rapporto al livello di progettazione al quale sono riferiti e con le necessarie variazioni in relazione alla specifica tipologia e categoria dell’intervento stesso e prevedono la seguente articolazione del costo complessivo:

a.1) lavori a misura, a corpo, in economia;

a.2) oneri della sicurezza, non soggetti a ribasso d’asta;

b) somme a disposizione della stazione appaltante per:

(…)

2 – rilievi, accertamenti e indagini;

(…)

11- spese per accertamenti di laboratorio e verifiche tecniche previste dal capitolato speciale d’appalto, collaudo tecnico amministrativo, collaudo statico ed altri eventuali collaudi specialistici;”

Detto articolo prevede, nei fatti, la sola indicazione delle spese degli accertamenti ma contemplandone la previsione nel quadro economico ne riconosce e conferma indirettamente l’accollo alla stazione appaltante.

Trattasi tra l’altro di un articolo che si coordina anche con le previsioni del nuovo Codice, nello specifico l’art. 111 comma 1 bis del d.lgs. 50/2016 che, in buona sostanza, sostituisce l’abrogato comma 7 dell’art. 167 del DPR 207/2010.

Il comma in parola inserito dall’ art. 75, comma 1, lett. b), d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56 (Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 Pubblicato nella Gazz. Uff. 5 maggio 2017, n. 103, S.O.) ed entrato in vigore il 20 maggio 2017 recita:

“1-bis. Gli accertamenti di laboratorio e le verifiche tecniche obbligatorie inerenti alle attività di cui al comma 1, ovvero specificamente previsti dal capitolato speciale d’appalto di lavori, sono disposti dalla direzione dei lavori o dall’organo di collaudo, imputando la spesa a carico delle somme a disposizione accantonate a tale titolo nel quadro economico. Tali spese non sono soggette a ribasso. Con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, adottato su proposta del Consiglio superiore dei lavori pubblici, sono individuati i criteri per la determinazione di tali costi.”

Tale disposizione quindi è intervenuta oltre un anno dopo l’abrogazione del predetto art. 167 del DPR 207/2010, lasciando, in questo lasso di tempo, un vuoto normativo in tal senso con conseguente discrezionalità interpretativa foriera, come è facile comprendere, di posizioni diversificate e consequenziali condizioni di  contenzioso tra le parti.

L’attuale Codice ricalca il quadro normativo antecedente precisandone l’imputazione tra le somme in amministrazione.

Per una più agile lettura del complesso succedersi normativo si riporta a seguire uno schema grafico storico – ricognitivo delle norme di interesse:

A seguito dell’abrogazione del predetto art. 167 del DPR 207/2010 si è creato un vuoto normativo fino alla reintroduzione dell’art. 75, comma 1, lett. b), d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56 colmabile con le sole previsioni dell’art. 16 comma 1 ove non superate da diverse previsioni contenute nelle norme contrattuali.

In questa finestra temporale gli oneri per le prove e le verifiche tecniche dell’appalto sono state molto spesso poste a carico dell’appaltatore in quanto i capitolati speciali di appalto, su cui è gravato come detto l’onere della regolamentazione a seguito dell’abrogazione della norma, prevedono sovente che detti oneri siano accollati interamente sull’appaltatore.

Sovviene poi l’entrata in vigore del predetto DM 49/2018 avvenuta il 30 maggio 2018 che all’articolo 6 disciplina le attività di accettazione dei materiali:

“1. Il direttore dei lavori, oltre a quelli che può disporre autonomamente, esegue, altresì, tutti i controlli e le prove previsti dalle vigenti norme nazionali ed europee, dal Piano d’azione nazionale per la sostenibilità ambientale dei consumi della pubblica amministrazione e dal capitolato speciale d’appalto.

2. Il direttore dei lavori rifiuta in qualunque tempo i materiali e i componenti deperiti dopo l’introduzione in cantiere o che per qualsiasi causa non risultano conformi alla normativa tecnica, nazionale o dell’Unione europea, alle caratteristiche tecniche indicate nei documenti allegati al contratto, con obbligo per l’esecutore di rimuoverli dal cantiere e sostituirli con altri a sue spese; in tal caso il rifiuto è trascritto sul giornale dei lavori o, comunque, nel primo atto contabile utile. Ove l’esecutore non effettui la rimozione nel termine prescritto dal direttore dei lavori, la stazione appaltante può provvedervi direttamente a spese dell’esecutore, a carico del quale resta anche qualsiasi onere o danno che possa derivargli per effetto della rimozione eseguita d’ufficio. I materiali e i componenti sono messi in opera solo dopo l’accettazione del direttore dei lavori. L’accettazione definitiva dei materiali e dei componenti si ha solo dopo la loro posa in opera. Anche dopo l’accettazione e la posa in opera dei materiali e dei componenti da parte dell’esecutore, restano fermi i diritti e i poteri della stazione appaltante in sede di collaudo. Non rileva l’impiego da parte dell’esecutore e per sua iniziativa di materiali o componenti di caratteristiche superiori a quelle prescritte nei documenti contrattuali, o dell’esecuzione di una lavorazione più accurata.

3.  I materiali e i manufatti portati in contabilità rimangono a rischio e pericolo dell’esecutore e sono rifiutati dal direttore dei lavori nel caso in cui quest’ultimo ne accerti l’esecuzione senza la necessaria diligenza o con materiali diversi da quelli prescritti contrattualmente o che, dopo la loro accettazione e messa in opera, abbiano rivelato difetti o inadeguatezze. Il rifiuto è trascritto sul giornale dei lavori o, comunque, nel primo atto contabile utile, entro quindici giorni dalla scoperta della non conformità alla normativa tecnica, nazionale o dell’Unione europea, al progetto o al contratto del materiale utilizzato o del manufatto eseguito.

4.  Il direttore dei lavori o l’organo di collaudo dispongono prove o analisi ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge o dal capitolato speciale d’appalto finalizzate a stabilire l’idoneità dei materiali o dei componenti e ritenute necessarie dalla stazione appaltante, con spese a carico dell’esecutore.

5.  I materiali previsti dal progetto sono campionati e sottoposti all’approvazione del direttore dei lavori, completi delle schede tecniche di riferimento e di tutte le certificazioni in grado di giustificarne le prestazioni, con congruo anticipo rispetto alla messa in opera.

6.  Il direttore dei lavori verifica altresì il rispetto delle norme in tema di sostenibilità ambientale, tra cui le modalità poste in atto dall’esecutore in merito al riuso di materiali di scavo e al riciclo entro lo stesso confine di cantiere.”

Residua, come riscontrabile nell’ambito dell’attività professionale la diatriba tra esecutore e DL in ordine non tanto all’entità ed ai costi delle prove a cui debbono soggiacere i materiali (e le lavorazioni) ai fini prima dell’accettazione e poi della collaudabilità delle opere, quanto la soglia massima a cui debbano spingersi le verifiche da addebitarsi all’operatore economico.

Peraltro per completezza di informazione è bene precisare che lo schema di decreto attuativo per i livelli di progettazione in corso di approvazione prevede e ribadisce all’art. 5 comma 1 l’individuazione nell’ambito delle somme a disposizione le spese per le indagini peraltro differenziate:

al punto 2a) i rilievi, accertamenti e indagini da eseguire ai diversi livelli di progettazione a cura della stazione appaltante;

al punto 2b) i rilievi, accertamenti e indagini da eseguire ai diversi livelli di progettazione a cura del progettista.

Il predetto decreto oltre a rafforzare il quadro conoscitivo propedeutico alla redazione del progetto e con esso le prove preliminari conferma la quantificazione del costo delle verifiche ed accertamenti nell’ambito delle somme a disposizione e quindi indirettamente del relativo accollo alla stazione appaltante.

Attualmente quindi si può ritenere che le spese relative alle verifiche di conformità come richieste dalla norma debbano essere previsti nei quadri economici quali somme a disposizione e quindi a carico della S.A.

Tuttavia potrebbe ancora oggi riscontrarsi una diversa previsione capitolare con l’attribuzione degli oneri in carico all’operatore economico; circostanza contraria, come evidenziato, alla vigente normativa.

Tale aspetto si complica ancor più laddove la D.L. esasperi le prove ovvero ne richieda l’effettuazione in una misura ben superiore al minimo previsto per legge.

In tale fattispecie resta ovviamente in disparte la situazione determinatasi a causa del comportamento non diligente dell’esecutore e quindi nel timore ovvero dell’obbligo della DL di approfondire i controlli ponendo i costi in capo all’esecutore.

Si pensi a titolo di esempio al caso in cui al DL accerti l’indebita aggiunta di acqua nel calcestruzzo durante le fasi di getto; in tale circostanza ben si legittimerebbe da parte della DL un controllo superiore a quello previsto dalle normative tecniche in materia di costruzioni[2] addebitandone i costi all’operatore dando contezza dell’improprio comportamento dello stesso.

Può farsi un altro esempio ricorrente nella pratica professionale legata alle prove da effettuarsi sulle fondazioni indirette ed alla raccordo con la normativa speciale ivi applicabile.

Dal punto di vista normativo le prove sui pali di fondazioni sono regolate dal 1) D.M. 17 gennaio 2018 anche noto come Norme Tecniche per le Costruzioni del 2018 (NTC 2018), 2) dalla relativa Circolare esplicativa del 21 gennaio 2019, nonché 3) dalla UNI EN 1997:1, meglio noto come Eurocodice 7 – Progettazione Geotecnica.

In dettaglio nelle NTC 2018 si parla sia di controllo di integrità sui pali, come riportato al Cap. 6.4.3.6 – Controllo d’integrità pali e, sia di vere e proprie prove di carico al Cap. 6.4.3.7 – Prove di carico.

Mentre le prime servono per valutare l’integrità del palo le seconde hanno lo scopo di valutare la resistenza meccanica del palo stesso.

La Circolare del 2019 invece al Cap. C6.4.3.7 – Prove di carico fa semplici cenni alle prove di carico sui pali rimandando il tutto a quanto presente nelle Norma Tecniche vigenti.

Infine nell’Eurocodice 7, al Cap. 7.5 – Prove di carico su pali, si trovano ulteriori riferimenti tecnici per la materiale esecuzione delle anzidette prove.

Di seguito si riporta una tabella riassuntiva delle prove da effettuarsi sui pali secondo le norme anzidette ponendo in risalto l’obbligatorietà o meno delle prove:

In buona sostanza quindi si nota come le attuali norme pongano dei limiti prestazionali e non prescrittivi (come invece faceva il vecchio D.M. del 1996) lasciando molta libertà al Progettista, Direttore dei Lavori, e Collaudatore. 

Sulla scorta di quanto sopra l’unica norma vincolante che pone l’obbligatorietà sulle prove di carico è solo il D.M. del 17 gennaio 2018. Infatti fatta eccezione per le prove di carico in corso d’opera, nelle norme di riferimento non sono previste ulteriori prove obbligatoriamente dà compiersi ma l’effettuazione di ulteriori prove è rimessa alla discrezionalità del progettista (o Direttore dei Lavori, o Collaudatore). Queste ulteriori prove possono essere: 1) prove su palo pilota, 2) controlli di integrità o 3) ulteriori prove di carico.

Si introduce quindi ai fini del controllo un grado di approfondimento legato alla “sensibilità” del tecnico ovvero per quanto qui di efficacia rappresentazione ad aspetti non oggettivi ma a carattere discrezionale.

La discrezionalità purtroppo costituisce nel settore dei lavori pubblici uno degli aspetti più critici che favoriscono fenomeni patologici, corruttivi o di cattiva esecuzione.

È evidente qualora le ulteriori prove discrezionali siano conseguenza di un operato non aderente alla regola dell’arte da parte dell’impresa, le stesse debbano essere addebitate dall’impresa medesima.

Tuttavia ci rinvengono situazioni in cui le ulteriori prove siano richieste in  conseguenza della mancata presenza in cantiere della DL o del Collaudatore durante la terebrazione e/o il getto dei pali di fondazione. In questa circostanza il principio precauzionale invocato dalla Direzione Lavori per la verifica di quanto realizzato collide con l’obbligo della stessa di garantire la presenza durante l’esecuzione dei lavori, in particolare quelle non più ispezionabili e comunque  di rilevante peculiarità.

Proprio in questa prospettiva chi scrive non ritiene, nel silenzio del capitolato, che il costo di dette prove debba essere addebitato semplicisticamente all’esecutore.

Ci si riferisca ad un esempio pratico in cui  si sta provvedendo alla realizzazione di un edificio scolastico su un terreno argilloso con mediocri qualità meccaniche che richieda la realizzazione di fondazioni profonde su pali.

Supponendo inoltre che il numero totale dei pali della scuola sia pari a 100, in base al Capitolo 6.4.3.7.2 – Prove in corso d’opera delle NTC 2018 il numero obbligatorio di prove di carico in corso d’opera sui pali di fondazione deve essere pari a 3, mentre non ci sono indicazioni obbligatorie per quanto riguarda i controlli di integrità, eventuali prove di carico aggiuntive o eventuali prove di collaudo.

Sulla scorta di quanto sopra riportato le prove in corso d’opera obbligatorie (le prove in corso d’opera di numero pari a 3) di certo devono essere contemplate tra le somme a disposizione, mentre il discorso è molto più complesso nel caso in cui si ravveda la necessità di eseguire ulteriori prove (di carico, prove su pali pilota o di integrità) su richiesta della DL.

Come già detto qualora  detta  richiesta di prove, a valle di  un sopralluogo in cantiere della DL,  sia motivata  da una metodologia esecutiva non idonea dell’appaltatore, dette prove aggiuntive devono ovviamente addebitarsi all’esecutore.

Viceversa se qualora la necessità di eseguire ulteriori prove derivi da circostanze non tempestivamente acclarate ovvero dalla mancata presenza in cantiere della DL durante l’esecuzione dei pali, l’imputazione del costo all’appaltatore non è condivisibile.

Per quanto la D.L. infatti non abbia un obbligo di presenza quotidiana in cantiere lo stesso (al pari del collaudatore statico) deve intensificare le proprie visite durante le lavorazioni non più ispezionabili come rilevabile dal programma esecutivo dei lavori che l’operatore deve obbligatoriamente aggiornare.

In questi casi la disposizione del Direttore dei Lavori o del collaudatore richiedente maggiori prove andrà contestata e dovrà, a pena di decadenza, essere eccepita dall’operatore per essere al più quantificata sul registro di contabilità alla prima occasione utile.

Sul punto, nel silenzio della norma, in attesa dei provvedimenti attuativi, è auspicabile che il capitolato speciale disciplini in maniera puntuale gli aspetti sopra illustrati.

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[1]Infatti detto articolo è ricompreso nella Parte II (Contratti pubblici relativi a lavori nei settori ordinari) Titolo II (Progettazione e verifica del progetto), Capo I (Progettazione), del DPR 207/2010 che verrà poi abrogata dall’art. 39 del promulgando decreto attuativo del codice dei contratti per i livelli di progettazione

[2] D.M. 14 gennaio 2008 (G.U. 04 febbraio 2008 n.29) – Norme tecniche per le costruzioni e DM 17 gennaio 2018. Aggiornamento delle «Norme tecniche per le costruzioni». (18A00716) (GU Serie Generale n.42 del 20-02-2018 – Suppl. Ordinario n. 8)

[3] In ogni caso, per ciascun sistema di fondazione il numero complessivo di prove non deve essere inferiore a:

1 se il numero di pali è inferiore o uguale a 20,

2 se il numero di pali è compreso tra 21 e 50,

3 se il numero di pali è compreso tra 51 e 100,

4 se il numero di pali è compreso tra 101 e 200,

5 se il numero di pali è compreso tra 201 e 500,

il numero intero più prossimo al valore 5 + n/500, se il numero n di pali è superiore a 500.

Fermo restando il numero complessivo delle prove di carico minimo sopra indicato, il numero di prove di carico statiche può essere ridotto se sono eseguite prove di carico dinamiche sostitutive, da tarare con quelle statiche di progetto su pali pilota, e siano effettuati controlli non distruttivi su almeno il 50% dei pali, per verificarne lunghezza e integrità strutturale.