OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

Gli incentivi per le funzioni tecniche devono stare “dentro” il tetto del salario accessorio

(Corte dei Conti, sezione di controllo della regione Friuli Venezia Giulia, deliberazione n. 66/2017)

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Indice:

1.   Premessa

2.   La ricostruzione dell’ambito normativo

3.   Il rapporto incentivi/fondo sviluppo delle risorse umane (salario accessorio e vari istituti contrattuali)

4.   L’ulteriore intervento della Sezione Autonomie

5.   Il riscontro

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1. Premessa

La sezione di controllo friuliana ritorna con una recentissima deliberazione sulla questione degli incentivi per funzioni tecniche (art. 113 del codice dei contratti) e sulla esatta configurazione (in relazione al tetto del salario accessorio).

Il sindaco di un comune della regione presentava istanza di motivato avviso alla sezione avente ad oggetto il chiarimento se “gli incentivi tecnici siano da ricomprendere nel fondo per le risorse destinate al trattamento accessorio del personale e anche con riferimento alla possibilità di superare i limiti del tetto di spesa”.

2.   La ricostruzione dell’ambito normativo

Nella deliberazione si legge che con un precedente intervento (deliberazione n.FVG/55/2017/PAR) la stessa sezione ha affermato “dopo ampia motivazione”, che il principio di omnicomprensività della retribuzione valevole per i pubblici dipendenti non esclude la corresponsione di ulteriori compensi incentivanti previsti espressamente dalla legge.

In relazione quindi agli incentivi per le funzioni tecniche connesse ad opere pubbliche realizzate, i comuni possono procedere alla corresponsione, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle Amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, nel rispetto delle previsioni contenute nel nuovo codice dei contratti di cui al D.lgs.50/2016 (o delle altre disposizioni applicabili ratione temporis).

Come ampiamente noto, i nuovi incentivi per funzioni tecniche trovano la loro attuale disciplina nell’art.113 del d.lgs. 18 aprile 2016, n.50 (c.d. Codice dei contratti pubblici), come da ultimo integrato e modificato a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 19 aprile 2017, n.56.

Nel testo attualmente vigente (non coincidente con quello disciplinante l’incentivo per la progettazione di cui all’abrogato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006), gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio, fanno carico agli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.

Secondo il collegio, di particolare interesse è il secondo comma dell’articolo in commento, a mente del quale a valere sugli stanziamenti di cui sopra, “le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. Tale fondo non è previsto da parte di quelle amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti”.

In base al terzo comma dell’art.113, l’ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle Amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate sopra, nonché tra i loro collaboratori.

Ulteriori indicazioni di dettaglio, vengono fornite dal prosieguo del comma 3, nonché dai commi 4 e 5, dell’art.113 del d.lgs. n.50/2016.

3.   Il rapporto incentivi/fondo sviluppo delle risorse umane (salario accessorio e vari istituti contrattuali)

Nell’affrontare la questione dei rapporti tra gli incentivi ed il fondo per le risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, evidentemente, ha rilievo  dirimente la lettura fornita dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti che, con la deliberazione n. 7/SEZAUT/2017/QMIG, che ha provveduto ad esaminare tale problematica sotto il profilo dell’applicabilità, a tali incentivi, del tetto del salario accessorio previsto, all’art. 9, comma 2-bis, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito in l. 30 luglio 2010, n. 122, anche in rapporto al nuovo limite all’ammontare delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale della pubblica Amministrazione, compreso quello di livello dirigenziale, introdotto dall’art. 1, comma 236, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

Per effetto di tali limitazioni introdotte dalla legge di stabilità per il 2016, in considerazione delle esigenze di finanza pubblica, “a decorrere dal giorno 1 gennaio 2016 l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle Amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, non può superare il corrispondente importo determinato per l’anno 2015 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio, tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa vigente”. 

Come evidenziato nella deliberazione della Sezione delle Autonomie, “la norma si sostanzia in un vincolo alla crescita dei fondi integrativi rispetto ad una annualità di riferimento e nell’automatica riduzione del fondo in misura proporzionale alla contrazione del personale in servizio”.

Sempre la Sezione delle Autonomie, inoltre, ha sottolineato che nella legge delega per la redazione del nuovo codice dei contratti (art. 1, comma 1, lett. rr, l. n. 11/2016) si è previsto che tale compenso vada a remunerare specifiche e determinate attività di natura tecnica svolte dai dipendenti pubblici, tra cui quelle della programmazione, predisposizione e controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto “escludendo l’applicazione degli incentivi alla progettazione”. 

Di conseguenza, sono destinate risorse al fondo di cui all’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 (nella misura del 2% degli importi a base di gara) “esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto,  dei tempi e costi prestabiliti”.

Ciò in difformità rispetto a quanto previsto dall’art. 113, comma 1, per “gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell’esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento” i quali “fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti”.

Alla luce di tali fondamentali premesse, il collegio rammenta che la S.A. ha rimarcato che “nei nuovi incentivi non ricorrono gli elementi che consentano di qualificare la relativa spesa come finalizzata ad investimenti; il fatto che tali emolumenti siano erogabili, con carattere di generalità, anche per gli appalti di servizi e forniture comporta che gli stessi si configurino, in maniera inequivocabile, come spese di funzionamento e, dunque, come spese correnti (e di personale). Nel caso di specie, non si ravvisano poi, gli ulteriori presupposti delineati dalle Sezioni riunite (nella richiamata delibera n. 51/2011), per escludere gli incentivi di cui trattasi dal limite del tetto di spesa per i trattamenti accessori del personale dipendente in quanto essi non vanno a remunerare “prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati e individuabili” acquisibili anche attraverso il ricorso a personale esterno alla P.A., come risulta anche dal chiaro disposto dell’art. 113, comma 3, d.lgs. n. 50/2016”.

Da qui, il principio di diritto secondo cui: “gli incentivi per funzioni tecniche di cui all’articolo 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016 sono da includere nel tetto dei trattamenti accessori di cui all’articolo 1, comma 236, l. n. 208/2015 (legge di stabilità 2016)”.

Tale importante criterio di orientamento è stato prontamente recepito dalle altre Sezioni regionali di controllo (cfr. le deliberazioni: per le Marche, n.52/2017/PAR; per il Piemonte, n.113/2017/PAR; per la Lombardia, n.185/2017/PAR).

4.   L’ulteriore intervento della Sezione Autonomie

Il collegio friulano rammenta, sul tema, anche il più recente intervento della Sezione Autonomie anche alla luce delle recenti modifiche introdotte dal D.L. 19 aprile 2017, n.56.

Sul punto, la Sezione centrale ha evidenziato che “le intervenute modifiche, comunque, non hanno inciso sulla risoluzione adottata da questa Sezione ma, anzi, ne hanno avvalorato l’iter argomentativo in relazione alla rilevata difformità della fattispecie introdotta dall’art. 113, comma 2, d.lgs. n. 50/2016, rispetto all’abrogato istituto degli incentivi alla progettazione”. 

Ciò posto, la predetta deliberazione ha ulteriormente avuto modo di ribadire che “nel delineato nuovo scenario normativo, gli incentivi per le funzioni tecniche non possono essere assimilati ai compensi per la progettazione e, pertanto, non possono essere esclusi dal perimetro di applicazione delle norme vincolistiche in tema di contenimento della spesa del personale, nell’alveo delle quali si collocano anche le norme limitative delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio, posto che per detti nuovi incentivi non ricorrono – come anche costantemente affermato dalla giurisprudenza contabile (ex multis: SS.RR in sede giurisdizionale, sent. n. 23/99/QM n. 2/2012/QM, n. 54/2015/QM) – per le argomentazioni tutte esposte nella richiamata deliberazione n. 7/SEZAUT/2017 – come anche costantemente affermato dalla giurisprudenza contabile (ex multis: SS.RR in sede giurisdizionale, sent. n. 23/99/QM n. 2/2012/QM, n. 54/2015/QM) – i presupposti legittimanti la loro esclusione dal computo di detta voce di spesa, quali delineati dalle Sezioni riunite con la delibera n. 51/CONTR/2011 (in relazione ai trattamenti accessori del personale) e dalla Sezione delle autonomie con la deliberazione 16/SEZAUT/2009 (in relazione al limite previsto per la spesa di personale ex art. 1, commi 557 e 562, della l. 296/2006)”.

5.   Il  riscontro

Secondo il collegio friulano, le conclusioni a cui è pervenuta la sezione centrale sono pienamente da condividere.

Alla luce di quanto si rileva che l’art.113, comma 2, del d.lgs. 50/2016 deve essere interpretato come contenente  una disciplina dei compensi incentivanti per funzioni tecniche nuova e difforme dall’incentivo per la progettazione di cui all’abrogato art. 93, comma 7-ter, d.lgs. n. 163/2006, con la conseguenza che i “nuovi” incentivi per funzioni tecniche ricadono pienamente nella disciplina vincolistica in materia di salario accessorio, il cui “tetto” erogabile, già previsto dall’art. 9, comma 2-bis, del D.L. n. 78/2010 e reiterato dall’art. 1, comma 236, della legge n. 208/2015, non potrà quindi essere superato.