OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

Danno erariale se l’incarico esterno viene affidato in via fiduciaria

(Corte dei conti Campania del 7 novembre 2017 n. 399)

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Indice

1. Premessa
2. La vicenda   
3. I soggetti coinvolti
4. La condanna
5. Il mancato rispetto dei presupposti legali
6. La riduzione del danno

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1. Premessa

Appare molto rilevante il recente intervento della procura della regione Campania in tema di incarichi esterni affidati in violazione di norme e, in specie, affidati direttamente senza alcuna comparazione. Da notare che la questione posta innanzi al giudice dell’erario ha riguardato incarichi affidati con delibera di giunta piuttosto che con atti gestionali. Circostanza che ha portato alla condanna erariale per amministratori e segretari comunali.

2. La vicenda   

La Procura regionale esercitava l’azione di responsabilità nei confronti dei membri della Giunta e di due Segretari comunali di un comune campano in ragione di un presunto danno erariale di € 22.470,80 -, oltre a rivalutazione ed interessi legali, originato da un incarico conferito e più volte rinnovato dalla Giunta comunale ad un legale.

In particolare, l’ incarico, reiterato più volte nel tempo, si sarebbe posto in contrasto con una serie di consolidati principi normativi e giurisprudenziali in forza dei quali le Pubbliche Amministrazioni possono ricorrere a professionalità esterne solo in presenza di determinati presupposti, fra cui, in particolare,

a) la rispondenza dell’incarico ad obiettivi specifici e predeterminati dell’amministrazione;

b) l’inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;

c) l’indicazione specifica dell’oggetto dell’incarico nonché dei contenuti per il relativo svolgimento; d) la temporaneità dell’incarico, connotato da particolare ed elevata professionalità;

e) l’eccezionalità delle esigenze da soddisfare con l’incarico;

f) la proporzione tra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazione.

L’incarico affidato pur denominato “di supporto agli organi di staff”, integrava, secondo il PM un incarico di consulenza a contenuto generico, per le ordinarie esigenze degli uffici, “in materia di diritto civile, penale e amministrativo, esternata in pareri scritti e orali, a richiesta del sindaco, del segretario e dei funzionari responsabili delle posizioni organizzative”.

Le questioni delicate è che, non solo l’incarico durava dal 1994 ma risultava affidato direttamente 

“senza alcuna selezione comparativa da attuare previa idonea pubblicizzazione. Il compenso, inoltre, era stato stabilito forfettariamente, senza che fosse in alcun modo possibile accertare una qualche proporzione tra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’Amministrazione”.

3. I soggetti coinvolti

Nella vicenda, come detto, venivano coinvolti i componenti giuntali (sindaco e assessori) e il segretario comunale, per il quale si  evidenzia  che pura partecipando alla seduta non aveva manifestato “in alcun modo il proprio doveroso dissenso sulla illegittimità che si stava consumando, con nocumento per le pubbliche finanze”.

L’altra questione che il giudice non si pone è che gli incarichi in ogni caso non possono essere affidati con delibera giuntale trattandosi di atto di tipo gestionale di competenza del dirigente/responsabile del servizio.  

Pertanto, l’errore poteva anche ritenersi duplice o aggravato. Inoltre, non si sottovaluti, è bene rilevare che le consulenze – oltre ad essere soggette a particolari limiti ed all’invio alla sezione della corte dei conti regionale (nel caso di importo superiore ai 5 mila euro per cui occorre acquisire preventivamente anche il parere del revisore) – esigono un particolare atto programmatorio ovvero la redazione del piano delle consulenze che deve essere approvato dall’organo consiliare con il documento unico di programmazione. Atto questo della contabilità armonizzata che sostituisce la relazione previsionale e programmatica della pregressa contabilità finanziaria.      

4. La condanna

Il collegio campano ha ritenuto l’impianto accusatorio fondato. In particolare, nella sentenza si legge che “in materia di consulenze, ampia e consolidata giurisprudenza di questa Sezione (ex multis sent. n. 1899/2011 e n. 533/2012), ha ricordato che l’acquisizione di professionalità esterne da parte delle pubbliche amministrazioni in epoca più risalente costituiva fenomeno del tutto occasionale e legato ad esigenze eccezionali, di talché non era oggetto di peculiare e sistematica regolazione, ma di singole norme di settore. Nel corso del tempo, il tendenziale abuso di tale strumento, anche per eludere il “blocco delle assunzioni” imposto al settore pubblico, ha reso necessaria l’introduzione di una regola generale, che è stata posta dapprima con l’art. 7 del d.lgs. n. 29/1993, e quindi sussunta nell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 (recante il testo unico delle disposizioni in materia di ordinamento del lavoro dei pubblici dipendenti), statuendosi la possibilità per tutte le amministrazioni pubbliche di conferire incarichi individuali ad esperti di “provata competenza”, soltanto “per esigenze cui non possono far fronte con il personale in servizio”, e sempre previa determinazione di “durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione” (cfr. Sezione giur. Campania, sent. n. 291 del 2017, cui si rinvia per un più ampio excursus normativo)”.

In altre parole, prosegue il giudice, la pubblica amministrazione ha l’obbligo di far fronte alle proprie  competenze istituzionali attraverso un più proficuo utilizzo di risorse umane e professionali esistenti nell’ambito delle proprie strutture, “e il ricorso a incarichi professionali esterni, avendo natura eccezionale, può avvenire solo nei casi di necessità e urgenza, nell’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane (ossia la carenza di figure interne aventi professionalità e/o idoneità specifica) (cfr. Terza Sezione giur. centrale di appello, sent. n. 339 del 2012)”.

La vicenda del presente giudizio è stata considerata alla luce dell’orientamento  giurisprudenziale che considera evidentemente illegittime, oltre che foriere di danno erariale, tutte quelle consulenze a carattere globale (per rendere i pareri di volta in volta richiesti in una o più materie) a cagione del loro contenuto inevitabilmente generico e del conseguente difetto del necessario requisito dell’eccezionalità dell’incarico (cfr., ex plurimis, Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 228 del 2009, secondo cui “un ente pubblico [può] ritenere opportuno, per la risoluzione di questioni di particolare complessità, il ricorso ad una consulenza giuridica di carattere specialistico. Occorre tuttavia rilevare come la consulenza legale non faccia eccezione ai principi normativi e giurisprudenziali che ammettono la possibilità di ricorrere a tale ausilio solo ove sussistano problematiche ben individuate che non risultino utilmente fronteggiabili mediante l’impiego del personale in servizio. La giurisprudenza di questa Corte, infatti, non ritiene ammissibili le c.d. consulenze globali, e cioè quelle che hanno ad oggetto la generalità delle problematiche giuridiche che possano interessare tutta l’attività istituzionale di un ente pubblico  (C.d.C., Sez. III n. 75/2009; id. Sez. III n. 9/2003; id. Sez. Liguria n. 912/2003; id. Sez. Abruzzo n. 679/2004)”; cfr. altresì Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 204 del 2011; Sezione giur. Bolzano, sent. n. 32 del 2011; Sezione giur. Lazio, sent., n. 123 del 2015; Prima Sezione giur. centrale di appello, sent. n. 127 del 2014)”.

5. Il mancato rispetto dei presupposti legali

Sempre secondo la sentenza, il mancato rispetto dei presupposti legali per il conferimento incarichi di consulenza non presenta implicanze solo come mero vizio di legittimità dell’azione amministrativa, “ma integra estremi del danno erariale, per l’illiceità della relativa spesa (Sezione giur. Campania, sent. n. 982 del 2013; sent. n. 60 del 2012; Sezione giur. Sicilia, sent. n. 4037 del 2011; Sezione giur. Veneto, sent. n. 284 del 2011)”.

Il danno cagionato, inoltre, è risultato maggiore alla luce della “sovrapposizione delle funzioni (con conseguente duplicazione dei costi) e “della menomazione e demotivazione della professionalità del personale interno” (cfr. Sezione giur. Campania, sent. n. 562 del 2013), essendo infatti “opinione condivisa che la creazione di una struttura di consulenza esterna che non risponda ad effettive esigenze di carattere temporaneo ed eccezionale, possa determinare l’effetto deleterio di demotivare e svilire il personale entrato a far parte dell’organico dell’ente a seguito di procedura concorsuale, producendo conseguenze negative sull’intera funzionalità dell’ufficio (cfr. Sez. Abruzzo n. 750/2004)” (cfr. Sezione giur. Friuli Venezia Giulia, sent. n. 41 del 2008).

6. La riduzione del danno

Nella quantificazione del danno la procura ha  tenuto conto, comunque, del vantaggio – in termini di apporto lavorativo – ottenuto dall’incarico pur illegittimo (valutati, equitativamente, intorno al 20% del danno).

E tanto in applicazione del disposto di cui all’art. 1, comma 1-bis, della Legge n. 20/1994 secondo cui “nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità”.