OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

I pareri dei responsabili di servizio costituiscono presupposti necessari di legittimità delle delibere

Corte dei Conti, sezione regionale Emilia Romagna, deliberazione n. 62/2017

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Indice

1. Premessa
2. L’essenza dei pareri dei responsabili di servizio
3. La posizione della corte
4. La rilevanza dei pareri come presupposti di legittimità dell’atto

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1. Premessa

La sezione regionale dell’Emilia Romagna, con la deliberazione n. 62/2017 affronta una questione, invero, anche singolare.

Il comune, il cui Sindaco si rivolge alla sezione, ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti di una impresa debitrice e vista l’opposizione di questa chiede chiarimenti sulla possibilità di esperire una mediazione/transazione senza richiedere i pareri dei responsabili interessati né il parere dell’avvocatura.

In particolare, nel quesito si evidenzia che il Sindaco chiede se sia possibile deliberare l’accoglimento della proposta transattiva, anche senza acquisire preventivamente i pareri degli uffici e dell’avvocatura interna; “ciò, sulla base della circostanza che detta proposta è stata formulata da un soggetto terzo, nell’ambito di un procedimento finalizzato a ridurre il contenzioso in sede giurisdizionale, e che si deve presumere l’assenza di sospetti di elusione degli interessi pubblici, nonché che sia rispettosa dell’esigenza di corretta gestione delle pubbliche risorse”. Evidenziando, infine, come la proposta comportasse solo un’entrata per il Comune e nessuna spesa.

La questione posta consente alla sezione di esaminare la sempre attuale problematica dei pareri dei responsabili e delle conseguenze in caso di carenza ovvero se l’assenza determini semplice irregolarità dell’eventuale delibera adottata o possa addirittura determinare l’illegittimità dell’atto.

2. L’essenza dei pareri dei responsabili di servizio

Nel parere si rammenta come l’art. 49 del decreto legislativo 267/200 (come modificato dal decreto legge 174/2012 convertito con legge 213/2012), testualmente, prescrive che:

“1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta e al Consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica, del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione.

2. Nel caso in cui l’ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal segretario dell’ente, in relazione alle sue competenze.

3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.

4. Ove la Giunta o il Consiglio non intendano conformarsi ai pareri di cui al presente articolo, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione”.

Inoltre, il primo comma del successivo art. 147-bis del decreto legislativo 267/2000 (rubricato “Controllo di regolarità amministrativa e contabile”), inserito dal citato d.l. n. 174/2012, stabilisce quanto che:

“1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell’atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria”.

Il collegio rammenta che la funzione del parere di regolarità contabile e la sua “intensità” sono state  esaurientemente ricostruite dalla Sezione regionale di controllo per le Marche, con deliberazione n. 51/2013/PAR, del 5 giugno 2013, in questa  si evidenzia, tra l’altro, come il legislatore statale, mediante le modifiche apportate dal d.l. n. 174/2012 all’art. 49 del T.U., in particolare sostituendo l’espressione “qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata” con “qualora comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente”, abbia ampliato i casi in cui è necessario acquisire il parere di regolarità contabile, al contempo assegnando, al responsabile dei servizi finanziari, un ruolo centrale, a tutela degli equilibri di bilancio dell’ente.

Si rammenta inoltre che, secondo la giurisprudenza amministrativa, i pareri – sia quello di regolarità tecnica sia il parere di regolarità contabile – non costituiscono requisiti di legittimità delle deliberazioni (di giunta e di consiglio), pertanto, l’eventuale mancanza degli stessi determinerebbero, semplicemente, delle mere  irregolarità, tale da non influire sulla legittimità e sulla validità delle deliberazioni (ex multis, C. di S., Sez. V, sent. 8 aprile 2014, n. 16631). Questa impostazione viene fatta propria anche dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata, con deliberazione n. 79/2014/PAR, del 15 maggio 2014, secondo la quale la mancanza dei pareri in argomento non avrebbe riflessi sulla validità delle deliberazioni.

3. La posizione della corte

Il collegio non si mostra concorde con le considerazioni espresse dalla giurisprudenza amministrativa ovvero che la carenza dei pareri determinerebbe una mera irregolarità.

L’estensore del parere annota come l’irregolarità in generale ricorra in presenza di una lieve anormalità del provvedimento amministrativo, a fronte di un vizio marginale, allorché la diversità della forma o la non perfetta osservanza di un adempimento endoprocedimentale non siano tali da impedire il concreto raggiungimento dell’interesse pubblico tutelato dalla norma.

Questo non sembra desumersi nel caso in cui una deliberazione – che non costituisca mero atto di indirizzo – risulti carenti dei pareri di regolarità tecnica e contabile. 

Questi pareri, infatti, costituiscono atti procedimentali obbligatori, posti al centro del sistema, anche per ovviare alla mancanza di competenza tecnica dei componenti della giunta e del consiglio.

Tale impostazione risulterebbe rafforzata proprio dal previsto controllo di regolarità amministrativa/contabile,  ora innestato nel primo comma del successivo art. 147-bis del decreto legislativo 267/2000, che i pareri tendono ad assicurare.  

Pertanto, i pareri de quibus assicurerebbero anche il controllo preventivo sugli atti di giunta e consiglio.

4. La rilevanza dei pareri come presupposti di legittimità dell’atto

Nell’ambito dei pareri predetti, marcata appare la rilevanza del parere di regolarità contabile, come ridisegnato dal legislatore mediante il d.l. n. 174/2012, e quanto emerge dalla Sezione regionale di controllo per le Marche, con deliberazione n. 51/2013, che ha evidenziato come attraverso tali previsione sia stato assegnato al responsabile di ragioneria un ruolo centrale nella tutela degli equilibri di bilancio dell’ente.

Il rilievo del parere di regolarità tecnica emerge invece dal nuovo art. 147-bis, che ne ha specificato il contenuto, stabilendo come lo stesso debba attestare la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa, cioè sia la sua conformità alla normativa, che la correttezza sostanziale delle soluzioni adottate.

Gli organi politici possono anche discostarsi dalle considerazioni espresse con i pareri ma – alla luce del comma 4 dell’articolo 49 del decreto legislativo 267/2000 – sono tenuti ad indicare una adeguata motivazione nel testo della deliberazione. E, secondo l’estensore, questo è ovvio perché, altrimenti, i responsabili dei servizi in questione diventerebbero, di fatto, amministratori.

Per quanto sopra esposto, ad avviso di questo Collegio i pareri di regolarità tecnica e contabile devono necessariamente essere resi, costituendo presupposti necessari delle deliberazioni sottoposte alla giunta e al consiglio, ad eccezione di quelle che costituiscono meri atti di indirizzo. L’omessa acquisizione dei pareri in argomento, pertanto, è tale da determinare l’illegittimità dell’atto, non potendosi, per l’importante funzione ad essi assegnata dal legislatore, ritenere che la loro mancanza non sia tale da impedire il concreto raggiungimento dell’interesse pubblico volta per volta tutelato dalle norme.

In relazione, quindi, alla richiesta di parere ovvero se il Comune possa deliberare di accogliere la proposta del mediatore anche senza acquisire preventivamente i pareri degli uffici e dell’avvocatura interna il collegio risponde, in relazione al primo caso, negativamente mentre manifesta diverso approccio in relazione al parere dell’avvocatura.

Ad avviso della sezione, la circostanza che la deliberazione abbia ad oggetto una proposta di transazione formulata da un mediatore, soggetto terzo, il quale offre garanzie di imparzialità, azionata a seguito di invito del giudice, non è tale da poter consentire una deroga alla norma generale, la quale prevede la necessaria acquisizione dei pareri di regolarità tecnico e contabile. Il ruolo del mediatore, infatti, non esclude l’esigenza di un approccio prudente, finalizzato ad evitare un depauperamento delle pubbliche risorse, che deve sempre essere assicurato dalle pubbliche amministrazioni nell’utilizzare strumenti transattivi e di composizione delle liti.

E’ del tutto irrilevante, poi, che la deliberazione abbia solo ad oggetto delle entrate e non anche delle spese considerato come previsto dall’ art. 49, che  parere dev’essere reso ogniqualvolta l’atto comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria, o sul patrimonio dell’ente.

Per quanto concerne, invece, al parere dell’Avvocatura interna, non vi è motivo per discostarsi da quanto affermato in generale per le transazioni dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, con la delibera n. 20/2012 del 28 febbraio 2012, la quale ha ritenuto l’acquisizione dello stesso non obbligatoria, ma sicuramente opportuna.