OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale  ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

Per l’incarico al legale è sempre necessaria la richiesta di un preventivo di spesa

(Sezione regionale di Controllo per il Veneto, deliberazione n. 375/2016)

Indice

1. Il quesito
2. La competenza
3. In tema di liquidazione della parcella del legale
4. Il limite “civilistico” dell’obbligazione

1. Il quesito

Alla sezione regionale del Veneto, il sindaco di un comune chiede se sia legittimo procedere con la liquidazione (pagamento) “di un avvocato (…) incaricato con delibera di Giunta, senza aver preventivamente acquisito preventivo di spesa” ed, in caso di risposta affermativa, in che misura si debba procedere nel caso in cui la parcella superi effettivamente l’impegno assunto (risulti superiore) e se tale differenza debba essere “coperta” con il ricorso alla classica procedura del riconoscimento del debito fuori bilancio, tenuto conto di quanto affermato, “dalla Corte dei conti (tra l’altro, nella deliberazione della Sezione regionale di controllo per la Campania n. 110/2015/PAR)”.

2. La competenza

Per evitare indebite commistioni o interpretazioni scorrette, pare opportuno rammentare – nonostante recenti riflessioni – che l’affidamento dell’incarico debba avvenire non con atto giuntale ma con atto dirigenziale (o del responsabile del servizio) anche perché, con lo stesso deve essere assunto l’impegno di spesa. Impegno di spesa, come ampiamente noto, che costituisce forse la principale prerogativa dei dirigenti/responsabili di servizio in seguito anche alla riforma di fine anni 90 relativa alla separazione dei poteri. Poteri di indirizzo e controllo alla componente politica e poteri di gestione alla componente burocratica.  

A conferma di quanto, del resto, deve essere letta anche la recente sentenza del Tar Sicilia, Palermo, sez. III, del 6 febbraio 2017 n. 334 in cui si puntualizza che “il nuovo Codice ha chiarito, all’art. 17, l’esclusione della propria applicazione, sotto il profilo oggettivo, degli appalti e delle concessioni di servizi concernenti i servizi legali, pur essendo precisata la necessità del rispetto – tra gli altri – dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità”.

Prescindendo – in quanto non appartiene all’oggetto del tema trattato – se l’incarico debba affidarsi con un procedimento competitivo più o meno formale, è indubbio che una procedura di derivazione codicistica non può che essere avviata e presidiata dal dirigente/responsabile del servizio e non con un atto di derivazione politica quale la deliberazione giuntale.

Ovviamente il giudice, non rientrando nella domanda, non tratta la questione della competenza.

3. In  tema di liquidazione della parcella del legale

La questione posta dal sindaco, a ben valutare, risultava ben più articolata di quanto sintetizzato nel quesito: nel caso di specie, l’impegno di spesa assunto, in realtà, risultava solo parziale e quindi inferiore “rispetto all’attività svolta e documentata da parcella professionale per la quale sono stati applicati i tariffari previsti dai decreti ministeriali in materia di onorari e diritti professionali”.

In sostanza, l’ente chiedeva alla Sezione se l’assunzione dell’impegno di spesa dovesse essere considerato comunque come “un limite rispetto all’obbligazione civilistica sorta per effetto del conferimento dell’incarico al professionista ed, in caso di risposta negativa, quale sia la procedura corretta da seguire sotto il profilo contabile ai fini della liquidazione dell’importo eccedente la previsione”.

Il riscontro viene fornito con precise considerazioni intorno alla necessità della richiesta di un preventivo e dell’obbligo – ora chiaramente specificato con la contabilità armonizzata (attuata con il decreto legislativo 126/2014 e succ. modifiche) – di controllare e, se del caso, adeguare costantemente l’impegno assunto.

Tale obbligo di controllo/monitoraggio sull’impegno assunto compete al responsabile del procedimento di spesa che ha adottato l’impegno ed effettuato l’affidamento dell’incarico.

L’esigenza del preventivo di spesa viene ben chiarita dalla delibera della sezione in cui si sottolinea che deve precisarsi, in merito, che la necessità di un preventivo di massima che indichi la misura del compenso, oltre ad essere oggetto di specifica previsione da parte della normativa che ha abrogato le tariffe professionali (art. 9, D.L. n. 1/2012, convertito dalla L. n. 27/2012) e che attualmente disciplina i compensi, tra l’altro, degli avvocati, viene espressamente contemplata dal Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (All. n. 4/2 al D.lgs. n. 118/2011), il quale, al paragrafo 5.2, lett. g), proprio “al fine di evitare la formazione di debiti fuori bilancio”.

In particolare, come sopra si anticipava, la contabilità armonizzata – lo stesso principio sopra richiamato – impone “altresì, all’ente di chiedere ogni anno al legale di confermare o meno il preventivo di spesa sulla scorta del quale è stato assunto l’impegno originario (ciò in considerazione della probabile reimputazione ad altro esercizio, ossia quello nel quale l’obbligazione viene effettivamente a scadenza, del residuo passivo formatosi proprio per effetto del meccanismo di imputazione previsto dal principio suddetto)”.

In ogni caso, il principio della integrale copertura dell’incarico legale doveva ritenersi principio indefettibile anche con il pregresso regime contabile fondato sulla contabilità finanziaria.

Tale regime, infatti, prevedeva che “i compensi per prestazioni professionali dovessero trovare copertura in bilancio già dal momento del conferimento, in base ad una stima del relativo costo, in modo da evitare il più possibile la formazione di debiti fuori bilancio (Principio contabile n. 2 per gli enti locali formulato dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli Enti Locali)”.

4. Il limite “civilistico” dell’obbligazione

Il dubbio manifestato dall’ente circa la possibilità di limitare il vincolo derivante dal detto rapporto obbligatorio all’importo dell’impegno di spesa originario ovviamente non ha nessuna persuasività perché si risolverebbe in un danno del (nel caso di specie) legale incaricato e – simmetricamente – in un arricchimento senza causa per l’ente.

E’ cura pertanto del responsabile del procedimento effettuare una stima iniziale possibilmente corretta dell’impegno e, inoltre, svolgere quella azione di controllo monitoraggio per verificare la necessità di eventuali incrementi (per, evidentemente, aumento degli adempimenti/intensità dell’incarico e del lavoro) semplicemente chiedendo dati  al legale incaricato durante lo svolgimento dello stesso incarico.

In questo senso, sempre nella deliberazione si legge che “la carenza iniziale nella stima del costo della prestazione, che espone l’ente al rischio (o anche certezza) della formazione di oneri a carico del bilancio privi della necessaria copertura, in contrasto con i canoni della sana gestione finanziaria, non può influire sulla esistenza ed entità dell’obbligazione sorta per effetto dell’espletamento dell’incarico, che deve trovare, ovviamente nei limiti della effettiva spettanza e nel rispetto delle norme e dei principi che regolano il riconoscimento dei debiti fuori bilancio, la dovuta rappresentazione contabile nelle scritture dell’ente, allo scopo di consentirne il regolare adempimento”.

Ove la stima (come già rilevato costantemente dalle varie sezioni regionali di controllo) non sia stata adeguata ai compensi ed i compensi maturati dal legale eccedano l’impegno assunto, l’alternativa è il riconoscimento del debito secondo la procedura disciplinata dall’art. 194 TUEL ovvero, nell’ipotesi di non riconoscibilità del rapporto obbligatorio per la accertata assenza dei presupposti ivi previsti, l’imputazione diretta del rapporto medesimo all’amministratore, funzionario o dipendente che abbiano consentito l’acquisizione della prestazione in assenza dell’impegno e della necessaria copertura (art. 191, 4° comma, TUEL). E’ chiaro poi che nell’istruttoria per il riconoscimento del debito fuori bilancio, il responsabile del procedimento ha l’obbligo di condurre una azione di controllo corretta “nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento”, atteso che la responsabilità diretta del o dei dipendenti che hanno consentito la fornitura sorge soltanto per la (e se vi sia una) ”parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, 1° comma, lett. e)” del TUEL (art. 191, 4° comma, cit.)”.

Questo articolo è stato scritto da...

Dott. Stefano Usai

Vice segretario del Comune di Terralba (Or)