OSSERVATORIO SULLA CORTE DEI CONTI

Analisi di pareri e pronunce su questioni attinenti all’attività contrattuale ed in genere all’azione amministrativa delle stazioni appaltanti

Il nuovo strumento di programmazione introdotto dalla contabilità armonizzata: il documento unico di programmazione

(Corte dei Conti – sezione regionale della Basilicata – deliberazione del 14 ottobre 2015 n. 58)

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Indice

1. Premessa
2. Il quesito
3. La centralità del DUP
4. Le caratteristiche principali del DUP
5. Il DUP deve essere approvato anche nel caso di commissariamento dell’ente

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1. Premessa

E’ di grande attualità l’argomento affrontato dalla sezione della regione Calabria ed il riscontro fornito ad alcune perplessità sottoposte all’attenzione del collegio relativamente all’approvazione del nuovo documento di programmazione che sostituirà – a partire dall’esercizio finanziario del 2016 – la relazione previsionale e programmatica quale principale strumento di riferimento dell’intera programmazione dell’ente.

Si allude al c.d. documento unico di programmazione (nel prosieguo anche DUP) introdotto dalla disciplina della contabilità armonizzata di cui ai decreti legislativi 118/2011 ed al più recente decreto legislativo 126/2014 che ha profondamente modificato il T.U. degli enti locali declinato nel decreto legislativo 267/2000.

La disciplina specifica del DUP trova allocazione nell’articolo 170 del predetto T.U. come modificato appunto dal decreto legislativo 126/2014 che ha abrogato, tra gli altri, le disposizioni sulla relazione previsione e programmatica.

Per quanto sufficiente ai nostri fini, è bene rammentare che a differenza della relazione citata – che costituiva un mero allegato del bilancio di previsione -, il documento unico costituisce invece un presupposto sostanziale ed indefettibile, non un mero allegato, che deve essere approvato autonomamente e prima dell’approvazione del bilancio di cui costituisce il documento che contiene ed esplicita le linee strategiche dell’amministrazione rispettoso mandato presentato agli elettori.

2. Il quesito

Nel caso di specie, trattato dalla sezione calabrese, il commissario straordinario di un comune chiedeva di sapere se l’ente dovesse comunque (in assenza di organi politici eletti dai cittadini) adottare “il Documento Unico di Programmazione (DUP) semplificato, previsto dal decreto interministeriale del 20 maggio 2015 (G.U. n. 134 del 12 giugno 2015), per i Comuni con meno di 5.000 abitanti”.

Il dubbio, si legge nella delibera, viene fatto discendere dalla circostanza che da un lato la “nuova formulazione dell’art. 165, comma 7, del D.lgs. 267/2000 e ss.mm e ii, non prevede più la relazione del Piano Generale di Sviluppo, e sembrerebbe conseguentemente che l’Ente non sia più obbligato alla sua stesura” ma dall’altro lato “il decreto del Ministero dell’Interno del 3 luglio 2015 (pubblicato sulla G.U. n. 157 del 9 luglio 2015) ha prorogato per il 2015, il termine per la presentazione del Documento Unico di Programmazione (DUP) degli enti locali al 31 ottobre 2015.”

In caso positivo, inoltre, nel parere si chiede di sapere se il comune dovesse ritenersi in ogni caso tenuto ad adottare il DUP, anche se governato da un Commissario Prefettizio che “pur espletando i poteri attribuiti per legge al sindaco, al consiglio ed alla giunta, è un organo monocratico per la provvisoria amministrazione dell’Ente sino all’insediamento degli organi elettivi, e non è un organo politico”.

3. La centralità del DUP

Il parere, al di là del riscontro specifico che ribadisce la necessità di adottare il DUP, è importante perché fornisce ulteriore conferma della rilevanza del nuovo documento quale atto propedeutico ed indispensabile per poter procedere all’approvazione del bilancio.

In questo senso, il collegio rileva che “il Documento Unico di Programmazione (DUP) rappresenta la principale innovazione introdotta, nel panorama degli strumenti di programmazione, dalla riforma del sistema contabile di cui al D.lgs. 118/2011, così come modificato dal D.lgs. 126/2014” e la relativa disciplina risulta declinata dal “combinato disposto degli artt. 151 e 170 del D.lgs. 267/2000 (TUEL), nonché dai principi contenuti nell’art. 8 dell’allegato 4/1 del D.lgs. 118/2011, come modificato dal D.lgs. 126/2014”.

L’art. 151 del D.lgs. 267/2000, si legge ancora nella deliberazione, nella sua nuova formulazione dovuta alla riforma contabile, “assegna all’attività di programmazione il ruolo di principio ispiratore dell’intera catena gestoria (finanziaria, economica e funzionale) dell’Ente” ed in tale ottica il Documento Unico di Programmazione, costituisce il “presupposto necessario di tutti gli altri documenti di programmazione (..) (cfr. art. 8, Allegato 4/1 D.lgs. 118/2011)”.

Come detto il primo anno di applicabilità del DUP è l’esercizio finanziario del 2016 (ad eccezione dei comuni sperimentatori).

4. Le caratteristiche principali del DUP

Il Documento Unico di Programmazione ha carattere generale e costituisce la guida strategica ed operativa dell’ente. Si compone – semplificando – di due sezioni: la Sezione strategica e la Sezione operativa.

La prima (sezione strategica) ha un orizzonte temporale di riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda (sezione operativa) riguarda un arco temporale pari a quello del bilancio di previsione (cfr. commi 2 e 3, art. 170 cit).

Tale nuovo strumento di programmazione non è parte, ma sostituisce il Piano Generale di Sviluppo che era originariamente previsto come “documento obbligatorio” ai sensi  dell’art. 13, comma 3 del D.lgs. 170/2006 ed oggi abrogato dal D.lgs. 118/2011, così come modificato dal d.lgs. 126/2014.

Per quanto sintetizzato, la nuova formulazione dell’art. 165 Tuel non riporta più l’obbligo di redazione del Piano Generale di Sviluppo, in quanto tale documento programmatorio non è più contemplato nel nuovo sistema di programmazione contabile e gestoria.

Il Documento Unico di Programmazione, infatti, accorpa in sé il contenuto di preesistenti documenti di programmazione (dalla programmazione dei lavori pubblici al piano triennale del fabbisogno di personale) portando a sistema un elemento di effettiva novità, e cioè la “flessibilità” nel contenuto del documento, tarato sulla realtà concreta dell’Ente, ossequiando la  “rigidità” dei principi cui deve conformarsi.

Il tutto al fine di rendere il principio di programmazione, cosi come codificato ai sensi dell’art. 151 Tuel, effettivamente idoneo al perseguimento di una sana gestione “finanziaria” e “funzionale” dell’Ente.

Il Documento Unico di Programmazione rientra, pertanto, nel ciclo fisiologico dell’agere amministrativo, costituendo un’attività ordinaria dell’Ente, finalizzato ad identificare le linee strategiche dell’Ente, in uno alle risorse disponibili per portarle ad esecuzione, il tutto in un’ottica di sostenibilità economica e finanziaria delle scelte effettuate.

La stessa esigenza del documento unico incide anche sulla disciplina della programmazione dei lavori pubblici che costituisce un allegato del documento in argomento.

Non solo, incide anche sulla stessa facoltativa programmazione degli acquisti di forniture e servizi che verrà profondamente modificata per effetto della legge di stabilità 2016 (ora maxiemendamento – secondo la stesura approvata il 20 novembre dal Senato – che abroga e sostituisce integralmente l’articolo 271 del regolamento attuativo del codice degli appalti – DPR  207/2010). 

I connotati essenziali cui deve uniformarsi tale documento sono contenuti nel Principio di contabilità applicato alla programmazione di cui all’allegato n. 4/1 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni e, in particolare, nell’art. 8 del suddetto articolato. E’ bene rammentare che i principi sono dei postulati che integrano le norme giuridiche e, pertanto, implicano lo stesso dovere di applicarli e rispettarli nella redazione degli atti della contabilità.

Tra i suddetti principi assume peculiare rilevanza il “principio di coerenza”, da intendersi quale “compatibilità degli atti di gestione rispetto alle previsioni di spesa contenute nel DUP, alle previsioni dei mezzi finanziari e delle fonti di finanziamento dei programmi, con le risorse umane e strumentali destinate a ciascun programma”.

In tale ottica le deliberazioni di Consiglio e di Giunta qualora ritenute “non coerenti” con le previsioni contenute nel DUP devono essere dichiarate inammissibili e/o improcedibili, secondo quanto contenuto nel regolamento di contabilità adottato dall’Ente (cfr. art. 170, Tuel).

La precisazione non è senza rilievo e riguarda anche e soprattutto i responsabili di procedimento che nella redazione della proposta giuntale o consiliare (e/o comunque nel compimento di atti  gestionali) dovranno sempre certificare il rispetto di tale necessaria coerenza. In sostanza, fatta salva la possibilità di esigere un parere specifico, si può sostenere che il parere espresso ai sensi dell’articolo 49 del decreto legislativo 267/2000 implichi anche una attenta verifica della coerenza dell’atto adottando/proposto rispetto alle condizioni declinate nel DUP.

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 150 e 170 Tuel, in condizioni di normalità, il DUP è presentato dalla Giunta al Consiglio entro il 31 luglio (per il 2016 entro 31 dicembre) di ciascun anno, per le conseguenti deliberazioni. Entro il 15 novembre (per il 2016 entro il bilancio deve essere approvato entro il 31 marzo) di ciascun anno, con lo schema di delibera del bilancio di previsione finanziario, la Giunta presenta al Consiglio la nota di aggiornamento (per il 2016 la nota deve essere presentata entro il 28 febbraio 2015) del  Documento  unico  di programmazione. Le modifiche sono state previste nel DM del 3 luglio 2015

Da notare che la nota di aggiornamento, evidentemente, è necessaria nel caso in cui si debba aggiornare il DUP e, pertanto, si tratta solamente di un documento eventuale. 

Gli enti locali con popolazione fino a 5.000 abitanti, hanno l’obbligo di adottare un DUP in forma semplificata, ai sensi  dell’art. 8.4 dell’allegato 4/1 del D.lgs. 118/2011, così come introdotto dal Decreto interministeriale del 20 maggio 2015.

In quest’ottica il DUP si pone, al contempo, come strumento di prevenzione degli squilibri di bilancio, contemperamento delle esigenze di rispetto di vincoli finanziari e di perseguimento gli interessi della collettività, tutela della trasparenza dell’azione amministrativa.

5. Il DUP deve essere approvato anche nel caso di commissariamento dell’ente

Con riferimento alla peculiare posizione dei comuni amministrati dal Commissario Prefettizio, la sezione effettua alcuni chiarimenti.

Come noto, il Commissario Prefettizio viene incaricato dal Prefetto al fine di assicurare continuità nella gestione dell’Ente, sopperendo a situazioni di temporanea vacatio dell’ordinario regime di funzionamento.

I poteri e le funzioni del Commissario Prefettizio sono analiticamente indicati nel relativo decreto di nomina; a seconda delle fattispecie, il Commissario Prefettizio assume su di sé i poteri/doveri del Sindaco, della Giunta e del Consiglio comunale.

In tale caso il Commissario Prefettizio gestirà l’Ente, con i poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione propri di ciascuno dello organi “temporaneamente” sostituiti.

Infatti, elemento essenziale di tale forma di governo “in sostituzione” è la sua temporaneità, ma questo non incide sul tipo di poteri che sono quelli  propri degli organi sostituiti anche se temporalmente contingentati.

La giurisprudenza è pacifica nel ritenere che “i poteri del commissario prefettizio si estendono a tutti gli atti di gestione dell’ente” (cfr. ex plurimis Tar Bari, sent. 672/2008, Consiglio di Stato sent. n. 7749/04, nonché con riferimento ad una fattispecie assimilabile “per ratio”, concernendo l’estensione dei poteri del vicesindaco al fine di garantire la continuità dell’azione amministrativa, cfr. Consiglio di Stato, parere 501/2001), salvo quelli espressamente eccettuati nel relativo decreto di nomina”.

In tale ottica, a nulla rileva la circostanza della  natura “politica” dell’organo sostituito.

Secondo il collegio, diversamente opinando, risulterebbe inibita in nuce ogni possibilità di azione del commissario prefettizio che, invece, viene nominato proprio al fine di garantire la continuità di funzionamento all’ente interessato.

La predisposizione del documento unico di programmazione e la sua approvazione nei termini, costituiscono pertanto uno specifico obbligo dell’Ente, indipendentemente dal tipo di amministrazione cui è sottoposto (ordinaria – temporanea – straordinaria).

Per l’effetto di quanto annotato, il Commissario Prefettizio è tenuto a predisporre il Dup nei termini previsti dalla legge per  assicurare il funzionamento dell’Ente sulla base di una necessaria previa valutazione, in termini di compatibilità, tra programmi individuati e disponibilità dei mezzi e delle risorse finanziarie, professionali e strumentali per farvi fronte, nel rispetto dei vincoli finanziari, volta per volta, vigenti.

In questo senso, infatti, il DUP non si presenta come un atto di natura politica, ma costituisce il principale strumento per poter verificare, in concreto, la “compatibilità” dei programmi e degli indirizzi strategici individuati, rispetto ai mezzi ed alle risorse umane, finanziarie e strumentali necessari per darvi effettiva esecuzione, e ciò proprio al fine di evitare che l’attività di programmazione si traduca in mere enunciazioni di principio.

In caso contrario, si assisterebbe sospensione dell’attività gestoria dell’Ente, per mancanza di programmazione e, quindi, dei presupposti necessari alla redazione del bilancio di previsione con tutte le conseguenze a questo connesso (cfr. combinato disposto artt. 151 e 170 Tuel).

Condivisibilmente, il collegio rileva come il documento unico di programmazione sia un documento per sua natura “mobile e flessibile”, potendo essere aggiornato e rimodulato negli indirizzi generali approvati, quanto meno su base annuale, nell’ambito di una verifica generale sugli “indirizzi generali e i contenuti della programmazione con particolare riferimento al reperimento e impiego delle risorse finanziarie e alla sostenibilità economico – finanziaria“.

Pertanto, una volta subentrata la nuova amministrazione tali atti di indirizzo ben potranno essere rimodulati sulla base delle nuove scelte gestionali e strategiche della nuova amministrazione, con precipua cura  di verificarne la fattibilità in termini di disponibilità di risorse finanziarie e di sostenibilità economico-finanziaria.

Con la logica conclusione per cui, anche i Comuni gestiti in via temporanea da Commissari prefettizi (ma la regola è estensibile per analogia a tutte le forme di gestione temporanea o straordinaria degli enti locali) devono predisporre il DUP, in quanto ”atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione” (cfr. art. 170 TUEL)”, in caso contrario, si arriverebbe ad un blocco gestionale dell’Ente, con tutte le conseguenze a questo connesse, anche in termini di “svuotamento” della funzione che il Commissario prefettizio è istituzionalmente chiamato a svolgere.