Il documento unico di regolarità contributiva (DURC) in “formato.pdf”

1. Premesse

Sulla funzione assolta dal Documento Unico di regolarità contributiva nel settore delle gare pubbliche la dottrina si è diffusamente interrogata, come di recente anche su questa Rivista in un utile contributo a firma di C. Nesci sul numero di Maggio 2015.  

Lo scopo che si prefigge il presente contributo è invece quello analizzare quali siano le novità introdotte dal Decreto del Ministero Del Lavoro e Delle Politiche Sociali emanato il 30 gennaio 2015 in tema di “Semplificazione in materia di documento unico di regolarità contributiva” (nel prosieguo “Decreto Ministeriale”), pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 125 lo scorso 1° giugno, in attuazione dell’art. 4 del decreto-legge 20 marzo 2014, n. 34, convertito dalla legge 16 maggio 2014, n. 78, recante omonima rubrica.

In particolare il suddetto Decreto Ministeriale è stato emanato in ragione della delega di delegificazione contenuta nel comma 2 del predetto art. 4 del D.L. 34/2014, con cui si è demandato alla formazione di rango secondario del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e, per i profili di competenza, con il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, sentiti I.N.P.S. e INAIL e la Commissione  Nazionale Paritetica per le Casse Edili (CNCE), la definizione dei «requisiti di regolarità, i contenuti e le modalità della verifica nonché le ipotesi di esclusione di cui al comma 1» del predetto art. 4.

Al fine di esplicare gli effetti e le novità contenute nel Decreto Ministeriale, lo stesso Ministero del lavoro ha inoltre adottato una propria Circolare n. 19 del 6 giugno 2015, avente ad oggetto le prime indicazioni operative in tema di DURC on line. 

2. Il requisito della regolarità contributiva ed il DURC

Prima di procedere alla disamina delle novità contenute nei provvedimenti sopra citati, appare utile, seppur in via del tutto ricognitiva dei principali aspetti che lo riguardano, ricordare cosa sia il DURC ed in che modo esso si renda utile per il mercato delle gare pubbliche.

L’art. 38 comma 1 lett. i) del Decreto Legislativo 163/06 e s.m.i. (nel prosieguo “Codice”), stabilisce che “Sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti […] che hanno commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, alle norme in materia di contributi previdenziali e assistenziali, secondo la legislazione italiana o dello Stato in cui sono stabiliti”.

Come noto, l’elencazione delle cause ostative di cui all’art. 38 del Codice, costituisce l’enumerazione dei cd. requisiti di ordine generale: il loro non possesso, prim’ancora della verifica della sussistenza delle capacità tecniche per l’esecuzione di un dato contratto pubblico in capo ad un operatore economico, determina l’esclusione da una data procedura ad evidenza pubblica ed in generale il mancato accesso al mercato delle commesse pubbliche.

Il legislatore, inter alia, ha inteso stabilire la necessarietà di un rapporto contributivo e previdenziale leale quale requisito di ammissione agli incanti pubblici.

Il requisito della regolarità dei versamenti contributivi – come chiarito dalla giurisprudenza – costituisce un presupposto legittimante per la presentazione della domanda di partecipazione e per la successiva aggiudicazione, che deve permanere per tutta la durata della procedura di gara, nonché nel corso del successivo svolgimento del rapporto contrattuale con l’Amministrazione, senza alcuna soluzione di continuità, risultando irrilevanti eventuali successive regolarizzazioni (cfr., ex multis, CdS, VI, 4.5.2015 n. 2219; V, 16.2.2015 n. 781; IV, 22.12.2014 n. 6296; TAR Veneto, I, 28.4.2014 n. 548).

In particolare è stato chiarito che il requisito della regolarità contributiva, necessario per la partecipazione alle gare pubbliche, deve sussistere al momento di scadenza del termine quindicennale assegnato dall’Ente previdenziale per la regolarizzazione della posizione contributiva (cfr. CdS, V, 14.10.2014 n. 5064; TAR Napoli, II, 19.1.2015 n. 364; TAR Veneto, I, 8.4.2014 n. 486) e permanere, come si è detto, fino al compiuto espletamento del servizio da parte dell’aggiudicatario.

La norma stabilisce che, affinché possa precedersi all’esclusione del concorrente che non abbia effettuato tutti i versamenti previdenziali prescritti dalle norme vigenti in materia, tale omesso pagamento deve essere definitivamente accertato.

La giurisprudenza si è interrogata ampiamente sul concetto di definitività previsto dal Codice chiarendo che in conformità con quanto affermato dalla giurisprudenza amministrativa (cfr., da ultimo, CdS, IV, 7.4.2015 n. 1769 cit.), il concetto di definitività di cui all’art. 38, I comma, lett. i) del D.Lgs n. 163 del 2006 non può essere inteso in astratto, nel senso che, a fronte di un obbligo contributivo non contestato, sarebbe comunque necessario, prima che la violazione possa essere considerata “definitiva”, che l’ente preposto ponga in essere tutti gli adempimenti preordinati alla riscossione, anche coattiva, del credito e che, a sua volta, il contribuente abbia la possibilità di esperire, nei termini di legge, i rimedi amministrativi e giurisdizionali previsti dalla normativa vigente. Tale interpretazione del concetto di definitività, oltre ad incoraggiare pratiche dilatorie dei pagamenti da parte dei contribuenti, violerebbe il principio inderogabile, a cui devono ispirarsi le gare ad evidenza pubblica, della tutela della par condicio tra i partecipanti: principio che ha come corollario inderogabile il fatto che, al momento della scadenza del termine di presentazione delle offerte, tutti i concorrenti devono essere in possesso dei requisiti di partecipazione previsti dalla normativa vigente, senza possibilità di regolarizzazioni successive (con la sola eccezione di quanto previsto dalla novella introdotta con l’art 31, VIII comma del DL n. 69 del 2013, a valere nei confronti dei concorrenti ignari del debito), e conservare tale regolarità per tutto lo svolgimento della procedura di gara. In altri termini, il concetto di “definitività” nell’ambito della gare pubbliche va fotografato al momento della scadenza del termine di presentazione dell’offerta, nel senso che a quella data deve risultare accolta una istanza di rateizzazione (cfr. CdS, V, 22.5.2015 n. 2570; Ap 5.6.2013 n. 15, in punto di obbligo tributario) ovvero deve essere stato presentato, e risultare ancora pendente, un ricorso amministrativo e/o giurisdizionale (cfr. CdS, IV, 7.4.2015 n. 1769 cit.), senza peraltro che successivamente, nel corso della procedura concorsuale (e nello svolgimento del rapporto contrattuale), possa emergere una situazione di inadempimento[1].

Da quale documento una stazione appaltante può evincere tutto ciò?

Il Documento Unico di Regolarità Contributiva ha appunto la funzione di verificare se l’aspirante concorrente ad una gara pubblica sia o meno in regola con i versamenti previdenziali ed assistenziali che in capo ad esso gravano in quanto operatore economico ai sensi della normativa vigente[2].

Il Durc è infatti un certificato unico che attesta la regolarità di un’impresa nei pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonché in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di INPS, INAIL e Casse Edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.

Il Decreto Ministeriale adottato dal Ministero del Lavoro e la successiva Circolare esplicativa, in attuazione di una norma di rango primario, hanno modificato le modalità di estrazione dagli archivi degli enti previdenziali di tale documento, rendendo l’accesso alle notizie ivi contenute semplice, veloce e sempre più aderente all’effettivo stato dei pagamenti riferibili all’operatore economico di cui si è richiesto il Durc, al fine di poter dare maggiore certezza, da un lato, al concetto di definitività della violazioni previsto dalla norma pubblicistica, e, dall’altro, al fine di conferire certezza alla sussistenza del requisito di regolarità contributiva in capo ai soggetti partecipanti alle gare, a partire dal momento della partecipazione alla procedura sino alla eventuale stipula del contratto in caso di aggiudicazione.

3. Il contenuto precettivo del Decreto Ministeriale e della Circolare esplicativa

L’entrata in vigore del nuovo regime è fissata decorsi 30 giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del Decreto Ministeriale che è avvenuta il 1 giugno 2015, dal che deriva che dal 1 luglio 2015 la nuova procedura di verifica del requisito di regolarità previdenziale sarà operativa, attraverso la completa informatizzazione del Durc che pertanto diventa, ai sensi dell’art. 7 del Decreto Ministeriale “un Documento in formato «pdf» non modificabile avente i seguenti contenuti minimi: a) la denominazione o ragione sociale, la sede legale e il codice fiscale del soggetto nei cui confronti e’ effettuata la verifica; b) l’iscrizione all’INPS, all’INAIL e, ove previsto, alle Casse edili; c) la dichiarazione di regolarità; d) il numero identificativo, la data di effettuazione della verifica e quella di scadenza di validità del Documento”.

Ai sensi del comma 2 dell’articolo 7 del Decreto il Durc on line ha validità di 120 giorni dalla data effettuazione della verifica di cui all’art. 6 ed è liberamente consultabile tramite le applicazioni predisposte dall’INPS, dall’INAIL e dalla Commissione Nazionale Paritetica per le Casse Edili (CNCE) nei rispettivi siti.

Grazie alla nuova procedura, che sarà operativa a partire dal prossimo 1° luglio, basterà un semplice clic per ottenere, in tempo reale, una certificazione di regolarità contributiva che, peraltro, avrà una validità di 120 giorni e potrà essere utilizzata per ogni finalità richiesta dalla legge (erogazione di sovvenzioni, contributi ecc., nell’ambito delle procedure di appalto e nei lavori privati dell’edilizia, rilascio attestazione SOA) senza bisogno di richiederne ogni volta una nuova. Sarà inoltre possibile utilizzare un DURC ancora valido, sebbene richiesto da altri soggetti, scaricabile liberamente da internet.

L’art. 3 del Decreto Ministeriale prescrive che “La verifica della regolarità in tempo reale riguarda i pagamenti dovuti dall’impresa in relazione ai lavoratori subordinati e a quelli impiegati con contratto di collaborazione coordinata e continuativa, che operano nell’impresa stessa nonché, i pagamenti dovuti dai lavoratori autonomi, scaduti sino all’ultimo giorno del secondo mese antecedente a quello in cui la verifica e’ effettuata, a condizione che sia scaduto anche il termine di presentazione delle relative denunce retributive”, in tal modo cristallizzando una volta per tutte quale sia l’oggetto della verifica (e pertanto le informazioni recate nel Durc) ed il momento storico temporale cui queste informazioni devono riferirsi.

Il successivo comma dell’art. 3 precisa che la regolarità sussiste comunque in caso di particolari ipotesi derogatorie rispetto all’onere generale di integrale versamento degli oneri previdenziali e assistenziali gravanti sugli operatori economici, quelli: a) rateizzazioni concesse dall’INPS, dall’INAIL o dalle Casse edili ovvero dagli Agenti della riscossione sulla base delle disposizioni di legge e dei rispettivi regolamenti; b) sospensione dei pagamenti in forza di disposizioni legislative; c) crediti in fase amministrativa oggetto di compensazione per la quale sia stato verificato il credito, nelle forme previste dalla legge o dalle disposizioni emanate dagli Enti preposti alla verifica e che sia stata accettata dai medesimi Enti; d) crediti in fase amministrativa in pendenza di contenzioso amministrativo sino alla decisione che respinge il ricorso; e) crediti in fase amministrativa in pendenza di contenzioso giudiziario sino al passaggio in giudicato della sentenza, salva l’ipotesi cui all’art. 24, comma 3, del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46; f) crediti affidati per il recupero agli Agenti della riscossione per i quali sia stata disposta la sospensione della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito a seguito di ricorso giudiziario.

Tali ipotesi devono essere considerate tassative poiché considerate meritevoli di tutela dall’ordinamento quale causa derogatoria all’obbligo di carattere generale imposto dall’art. 38 comma 1 lett. i) del Codice.

E’ precisato poi al comma 3 dell’art. 3 del Decreto Ministeriale che in presenza di uno scostamento non grave, per un importo inferiore ad Euro 150,00 tra le somme dovute e quelle versate, con riferimento a ciascun Istituto previdenziale ed a ciascuna Cassa edile, il requisito di regolarità previdenziale deve essere considerato come sussistente.

I vantaggi della nuova procedura saranno numerosi. Ad oggi, una impresa regolare sotto il profilo contributivo sa di dover attendere anche 1 mese per ottenere un certificato che dimostri la regolarità della propria posizione, attraverso una procedura talvolta complessa che, non a caso, è spesso delegata ad intermediari. Da luglio le imprese potranno accedere all’archivio degli Istituti e delle Casse edili per ottenere un DURC in formato .pdf in tempo reale da stampare in azienda. Qualora siano riscontrate carenze contributive, entro 72 ore verranno comunicate all’interessato le cause dell’irregolarità e saranno poi sufficienti pochissimi giorni per regolarizzare la propria posizione ed ottenere il certificato.

L’art. 4 del Decreto Ministeriale si concentra invece in merito alle situazioni di irregolarità, codificando quanto già il giudice amministrativo aveva in via interpretativa, in applicazione del dettato normativo di cui all’art. 31, comma 8, del d.l. 69/2013, conv. nella legge 98/2013. Viene stabilito in combinato disposto dai commi dell’art. 4 che qualora non sia possibile attestare la regolarità contributiva, l’interessato, avvalendosi delle procedure in uso presso ciascun Ente, può regolarizzare la propria posizione entro un termine non superiore a 15 giorni dalla notifica dell’invito di cui al comma 1. L’invito a regolarizzare impedisce ulteriori verifiche e ha effetto per tutte le interrogazioni intervenute durante il predetto termine di 15 giorni e comunque per un periodo non superiore a 30 giorni dall’interrogazione che lo ha originato. Decorso inutilmente il termine di 15 giorni di cui al comma 2 la risultanza negativa della verifica e’ comunicata ai soggetti che hanno effettuato l’interrogazione con indicazione degli importi a debito e delle cause di irregolarità, con la conseguente esclusione dalla procedura di gara.

L’elenco delle ipotesi delle cause di irregolarità che non consentono l’attestazione del possesso del requisito della regolarità contributiva e quindi la mancata generazione del pdf da parte del sistema informatico, con la conseguente inibizione dell’accesso al mercato delle gare pubbliche, si conclude con quanto previsto dall’art. 8 in materia di violazioni di carattere amministrativo e penale[3].

Sul piano sistematico, è infine importante rammentare quanto sottolineato dalla Circolare n. 19/2015 del Ministero del Lavoro in merito alla funzione assolta dalla nuova procedura di verifica della regolarità contributiva dei partecipanti alle gare pubbliche: il Ministero infatti ricorda che il nuovo Documento in formato pdf sostituisce il Durc per quanto concerne le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e per il rilascio delle attestazioni SOA.

Sul piano che qui rileva, relativo alla legittima partecipazione alle gare pubbliche, la citata Circolare n. 19/2015 ricorda poi che ai sensi dell’art. 10 comma 3 del Decreto Ministeriale il cd. Durc in formato pdf, qualora debitamente generato dal sistema informatizzato, soddisfa, da un lato, il requisito di cui all’art. 38 comma 1 lett. i) del Codice, e, dall’altro, assolve all’obbligo della presentazione della dichiarazione sostituiva 44-bis e 46 comma 1 lett. p) del DPR 445/2000, nulla mutando in relazione agli obblighi dichiarativi gravanti sui concorrenti in fase di qualifica e partecipazione alle varie procedure ad evidenza pubblica, come chiarito dall’ANAC con proprio provvedimento prot. N.62304/2015.

Precisazioni normative che hanno importanti ricadute sulle procedure amministrative di verifica e comprova dei requisiti dichiarati dal concorrente in fase di prequalifica.

4. Conclusioni

Il Decreto Ministeriale nei termini in breve sopra tratteggiati sembra dare una concreta attuazione alle previsioni di semplificazione e accelerazione delle procedure di riscontro della regolarità contributiva introdotte nel 2014 con il citato d.l. 34, dando vita al c.d.  “Durc on line”.

Con l’adozione di tale Decreto Ministeriale il vecchio “certificato” Durc viene ad essere sostituto dalla possibilità di accedere direttamente ai dati ed informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, già codificato dall’art. 18 della l. 241/90 in ossequio alle più recenti istanze in tema di accessibilità e trasparenza dell’agere amministrativo.

In effetti il documento pdf immodificabile che il sistema informatizzato genera, rappresenta più che un certificato attestante la posizione dell’interessato dal controllo, quanto piuttosto la traccia della “verifica” della regolarità contributiva effettuata tramite interrogazione degli archivi degli enti previdenziali.

Ovviamente il valore aggiunto, in concreto, di tutto ciò sta per l’appunto nell’interrogazione “in tempo reale” (così espressamente la norma) di detti archivi e quindi il superamento delle tempistiche necessarie per il rilascio del Durc (nonché, obiettivamente, la semplificazione di tutto il processo)[4].

E’ da accogliersi di buon grado il chiarimento procedurale stabilito dal Decreto Ministeriale laddove prevede che allorquando il sistema informatizzato non generi, una volta interrogato in ordine alla posizione previdenziale di un dato operatore economico, il documento pdf a cagione di una irregolarità riscontrata, detta circostanza attiva il procedimento di regolarizzazione entro il termine di 15 giorni ormai positivizzato dallo stesso Decreto Ministeriale, superando così l’ondivago orientamento giurisprudenziale sul punto, atteso che viene apertamente stabilito che – anche ai fini delle procedure di affidamento dei contratti pubblici – l’irregolarità contributiva si cristallizza esclusivamente in caso di mancata regolarizzazione nel termine quindicinale anzi ricordato, mentre, nel caso di regolarizzazione il sistema genererà il pdf entro i 15 giorni successivi all’originaria interrogazione.

Le norme di rango regolamentare qui analizzate hanno il pregio di fornire alle stazioni appalti uno strumento innovativo e informatizzato di verifica della sussistenza del possesso dei requisiti dichiarati dal concorrente in fase di prequalifica alla gara, nell’ottica di una deburocratizzazione del procedimento prodromico alla stipula del contratto.

Appare auspicabile che tale anelito sia d’ispirazione per l’implementazione di similari strumenti informatizzati per la verifica della sussistenza dei requisiti relativi all’intera rosa dei requisiti di ordine generale di cui all’art. 38 del Codice, al fine di venire incontro alla domanda di semplificazione sempre crescente proveniente dal mercato.

---

[1] Cfr. TAR Campania Napoli sez. II 1/6/2015 n. 3010

[2] Per una più ampia disamina vedasi:  Lo stato dell’arte sul DURC di C. Nesci su Rivista Mediappalti, Maggio 2015

[3] Art. 8 – Cause ostative alla regolarità:

1. Ai fini del godimento di benefici normativi e contributivi sono ostative alla regolarità, ai sensi dell’art. 1, comma 1175, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le violazioni di natura previdenziale ed in materia di tutela delle condizioni di lavoro individuate nell’allegato A, che costituisce parte integrante del presente decreto, da parte del datore di lavoro o del dirigente responsabile, accertate con provvedimenti amministrativi o giurisdizionali definitivi, inclusa la sentenza di cui all’art. 444 del codice di procedura penale. Non rileva l’eventuale successiva sostituzione dell’autore dell’illecito. 

2. Il godimento dei benefici normativi e contributivi di cui all’art. 1, comma 1175, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e’ definitivamente precluso per i periodi indicati nell’allegato A ed a tal fine non rileva la riabilitazione di cui all’art. 178 del codice penale.

3. Le cause ostative di cui al comma 1 non sussistono qualora il procedimento penale sia estinto a seguito di prescrizione obbligatoria ai sensi degli articoli 20 e seguenti del decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, e dell’art. 15 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, ovvero di oblazione ai sensi degli articoli 162 e 162-bis del codice penale.

4. Ai fini della regolarità contributiva l’interessato e’ tenuto ad autocertificare alla competente Direzione territoriale del lavoro, che ne verifica a campione la veridicità, l’inesistenza a suo carico di provvedimenti, amministrativi o giurisdizionali definitivi in ordine alla commissione delle violazioni di cui all’allegato A, ovvero il decorso del periodo indicato dallo stesso allegato relativo a ciascun illecito.

5. Le cause ostative alla regolarità sono riferite esclusivamente a fatti commessi successivamente all’entrata in vigore del decreto ministeriale 24 ottobre 2007 pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana n. 279 del 30 novembre 2007.

[4] Dal Durc al Pdf, in www.appaltiecontratti.it, 2/6/2015