Oneri aziendali della sicurezza nei lavori pubblici: ITACA detta le linee operative

1. Considerazioni generali

La materia degli costi della sicurezza in generale, intesi sia come costi da rischi interferenziali che come oneri aziendali specifici, resta un tema “caldo”.

Su tale argomento è ritornata recentemente ITACA, ovvero l’Istituto per l’innovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilità aziendale della Conferenza delle Regioni e Province autonome che, tramite i suoi gruppi di studio e approfondimento delle diverse materie, affronta, dal suo punto di osservazione privilegiato e attento, le tematiche più spinose per gli operatori del settore e tenta di offrire agli stessi interpretazioni percorribili e soluzioni pratiche, sempre improntate ad una grande ragionevolezza.

Con il documento dal titolo “Verifica di congruità degli oneri aziendali della sicurezza nei contratti di lavori pubblici: prime indicazioni operative”[1] ITACA affronta il tema degli oneri aziendali da rischio specifico o aziendali, con esclusivo riferimento al settore dei lavori pubblici, al fine di esaminare lo stato dell’arte della normativa e della giurisprudenza sull’argomento e dettare alcuni utili suggerimenti rivolti alle stazioni appaltanti e, indirettamente, agli operatori economici, per la verifica di congruità degli stessi.

Il punto di partenza è la raggiunta consapevolezza, a livello comunitario e nazionale, che la gran parte degli incidenti mortali sul luogo di lavoro, lungi dall’essere determinati da cause soggettive, imprevedibili o ineluttabili, trova causa in scelte errate effettuate prima dell’inizio dei lavori. La sicurezza sui luoghi di lavoro, quindi, può e deve essere assolutamente programmata e pianificata prima dell’avvio di un cantiere.  Con ciò a dire che nella fase di predisposizione di una procedura di gara, in quella, successiva, di valutazione delle offerte e, infine, nella fase di scelta dell’offerta migliore, le stazioni appaltanti hanno un preciso onere di individuare, programmazione, quantificare e valutare tutti i costi della sicurezza in modo da avere la ragionevole certezza che gli stessi siano adeguati al successivo espletamento dei lavori senza rischi.

ITACA, con il documento adottato lo scorso 19 febbraio, ha inteso fare il punto sulla materia dei costi della sicurezza, ripercorrendo le differenti posizioni legislative, giurisprudenziali e dottrinali susseguitesi nel tempo, e fornire un supporto operativo alle stazioni appaltanti, mediante tabelle e schemi esemplificativi, per la valutazione dei cosiddetti oneri aziendalidella sicurezza nella fase della gestione delle procedure di affidamento dei contratti di lavori pubblici.

Il documento prende le mosse dalla nozione di “onere aziendale della sicurezza”, sia alla luce della vigente normativa che della lettura giurisprudenziale, <<per proporre quindi uno schema descrittivo del possibile contenuto di tali oneri al fine di offrire un supporto operativo per le stazioni appaltanti e gli operatori del sistema, utile, in maniera particolare, nel momento in cui l’operatore economico dovrà presentare la propria offerta e il RUP dovrà poi procedere alla verifica di congruità, tra gli altri, degli oneri aziendali della sicurezza>>.

ITACA affronta il tema degli oneri aziendali da rischio specifico o aziendali, con riferimento al settore dei lavori pubblici, fornendo indicazioni operative alle stazioni appaltanti e agli operatori economici per la verifica di congruità degli oneri aziendali della sicurezza.

2. Lo stato della normativa e la nozione di costi e oneri della sicurezza

Il quadro normativo vigente in materia di stima dei costi della sicurezza deve essere letto tenendo conto del fatto che il tema in esame è stato affrontato sotto il profilo della sicurezza sul luogo di lavoro e nei cantieri dalla normativa specifica sulla materia[2] e, sotto il profilo della programmazione e valutazione di tali costi in fase di procedura di affidamento di appalti di lavori pubblici, dalla normativa in tema di appalti di lavori[3].

I suddetti ambiti normativi sono tra loro strettamente correlati e le modifiche avvenute nel primo sono inevitabilmente state causa di corrispondenti aggiustamenti nel secondo.

La lunga evoluzione normativa sull’argomento, a partire dagli anni novanta, ha progressivamente spostato ed allargato il centro di imputazione delle responsabilità in tema di sicurezza e igiene sul lavoro dalla figura dell’appaltatore/esecutore delle opere a quella del committente.

Negli anni novanta era previsto[4] unicamente l’obbligo – ricadente sull’appaltatore – di assicurare un ambiente di lavoro tale da garantire l’incolumità fisica dei lavoratori, anche attraverso l’adozione di un piano di sicurezza da coordinare eventualmente con analoghi piani redatti da possibili subcontraenti o subappaltatori operanti nei cantieri.

Con i D. Lgs. n. 626/1994 e n. 494/1996, nell’equiparare i datori di lavoro pubblici e privati sotto il profilo delle responsabilità in tema di sicurezza, fu attribuita la principale responsabilità sotto questo profilo al committente, al quale fu riconosciuto l’onere di predisporre i piani di sicurezza e coordinamento da elaborare unitamente alla progettazione esecutiva e comunque prima dell’affidamento dei lavori.

Infine la c.d. Merloni ter[5] ha introdotto la facoltà per l’appaltatore di redigere e consegnare alla stazione appaltante proposte di integrazione del Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC), ove previsto dalla stazione appaltante stessa, ovvero di un suo Piano di Sicurezza, sostituivo di quello della stazione appaltante laddove il PSC non fosse obbligatorio, e l’obbligo di un Piano Operativo di Sicurezza complementare e di dettaglio rispetto ai primi, contenente le misure operative dell’appaltatore. Tali piani costituiscono parte integrante del contratto di appalto.

E’ stato pertanto cristallizzato il principio secondo cui, a tutela della sicurezza e della salute dei lavoratori impegnati nei cantieri, il costo delle misure di sicurezza, previsto nel Piano di sicurezza e coordinamento, deve essere determinato a priori e in modo dettagliato e lo stesso va riconosciuto integralmente agli appaltatori, sottraendolo dal ribasso d’asta e, dunque, alla competizione tra i concorrenti alle procedure di gara.

A questo principio fondamentale si è adeguata anche la normativa specifica in materia di appalti pubblici. Infatti, il legislatore nazionale ha ripetutamente modificato gli articoli 86 e 87 del D. Lgs. n. 163/2006[6] in tema di quantificazione e valutazione della congruità degli oneri per la sicurezza allo scopo di rafforzare – mediante il progressivo restringimento dei margini di discrezionalità e di autonomia delle stazioni appaltanti e degli appaltatori – il sistema di tutele poste a salvaguardia della salute ed integrità dei lavoratori nei luoghi di lavoro, anche nell’ambito degli appalti pubblici. Ciò, come detto, al fine di costringere le stazioni appaltanti e le imprese appaltatrici ad individuare e quantificare tutti i costi relativi alla sicurezza in modo ponderato per garantirne la piena congruità rispetto alle primarie esigenze di tutela cui gli stessi costi sono finalizzati.

La lunga evoluzione normativa sull’argomento, a partire dagli anni novanta, ha progressivamente spostato ed allargato il centro di imputazione delle responsabilità in tema di sicurezza e igiene sul lavoro dalla figura dell’appaltatore/esecutore delle opere a quella del committente.

Per sgombrare il campo da possibili fraintendimenti, ITACA riassume molto utilmente la nozione di importi della sicurezza, distinguendoli, in linea con la bipartizione pacificamente accolta in dottrina e in giurisprudenza, tra “costi della sicurezza” e “oneri aziendali della sicurezza”. I primi, chiamati più propriamente costi della sicurezza da rischi interferenziali, sono quelli connessi ai rischi derivanti dal contatto tra il personale dell’amministrazione committente e quello dell’appaltatore o tra il personale di imprese diverse che operano, in virtù di contratti differenti, nella stessa sede del committente. Tali costi derivano dalla stima effettuata nel Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC), se previsto, ovvero dall’analisi della Stazione appaltante anche per tramite del RUP laddove il PSC non sia previsto. In essi si possono considerare esclusivamente le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere[7]. Si tratta dunque di rischi che la stazione appaltante è in grado di prevedere e quantificare perché attengono alla propria attività, alla propria struttura organizzativa e al tipo di appalto che la stessa è in procinto di bandire. Tali oneri non sono assoggettabili a ribasso per far sì che gli stessi non subiscano indebite contrazioni ad opera delle imprese concorrenti e per tutelare prioritariamente il bene costituzionalmente protetto della salute ed integrità dei lavoratori. Tali costi costituiscono per l’impresa appaltatrice costi contrattuali, in quanto rappresentano “l’ingerenza” del committente nelle scelte esecutive della stessa.

Gli oneri aziendali della sicurezza, altrimenti detti oneri propri o da rischio specifico, sono invece quei costi connessi ai rischi propri dell’attività specifica della singola impresa, conosciuti analiticamente – e perciò quantificabili con precisione – soltanto dalla stessa. Sono gli oneri relativi sia alle misure per la gestione del rischio dell’operatore economico che alle misure operative per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione, aggiuntive rispetto a quanto già previsto nel PSC. Detti oneri aziendali non coincidono con i costi stimati per le misure previste al punto 4 dell’allegato XV del D.Lgs. 81/2008. Ad essi non è possibile estendere la previsione della non assoggettabilità a ribasso, rientrando – gli stessi – nel prezzo complessivo offerto, in quanto non quantificabili a priori dalla stazione appaltante perché alla stessa non noti. L’amministrazione, infatti, non può avere contezza delle caratteristiche specifiche delle attività di tutte le imprese che potranno, in ipotesi, partecipare ad una gara. Essi, peraltro, essendo strettamente connessi alla peculiare attività ed organizzazione della singola impresa offerente, sono correlati alle altre componenti dell’offerta e variano al variare di queste.

ITACA chiarisce una volta per tutte la distinzione tra costi della sicurezza, ovvero i costi da rischi interferenziali, individuati a monte dalla stazione appaltante, dagli oneri della sicurezza aziendali, conoscibili solo dall’appaltatore, definendo le due categorie in modo compiuto.

3. L’evoluzione giurisprudenziale e dottrinale

La normativa vigente ed, in particolare, il Codice dei contratti pubblici, impone, come detto, la quantificazione precisa e la verifica di congruità dei costi della sicurezza, individuando quali primi soggetti destinatari dei precetti in esame le stazioni appaltanti, che, già in sede di redazione del DUVRI e PSC, ma anche in fase di predisposizione dei bandi di gara, devono procedere ad una attenta valutazione per individuare e quantificare analiticamente i costi relativi alla sicurezza da rischi di interferenze. Alle stesse stazioni appaltanti è richiesto di effettuare la verifica della congruità degli oneri aziendali della sicurezza indicati dagli offerenti.

Il problema, con riferimento a questi ultimi, è quello di individuare quale sia la fase della procedura di gara in cui tali costi debbano essere evidenziati e valutati. Su tale aspetto la giurisprudenza si è espressa in modo differente nel tempo, oscillando tra posizioni talvolta formalistiche e talvolta via via più sostanzialistiche. Anche l’ex AVCP, ora ANAC, si è pronunciata in modo non sempre univoco.

Sino al 2013, il Consiglio di Stato, in particolare la terza Sezione, ha consolidato una posizione così riassumibile: l’indicazione in sede di offerta degli oneri di sicurezza aziendali, non soggetti a ribasso, costituisce – sia nel comparto dei lavori che in quello dei servizi e delle forniture – un adempimento imposto dagli artt. 86, comma 3-bis, e 87, comma 4, del Codice all’evidente scopo di consentire alla stazione appaltante di adempiere al suo onere di verificare il rispetto di norme inderogabili a tutela dei fondamentali interessi dei lavoratori in relazione all’entità ed alle caratteristiche del lavoro, servizio o fornitura da affidare. In particolare, stante la natura di obbligo legale rivestita dall’indicazione, sarebbe del tutto irrilevante la circostanza che la lex specialis di gara non abbia richiesto la medesima indicazione, rendendosi altrimenti scusabile una ignorantia legis[8]. Da ciò discende che, trattandosi di indicazione che riguarda l’offerta e non una delle dichiarazioni relative ai requisiti di ammissione alla gara, non può ritenersene consentita l’integrazione mediante l’esercizio del c.d. soccorso istruttorio da parte della stazione appaltante (ex art. 46, comma 1-bis, d.lgs. n. 163 del 2006), pena la violazione della par condicio tra i concorrenti. In altri termini, le norme in materia di oneri per la sicurezza avrebbero, secondo tale orientamento, valore cogente ed immediatamente precettivo. Da ciò deriva altresì che l’omessa indicazione specifica degli stessi in offerta determini l’applicazione della sanzione espulsiva, in quanto tale omessa indicazione ingenera incertezza ed indeterminatezza dell’offerta medesima e fa venir meno un elemento essenziale, ex art. 46, comma 1-bis citato. Ciò, anche in assenza di specifica comminatoria di esclusione nella lex specialis. In questo senso si era espressa anche l’ex AVCP, ora ANAC[9].

Con il passar del tempo e con riferimento agli appalti di lavori pubblici, il Consiglio di Stato ha però mutato opinione: la quinta Sezione, evidentemente non condividendo l’interpretazione elaborata dalla terza Sezione, non propriamente ispirata al favor partecipationis, ha offerto una diversa lettura delle norme in esame.

Nella pronuncia n. 4964/2013, il Supremo Collegio affronta la problematica dell’omessa indicazione in offerta degli oneri di sicurezza aziendali in una gara di lavori e giunge a ribaltare l’orientamento precedentemente affermatosi.

I giudici della quinta Sezione hanno sostenuto infatti che occorre distinguere i lavori da una parte ed i servizi e forniture dall’altra. Solo per questi ultimi l’art. 87, comma 4 del Codice, infatti, imporrebbe uno specifico obbligo dichiarativo alle imprese concorrenti, mentre per i lavori si deve fare riferimento alla quantificazione operata dalla stazione appaltante. Più precisamente, la quantificazione dei costi di sicurezza nei lavori è rimessa al Piano di sicurezza e coordinamento di cui all’art. 100 D. Lgs. n. 81/2008, predisposto dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 131 del Codice dei contratti.

Del medesimo tenore è anche una pronuncia più recente, sempre della quinta Sezione, la n. 3056/2014, nella quale i giudici sostengono che l’assunto per cui i concorrenti delle gare di lavori debbano indicare già nell’offerta gli oneri aziendali della sicurezza si fondi in realtà su una non condivisibile esegesi dell’art. 86, comma 3-bis. I primi destinatari della norma in questione sono – secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato – gli enti aggiudicatori ai quali viene chiesto, “nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte”, di effettuare uno specifico apprezzamento della congruità dei costi del lavoro e della sicurezza indicati dai concorrenti. In altri termini, sono le stazioni appaltanti che hanno il compito di valutare adeguatamente gli oneri di sicurezza aziendali e la sede più idonea per farlo è proprio la fase di verifica di congruità dell’offerta economica, dunque una fase successiva a quella della gara vera e propria. A riprova di ciò vi sarebbe anche un dato testuale: la rubrica della disposizione in esame è <<Criteri di individuazione delle offerte anormalmente basse>>.

E’ vero, sostiene il Collegio, che la medesima norma prevede che il costo in questione <<deve essere specificamente indicato>>, ma va precisato che tale indicazione è funzionale alla verifica di congruità dell’offerta e quindi all’assolvimento del precetto rivolto alle stazioni appaltanti.

Anche le disposizioni contenute nell’art. 87 si riferiscono alla fase di verifica della congruità delle offerte. E’ anche vero che, dal complesso delle disposizioni in esame, le imprese sono tenute ad indicare i costi per la sicurezza nella loro offerta, ma ciò varrebbe, per espressa dizione di legge, per i soli appalti di servizi e forniture. Per contro, in nessuna parte delle disposizioni citate è previsto che per gli appalti di lavori si debbano indicare nell’offerta gli oneri aziendali della sicurezza; soprattutto, in nessuna parte è prevista la comminatoria di esclusione per l’omessa indicazione degli stessi: negli appalti di lavori, anzi, esiste già una rigorosa analisi dei costi in questione da parte della stazione appaltante nella fase della progettazione, in virtù di puntuali disposizioni del regolamento di attuazione di cui al D.P.R. n. 207/2010.

Tale posizione è stata recentemente accolta anche dall’ANAC, la quale, nel bando tipo n. 2 del 2 settembre 2014 relativo agli appalti di lavori di importo inferiore a 150mila euro, sostiene che, per quanto corretto sia, e forse preferibile sotto il profilo pratico, chiedere ai concorrenti l’indicazione degli oneri in esame già in sede di offerta, la mancata indicazione degli stessi non può essere considerata causa di esclusione per lo meno per quanto attiene al settore dei lavori pubblici.

Alla luce del più recente orientamento giurisprudenziale, negli appalti di lavori, la mancata indicazione degli oneri aziendali della sicurezza nelle offerte non può costituire causa di esclusione dalla gara. Essi assumono rilievo nel procedimento di verifica di congruità dell’offerta.

4. I suggerimenti operativi di ITACA: la Tabella degli oneri

Al fine di offrire agli operatori del settore – stazioni appaltanti e operatori economici – uno strumento pratico di supporto per l’esame e la valutazione degli oneri di sicurezza, ITACA distingue innanzitutto le tipologie di misure e apprestamenti riconducibili ai costi della sicurezza da quotare nel PSC[10] da quelli riferibili agli oneri aziendali. Le voci afferenti ai primi sono, in particolare: gli apprestamenti previsti nel PSC, le misure preventive e protettive e i dispositivi di protezione individuale eventualmente previsti nel PSC per lavorazioni interferenti, gli impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, gli impianti antincendio, gli impianti di evacuazione fumi, i mezzi e servizi di protezione collettiva, le procedure contenute nel PSC e previste per specifici motivi di sicurezza, gli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti, le misure di coordinamento relative all’uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.

ITACA, poi, circoscrive gli altri oneri di sicurezza, ossia quelli riferibili allo specifico operatore economico partendo dal presupposto che tali oneri non possano riferirsi ad alcuna delle tipologie di costo sopra indicate. Per facilitarne l’individuazione e la valutazione è stata elaborata una tabella che le stazioni appaltanti potrebbero fare propria ed inserire già nella documentazione di gara.

Posto che gli oneri aziendali della sicurezza sono di regola costituiti da due componenti – una prettamente gestionale e una operativa -, la Tabella di cui all’Allegato 1 del documento qui esaminato contiene un elenco di entrambe le due tipologie di voci: da un lato, gli oneri da valutare quali quota parte degli oneri gestionali della sicurezza annui sostenuti dall’operatore economico in attuazione della normativa vigente in materia, a prescindere dai singoli e specifici contratti (ad esempio, la quota parte delle spese sostenute per le visite mediche, formazione ed informazione di base dei lavoratori ecc.), dall’altro, le voci di costo espressamente riconducibili a oneri operativi rappresentativi di tutte le spese relative alle misure di prevenzione connesse allo specifico appalto (ad esempio, la formazione integrativa necessaria agli stessi lavoratori, alcuni DPI particolari ecc.)[11].

Nella Tabella degli oneri, la prima colonna riporta il suddetto elenco indicativo di voci rappresentative delle misure per il rischio aziendale, la seconda, invece, contiene lo spazio vuoto nel quale l’operatore economico dovrà, dopo attenta valutazione, riportare l’importo, puntuale o presuntivo, relativo alla corrispondente voce di costo di cui alla prima colonna, riferito a quello specifico appalto.

La Tabella elaborata da ITACA appare un utile strumento operativo a disposizione degli operatori economici partecipanti ad una procedura di gara. Laddove, come consigliato da ITACA stessa e da ANAC, la documentazione di gara richiedesse l’indicazione nell’offerta economica degli oneri aziendali di sicurezza, i concorrenti potranno trovare in essa un buon canovaccio di partenza per individuare e quantificare più facilmente ed in modo più attendibile i propri oneri della sicurezza connessi all’appalto per cui presentano offerta.

In ogni caso, seppure la lex specialis non richiedesse la specifica indicazione degli oneri aziendali della sicurezza già in offerta, la compilazione della Tabella si rivelerebbe comunque utile all’operatore economico nella fase successiva di eventuale richiesta di giustificazioni da parte della stazione appaltante in merito alla congruità degli oneri aziendali della sicurezza. Essa rappresenta infatti uno schema di riferimento ben articolato, pur se non esaustivo, per l’individuazione e la quantificazione completa e attendibile degli oneri aziendali della sicurezza e sottrae il concorrente al rischio di errare nella quantificazione degli stessi e, conseguentemente, al pericolo, in caso di aggiudicazione dell’appalto, di vedersi considerare incongrua l’offerta ovvero di veder ridotto il proprio utile a fronte di più ingenti oneri di sicurezza inizialmente non considerati.

ITACA suggerisce alle stazioni appaltanti di formulare con chiarezza nella lex specialis l’eventuale richiesta di indicazione già in offerta degli oneri della sicurezza ed elabora una tabella esemplificativa degli stessi per la loro corretta individuazione e quantificazione.

5. La determinazione degli oneri della sicurezza: il parametro convenzionale di verifica

Assodato che i costi della sicurezza, relativi ai rischi da interferenze, sono quantificati dalle stazioni appaltanti già nei documenti di progetto, sono quindi cristallizzati, prima dell’avvio della procedura di gara, nella lex specialis e non sono assoggettabili ad alcun ribasso, per gli oneri aziendali della sicurezza, conoscibili solo dai singoli operatori economici, occorre individuare alcuni criteri standard facilmente ed uniformemente impiegabili da tutti i concorrenti per l’individuazione e quantificazione degli stessi.

Le stazioni appaltanti potranno richiedere tale quantificazione ed indicazione già nell’offerta economica. In tal caso, ITACA raccomanda di precisare con estrema chiarezza tale richiesta nella documentazione di gara, avendo cura anche di integrare il modello di offerta economica con un campo ad hoc destinato agli importi relativi agli oneri valutati da parte dell’operatore economico. La mancata indicazione in offerta di tali oneri non potrà in ogni caso determinare l’esclusione del concorrente dalla gara, potendo tale adempimento avvenire in un momento successivo, in sede di verifica di congruità dell’offerta.

Per la corretta quantificazione degli stessi, i concorrenti potranno avvalersi della Tabella di cui all’Allegato 1 del documento di ITACA, che potrà essere inclusa nella documentazione di gara.

Indipendentemente dal momento in cui vengano indicati gli oneri aziendali della sicurezza – al momento della presentazione dell’offerta o, successivamente, al momento della verifica di congruità della stessa – la stazione appaltante, ad un certo punto della procedura, dovrà effettuare la valutazione della congruità di tali oneri. A tale proposito, ITACA fornisce una formula utile allo scopo.

Tale formula consente la determinazione di un parametro convenzionalmente stabilito di incidenza degli oneri aziendali rispetto alle spese generali presunte dell’operatore economico. La valutazione di congruità avviene pertanto tramite il confronto di tale parametro (Oneri Aziendali Presunti)con l’importo della sicurezza indicato.

La formula è la seguente:  OAP = (OTSA) x (IOSA)  

Dove:

OAP corrisponde agli Oneri Aziendali Presunti;

OTSA corrisponde all’incidenza Oneri totali della sicurezza aziendale storici presunti;

IOSA è l’Importo offerto specifico appalto.

La formula proposta presuppone una stima convenzionale dell’incidenza degli Oneri aziendali storici presunti (OTSA) da parte della stazione appaltante variabile tra il 3% e il 5% delle spese generali sostenute dall’operatore economico, queste ultime valutate pari ad una percentuale variabile tra il 13% e il 17% del prezzo complessivo offerto, in conformità a quanto disposto dall’art. 32, comma 2, del D.P.R. 207/2010. Se l’importo degli oneri di sicurezza indicati in offerta (ISO) risulta superiore o coincidente agli Oneri aziendali presunti (OAP) si può ragionevolmente concludere nel senso di considerare congrui gli oneri indicati in offerta.

Se invece l’importo degli oneri di sicurezza indicati in offerta (ISO) risulta inferiore rispetto agli Oneri aziendali presunti (OAP) in misura significativa, secondo ITACA superiore al 2%, allora la stazione appaltante dovrà chiedere per iscritto all’operatore economico la presentazione dei giustificativi relativi agli importi ivi indicati, unitamente alla Tabella di cui all’allegato 1 debitamente compilata, al fine di proseguire nell’iter di verifica di congruità degli oneri della sicurezza aziendali.

In sintesi, come efficacemente esplicato da ITACA mediante un diagramma di flusso riportato nel documento in esame, l’indicazione degli oneri aziendali di sicurezza da parte del concorrente può avvenire in momenti differenti: in sede di presentazione dell’offerta economica, se così richiesto dalla lex specialis, ovvero successivamente all’aggiudicazione provvisoria su espressa e specifica richiesta della stazione appaltante. In entrambi i casi, l’operatore economico deve comunicare l’ISO, ossia l’importo della sicurezza offerto. La stazione appaltante applica la formula suindicata e raffronta l’ISO comunicato dall’operatore economico con l’OAP. Se ISO è superiore, coincidente o di poco inferiore a OAP, gli oneri di sicurezza offerti saranno congrui. La stazione appaltante, poi, proseguirà eventualmente con la verifica di congruità dell’offerta con riferimento alle altre voci di prezzo, soltanto se la medesima sia risultata anomala ai sensi dell’art. 86 del Codice dei contratti pubblici. In caso contrario, all’operatore economico verrà richiesto di fornire la Tabella degli oneri compilata e tutti i giustificativi necessari a motivare il suddetto scostamento.

ITACA, fornisce in proposito anche un utile format di richiesta dei giustificativi[12] ad uso delle stazioni appaltanti, che contiene la descrizione della formula per il calcolo del parametro convenzionale di verifica, la Tabella degli oneri di cui all’allegato 1 ed altre utili indicazioni rivolte agli operatori economici per rispondere in modo esaustivo.   

ITACA precisa infine che, in caso di un concorrente in RTI, il controllo da parte della stazione appaltante è svolto sempre sull’importo totale offerto degli oneri. La richiesta di eventuali giustificazioni dovrà quindi essere inviata alla mandataria, la quale risponderà dopo aver debitamente raccolto tutte le giustificazioni fornite dalle mandanti. Gli importi indicati dai componenti il RTI dovranno giustificare l’importo totale degli oneri di sicurezza offerto. Non è tuttavia necessario che vi sia una corrispondenza tra le percentuali di riparto dei suddetti oneri tra i componenti del RTI con le percentuali indicate in sede di offerta per l’esecuzione delle lavorazioni.

ITACA indica una formula per la determinazione di un parametro convenzionalmente stabilito di incidenza degli oneri aziendali rispetto alle spese generali presunte dell’operatore economico. La valutazione di congruità avverrà confrontando tale parametrocon l’importo della sicurezza indicato.

6. Le ulteriori indicazioni operative

ITACA fornisce infine ulteriori indicazioni relativamente alla redazione della documentazione di gara.

Se la stazione appaltante mette a disposizione tra i documenti di gara la Tabella di cui all’Allegato 1, è necessario che il disciplinare di gara, o la lettera d’invito, sia opportunamente integrato con alcune specificazioni che descrivano in dettaglio il procedimento di verifica della congruità degli oneri aziendali, a partire dal calcolo del parametro convenzionale di verifica descritto nel paragrafo precedente fino alla compilazione della Tabella e alla produzione dei giustificativi.

Va dunque precisato che <<il concorrente sul quale a seguito dell’applicazione della formula parametrica è stato riscontrato uno scostamento significativo in diminuzione (>2%) tra  ISO e OAP è tenuto a produrre alla stazione appaltante, entro il termine di 15 giorni decorrenti dalla data della richiesta, le giustificazioni necessarie a consentire il proseguimento del procedimento di verifica di congruità dell’importo indicato e relativo specificatamente agli oneri della sicurezza>>.

Occorrerà inoltre inserire nella lex specialis le formule per il calcolo della congruità degli oneri di sicurezza aziendali ed, infine, si dovrà specificare che <<la stazione appaltante non procederà alla verifica di congruità degli oneri della sicurezza se l’importo indicato in offerta economica non sia inferiore a quello risultante dalle analisi delle lavorazioni (parte integrante del progetto validato) moltiplicato per le quantità delle lavorazioni>>. Va da sé che, in sede di esecuzione contrattuale, l’operatore economico sarà obbligato a mettere in atto le misure di prevenzione per la gestione dei rischi connesse alle lavorazioni e contestualizzate nello specifico appalto, che aveva precedentemente indicato nella Tabella di cui all’Allegato 1.

7. Conclusioni

Il documento elaborato da ITACA sin qui esaminato costituisce un utilissimo strumento a disposizione degli operatori del settore per districarsi nella complicata materia della quantificazione e valutazione degli importi attinenti alla sicurezza.

ITACA ha affrontato la tematica soffermandosi, per ora, solo sul settore dei lavori pubblici. Considerato che gli ultimi arresti giurisprudenziali del Consiglio di Stato[13] considerano illegittima l’esclusione del concorrente che, in assenza di apposita sanzione espulsiva contenuta nel bando, non abbia indicato in offerta gli oneri di sicurezza anche negli appalti di servizi e forniture, l’auspicio è che venga presto approfondita la tematica anche con riferimento a tali settori.

Nell’attesa, le indicazioni operative dettate da ITACA con il documento approvato il 19 febbraio potrebbero essere applicate, in linea generale e con gli opportuni adattamenti, anche agli appalti di servizi e forniture.

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[1] Il documento che qui si commenta è stato adottato dal Consiglio Direttivo di ITACA nella seduta del 18 dicembre 2014, dalla Commissione Infrastrutture, Mobilità e Governo del Territorio nella seduta del 18 febbraio 2015, ed approvato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome nella seduta del 19 febbraio 2015. Il medesimo è elaborato nell’ambito dell’AREA 3 – Sicurezza sul Lavoro, ed è stato redatto dal Gruppo di lavoro ristretto “Oneri aziendali Sicurezza”.

[2] Il D. Lgs. n. 626/1994 e il D. Lgs. n. 494/1996, poi trasfusi nel più recente D. Lgs. n. 81/2008.

[3] Dalle leggi Merloni sino al vigente Codice dei contratti pubblici.

[4] Dalla legge 19 marzo 1990 n. 55.

[5] Legge 18 novembre 1998, n. 415.

[6] Art. 86, 3-bis, D. Lgs. n. 163/2006: <<Nella predisposizione delle gare di appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e di forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture. Ai fini del presente comma il costo del lavoro è determinato periodicamente, in apposite tabelle, dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, sulla base dei valori economici previsti dalla contrattazione collettiva stipulata dai sindacati comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione.

3-ter.  Il costo relativo alla sicurezza non può essere comunque soggetto a ribasso d’asta.>>

Art. 87, comma 4, D. Lgs. n. 163/2006: <<Non sono ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza in conformità all’articolo 131, nonché al piano di sicurezza e coordinamento di cui all’articolo 12, decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 e alla relativa stima dei costi conformeall’articolo 7, decreto del Presidente della Repubblica 3 luglio 2003, n. 222. Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e alle caratteristiche dei servizi o delle forniture.>>

[7] Trattasi delle opere e degli apprestamenti di cui al punto 4.1.1 dell’allegato XV del D. Lgs. n. 81/2008.

[8] Cons. Stato, III Sez., n. 3565/2013.

[9] Si veda il parere di precontenzioso n. 147 del 25.09.2013.

[10] Come descritti nel punto 4 dell’allegato XV del D. Lgs. n. 81/2008.

[11] Le voci riportate nella prima parte della Tabella, riferibili agli oneri gestionali, sono tratte dall’elenco contenuto nell’art. 15 del D. Lgs. n. 81/2008; le voci riportate nella seconda parte, riconducibili agli oneri operativi connessi a quello specifico appalto sono tratte dall’art. 95 del medesimo D.L.gs. n. 81/2008 e dall’art. 32, comma 4, lett. e) e o) del D.P.R. n. 207/2010.

[12] Allegato 2 al documento ITACA.

[13] Si vedano Cons. Stato, III Sez., n. 5070/2013 e Cons. Stato, III Sez., n. 1030/2014.