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( votes)(Corte dei Conti sezione regionale del Piemonte, deliberazione n. 25/2019)
Premessa
- L’aspetto della programmazione e del controllo
- La mancanza dell’importo a base d’asta
- Possibile riconoscere l’incentivo se esiste accantonamento
Premessa
Anche il Sindaco del Comune di Verbania, ritorna – per dei chiarimenti – sulle questioni relative agli incentivi e sui rapporti rispetto ai ontratti di forniture e servizi (e quindi la nuova fattispecie prevista dal codice dei contratti). In particolare il Sindaco richiede se:
1. “in merito ai servizi ed alle forniture per i quali non è stato approvato il progetto ed il quadro economico è possibile post-aggiudicazione finanziare gli incentivi delle funzioni tecniche se nel capitolo di spesa dell’appalto sono disponibili risorse;
2. “gli incentivi per le funzioni tecniche relativi a forniture e servizi possono essere erogati per contratti stipulati prima del 01.01.2018 per le funzioni svolte dopo l’01.01.2018 e dopo l’approvazione del Regolamento e se in caso di mancato accantonamento delle risorse è possibile prevederle.”
1. L’aspetto della programmazione e del controllo
La sezione ribadisce, in primo luogo, che la programmazione degli interventi è un’attività indispensabile per un’amministrazione orientata al risultato ed ispirata al principio costituzionale del buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione.
La centralità e l’importanza dell’attività programmatica si rinviene, soprattutto, nell’allegato 4/1 al D.lgs. 118 del 2011 (relativo alla c.d. contabilità armonizzata) che definisce la programmazione come “il processo di analisi e valutazione che, comparando e ordinando coerentemente tra loro le politiche e i piani per il governo del territorio, consente di organizzare, in una dimensione temporale predefinita, le attività e le risorse necessarie per la realizzazione di fini sociali e la promozione dello sviluppo economico e civile delle comunità di riferimento”.
A questo – ed in relazione ai quesiti posti, si aggiunge quanto chiarito dall’art. 21 del codice dei contratti che impone l’obbligo di programmazione “stabilendo la necessità per le amministrazioni aggiudicatrici di adottare il programma biennale degli acquisti di beni e servizi ed il programma triennale dei lavori pubblici (nonché i relativi aggiornamenti annuali) da includere nel Documento unico di programmazione (D.U.P.)”.
L’esigenza secondo cui l’affidamento di un appalto di servizi o di forniture sia preceduta da un’attività di programmazione e di progettazione, volte a definire i bisogni della collettività, ad approntare le necessarie misure per soddisfarli ed a consentire la verifica della congruità, proporzionalità, dell’efficienza dei risultati raggiunti, esprime una condizione immanente nell’ordinamento a prescindere dal valore del contratto.
Il principio del buon andamento dell’azione amministrativa, seppur necessariamente bilanciato con il criterio della proporzionalità, dell’adeguatezza e dell’efficacia delle scelte amministrative, non può essere derogato in relazione al valore dell’appalto.
Pertanto, pur con strumenti “più duttili e semplificati le stazioni appaltanti, a prescindere dal valore del contratto, sono tenute a svolgere concretamente l’analisi dei bisogni onde procedere all’affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture effettivamente tesi al soddisfacimento quali-quantitativo degli stessi”.
Nel caso di specie, e quindi in assenza della descritta e necessaria fase della programmazione e di una procedura comparativa, la sezione ritiene che non sia possibile procedere alla remunerazione degli incentivi per le funzioni tecniche.
Ed in questo senso, lo stesso articolo 113, al secondo comma puntualizza espressamente che “a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, le amministrazioni aggiudicatrici destinano ad un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture, posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle stesse .. La disposizione di cui al presente comma si applica agli appalti relativi a servizi o forniture nel caso in cui è nominato il direttore dell’esecuzione”.
Per effetto di quanto, secondo la deliberazione – condivisibilmente – risulta di “palmare evidenza come in assenza di un quadro economico, che definisca nel dettaglio ogni singola voce del corrispettivo relativo al servizio o alla fornitura, sia addirittura compromessa la stessa possibilità di determinare il valore del fondo volto a remunerare gli incentivi de quibus (che ai sensi del II comma dell’art.113 deve essere in misura non superiore al 2 per cento modulate sull’importo dei lavori, servizi e forniture posti a base di gara”).
La stessa assenza di un progetto, così come della relazione tecnico – illustrativa, o di ogni altro strumento ad esso assimilabile, “rende di fatto impraticabile la funzione di controllo e verifica intestata al direttore dell’esecuzione, alla cui nomina è subordinata, dalla Legge (art. 113 comma II ultimo periodo), la possibilità di remunerare le funzioni tecniche tassativamente previste dal medesimo comma (cfr. in termini le Linee guida ANAC n. 3 – par. 10.2)”.
2. La mancanza dell’importo a base d’asta
La stessa impossibilità di determinare l’importo da mettere a base di gara deve essere configurata come un serio ostacolo “alla remunerabilità delle funzioni tecniche anche in considerazione della necessità di circoscrivere l’incentivo de quo “esclusivamente per le attività riferibili a contratti di lavori, servizi o forniture che, secondo la legge (comprese le direttive ANAC dalla stessa richiamate) o il regolamento dell’ente, siano stati affidati previo espletamento di una procedura comparativa” (Cfr. Sezione Autonomie deliberazione N. 2/SEZAUT/2019/QMIG e Sezione regionale di controllo per Piemonte Deliberazione n. 177/2017/SRCPIE/PAR ).
Tra le funzioni complesse – le sole che legittimano l’erogazione dell’incenvito per le forniture e servizi – sono riconducibili ad una più attenta gestione delle fasi della programmazione e dell’esecuzione, in relazione agli appalti di servizi e forniture, e ciò si conferma nel richiamo alle “verifiche di conformità che rappresentano le modalità attraverso cui il personale interno procede al controllo sull’avanzamento delle fasi contrattuali nel pieno rispetto dei documenti posti a base di gara, del progetto, nonché dei tempi e dei costi programmati, aumentando, in tal modo, l’efficienza e l’efficacia della spesa (cfr. art. 113, II comma, ed art. 102, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016). Attività di controllo e verifica anch’essa preclusa nel caso in cui manchino documenti di natura programmatica e progettuale”.
3. Il secondo quesito: riconoscimento dell’incentivo se esiste accantonamento
Quanto al secondo quesito, diretto a conoscere “se gli incentivi per le funzioni tecniche relativi a forniture e servizi possono essere erogati per contratti stipulati prima del 01.01.2018 per le funzioni svolte dopo l’01.01.2018 e dopo l’approvazione del Regolamento e se in caso di mancato accantonamento delle risorse è possibile prevederle.”, la sezione si sofferma sulla natura sinallagmatica dell’emolumento in argomento.
Il momento di rilievo, pertanto, è quello di effettivo svolgimento dell’attività prevista dalla legge “dal quale sorge il conseguente incentivo del dipendente, purchè però sia stato previsto l’accantonamento delle risorse anche solo sulla scorta del dato normativo di cui al II comma dell’art. 113 del D.lgs.50 del 2016 ss.mm.ii”.
In assenza di un accantonamento relativo almeno all’esercizio in cui si è svolta l’attività “incentivabile”, infatti, non è possibile impegnare ex post, ossia in un successivo esercizio, risorse riferibili ad obbligazioni già scadute in quanto di competenza dell’esercizio precedente. Tale operazione si configurerebbe quantomeno elusiva del principio della competenza finanziaria potenziata, che impone di imputare gli impegni e gli accertamenti all’esercizio in cui viene a scadere l’obbligazione giuridicamente perfezionata, e che si configura come regola gestionale fondamentale per la realizzazione per l’effettività del principio dell’equilibrio dinamico di bilancio elevato dall’art. 81 Cost. a principio di sana amministrazione.
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