L’evoluzione delle modalità tecniche di produzione e gestione dei Certificati di Esecuzione Lavori alla luce del d.p.r. 207/2010 e dei comunicati dell’Autorità per la Vigilanza dei Contratti Pubblici.

Nella frenetica dinamica della fase conclusiva dei Lavori, le disposizioni normative attualmente vigenti predispongono una fitta rete di atti utili e necessari a formalizzare la conclusione del lavoro, tanto riguardo alla tempistica, tanto riguardo all’esecuzione conforme a regola d’arte delle opere stesse.

In uno schematico e rapido passaggio, si rammenta che come ben noto, giunta l’ultimazione naturale dei lavori, l’esecutore ex artt. 199 co. 1 (cfr. nota [1]) e 159 co. 11 e 12 (cfr. nota [2]) d.p.r. 207/2010 comunica formalmente al direttore dei lavori l’avvenuta esecuzione (ultimazione) degli stessi e quest’ultimo provvederà ai dovuti accertamenti in contraddittorio con l’esecutore, rilasciando il certificato attestante l’avvenuta ultimazione in duplice copia. Questo documento attesta soltanto che le opere si sono concluse entro un determinato arco temporale, senza entrare nel merito dell’esecuzione avvenuta o meno a regola d’arte. Per tale ultimo aspetto occorrerà guardare a diversi certificati quali: il certificato di collaudo ovvero di regolare esecuzione delle opere (cfr. nota [3]), ed al certificato di esecuzione lavori.

Il primo guarda alle risultanze ispettive del collaudatore che valuterà la collaudabilità dell’opera sulla base della conformità al contratto e della conformità alle regole dell’arte.

Il secondo rimanda certamente alle specificazioni dell’art. 141 co. 3 d.lgs. n. 163/2006 e disposizioni in esso richiamate e correlate, in base alle quali:

• nel caso di lavori di importo sino a 500.000,00 euro il certificato di collaudo è sostituito da quello di regolare esecuzione;
• per i lavori di importo superiore, ma non eccedente il 1.000.000,00 di euro, è in facoltà del soggetto appaltante di sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare esecuzione;
• per lavori di importo oltre 1.000.000,00 euro è obbligatorio il certificato di collaudo.

Uno spazio a se stante ricopre invece il Certificato di Esecuzione Lavori (c.d. C.E.L.), quale documento rilasciato dalla Stazione Appaltante all’operatore economico ed attestante le lavorazioni svolte a seguito di gara, affidamento diretto, ordine per lavori o altre forme di aggiudicazione. Ciò implica che i soggetti impegnati nella produzione, utilizzazione e gestione del Certificato sono  sostanzialmente tre: i Responsabili unici del procedimento (che materialmente emettono il C.E.L.); le Società Organismi di Attestazione (c.d. S.O.A.), operatori dei settori speciali (che consultano i C.E.L.) e l’Autorità (che mette a disposizione delle S.O.A. i Certificati ai fini dell’assolvimento del compito di attestazione dei requisiti tecnico organizzativi) ex art. 40 co. 3 lett. b) d.lgs.163/2006 (cfr. nota [4]):

L’Autorità in tal senso ha ribadito in più circostanze (cfr. Comunicato del Presidente dell’Autorità del 06/07/2006; Comunicato del Presidente dell’Autorità del 18/10/2006; Comunicato del Presidente dell’Autorità del 13/05/2009; Comunicato del Presidente dell’Autorità del 02/02/2011; Comunicato del Presidente dell’Autorità 08/06/2011) la stretta relazione tra Stazioni Appaltanti e organismi di attestazione in tema di Certificati di Esecuzione Lavori; stante l’obbligo di controllo periodico del Casellario informatico dell’Autorità da parte delle S.A.. Controllo che ovviamente è funzionale alla verifica di eventuali intervenute dichiarazioni di decadenza delle attestazioni di qualificazione delle imprese appaltatrici per false dichiarazioni; ciò rilevando come autonomo motivo di risoluzione contrattuale.

Addirittura la responsabilità per le Stazioni Appaltanti si estende fino all’applicazione delle sanzioni previste nell’art. 6 co. 11 d.lgs. 163/2006 (cfr. nota [5]). Ciò nel caso in cui copia dei certificati di esecuzione dei lavori, presentati dalle imprese ai fini del rilascio dell’attestazione di qualificazione (emessi prima del 01/07/2006), non risultino inseriti nell’Osservatorio e la Stazione Appaltante abbia ignorato l’invito della S.O.A. alla conferma della veridicità dei C.E.L. nel termine di 20 giorni dalla richiesta.

Mentre per i Certificati di Esecuzione Lavori rilasciati dopo il 01/07/2006, le SOA dovranno in ogni caso segnalare all’Autorità il mancato invio di copia degli stessi da parte della Stazione Appaltante, ai fini dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori.

Ripercorrendo a grandi linee l’evoluzione normativa sul tema, consideriamo quanto disposto dall’abrogato art. 22 co. 7 – 8 del d.p.r. n. 34/2000 (cfr. nota [6]) che ha rappresentato la fonte primaria di normazione in tema di Certificati di Esecuzione Lavori con rimando al c.d. allegato D (di seguito riportato a titolo esemplificativo).

Successivamente, il disposto dell’art. 22, ha trovato concreta attuazione attraverso i molteplici Comunicati dell’Autorità di Vigilanza che hanno gradatamente definito strumenti e modalità di trasmissione dei C.E.L..

Infatti è stato disposto in primis che i R.u.p., mediante l’ausilio della piattaforma telematica messa a disposizione dall’Autorità, avrebbero prodotto in duplice copia un documento conforme all’allegato D, rilasciando un esemplare all’impresa (per il conseguimento dell’attestazione di qualificazione), ed uno in copia cartacea da archiviare. L’Autorità rimaneva sostanzialmente depositaria della matrice integrale del documento in formato telematico (cfr. nota [7]) (Comunicato del Presidente del 06/07/2006).

Superato un periodo transitorio, ove per ragioni di particolare ed indifferibile urgenza l’Autorità dava la possibilità di trasmettere i C.E.L. a mezzo supporto cartaceo, col successivo Comunicato del 18/10/2006 si disponeva l’esclusività dell’invio telematico, precisando che non sarebbero stati presi in considerazione ulteriori certificati trasmessi in modo difforme. Conseguentemente ogni ritardo o mancato ricorso alle citate modalità di trasmissione avrebbe comportato sanzioni amministrative in capo alle S.A. inadempienti. Tutto ciò in ottemperanza ad un trend normativo che – anche attraverso le disposizioni del d.lgs. n. 82/2005 – puntava alla semplificazione, razionalizzazione ed economicità delle attività amministrative connesse.

Il passo successivo rimanda al Comunicato del Presidente del 13/05/2009 col quale l’Autorità fornisce indicazioni operative in tema di accordi quadro, nonché in materia di appalti aventi ad oggetto beni culturali, precisando altresì in chiusura che: “… E’ stato rilevato che le imprese richiedono di frequente il rilascio del C.E.L. con riferimento a nuove denominazioni sociali da esse assunte, diverse da quella con cui era stato definito il contratto. Va precisato al riguardo che il CEL deve necessariamente riportare la denominazione dell’impresa indicata nel contratto di appalto”.

La procedura si arricchisce poi di un nuovo tassello con il Comunicato del Presidente del 02/02/2011 ove, preliminarmente, si ribadisce che “gli Organismi di Attestazione acquisiscano detti certificati unicamente dall’Osservatorio cui sono trasmessi …”, ciò al fine di verificare e confermare il possesso delle capacità tecniche all’esecuzione dei lavori; ed in secondo luogo si presentava il nuovo sistema informatico per la compilazione ed emissione dei Certificati agli operatori del settore.

L’ultimo atto in tema di comunicazioni rese dall’Autorità (Comunicato del Presidente del 08/06/2011), muove invece da una modifica sostanziale degli strumenti di certificazione a seguito dell’entrata in vigore del nuovo regolamento d.p.r. n. 207/2010. In primis richiamando all’implementazione dei C.E.L. all’interno della subsezione del casellario – giusto disposto dell’art. 8 co. 3 lettera b) del regolamento (cfr. nota [8]).

In secondo luogo, sostituendo il modello di cui all’allegato D del d.p.r. n. 34/2000 con i nuovi modelli per l’emissione dei C.E.L. di cui agli allegati B e B1 del d.p.r. n. 207/2010, stante l’esigenza di rendere il sistema per rilascio e gestione dei C.E.L. congruente con le previsioni del succitato decreto 207/2010.

Perciò sono state precisate dettagliatamente le nuove modalità di comunicazione dei Certificati statuendo che, a decorrere dalla data dell’8 giugno 2011, i CEL saranno emessi secondo i nuovi modelli sulla base della seguente scansione:

“per i CEL emessi entro il 7 giugno 2011 il sistema produrrà la stampa conforme all’allegato D del DPR 34/2000;

a partire dall’8 giugno 2011 i nuovi CEL potranno essere emessi secondo il modello di cui all’allegato B1 se contenenti la categoria OS35 prevista dall’allegato A al D.P.R. n. 207/2010 o una o più delle categorie OG 10, OG 11, OS 7, OS 8, OS 12, OS 18, OS 20, OS 21, OS 2 di cui all’allegato A del decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34; in tutti gli altri casi, i nuovi CEL potranno essere emessi secondo il modello di cui all’allegato B del DPR 207/10;

tutti i CEL rilasciati prima dell’8 giugno 2011 secondo il modello di cui all’allegato D del DPR 34/2000 se contenenti lavorazioni attribuibili alla categoria OS35 di cui all’allegato A del D.P.R. n. 207/2010 o una o più delle categorie OG 10, OG 11, OS 7, OS 8, OS 12, OS 18, OS 20, OS 21, OS 2 di cui all’allegato A del D.P.R. n. 34/2000 potranno essere riemessi secondo il modello di cui all’allegato B1 del DPR 207/10”;

Il Comunicato si conclude ricordando agli utenti che, a conclusione del periodo transitorio, dovranno  utilizzare esclusivamente l’allegato B per emettere i CEL relativi agli appalti banditi secondo le disposizioni del D.P.R. n. 207/2010 e con riferimento alle categorie di cui all’allegato A dello stesso D.P.R. n. 207/2010.

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[1] D.p.r. 207/2010 art. 199 co. 1: “In esito a formale comunicazione dell’esecutore di intervenuta ultimazione dei lavori, il direttore dei lavori effettua i necessari accertamenti in contraddittorio con l’esecutore e rilascia, senza ritardo alcuno dalla formale comunicazione, il certificato attestante l’avvenuta ultimazione in doppio esemplare, seguendo le stesse disposizioni previste per il verbale di consegna. In ogni caso alla data di scadenza prevista dal contratto il direttore dei lavori redige in contraddittorio con l’esecutore un verbale di constatazione sullo stato dei lavori.”

[2] D.p.r. 207/2010 art. 159 co. 11 – 12: “L’esecutore deve ultimare i lavori nel termine stabilito dagli atti contrattuali, decorrente dalla data del verbale di consegna ovvero, in caso di consegna parziale, ai sensi dell’articolo 154, dall’ultimo dei verbali di consegna.

L’ultimazione dei lavori, appena avvenuta, è comunicata dall’esecutore per iscritto al direttore dei lavori, il quale procede subito alle necessarie constatazioni in contraddittorio.”

[3] Trib. Milano 03 giugno 2005

[4] D.lgs. n. 163/2006 art. 40 co. 3 lett. b): “Il sistema di qualificazione è attuato da organismi di diritto privato di attestazione, appositamente autorizzati dall’Autorità. L’attività di attestazione è esercitata nel rispetto del principio di indipendenza di giudizio, garantendo l’assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori. Le SOA nell’esercizio dell’attività di attestazione per gli esecutori di lavori pubblici svolgono funzioni di natura pubblicistica, anche agli effetti dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20. In caso di false attestazioni dalle stesse rilasciate si applicano gli articoli 476 e 479 del codice penale. Prima del rilascio delle attestazioni, le SOA verificano tutti i requisiti dell’impresa richiedente. Agli organismi di attestazione è demandato il compito di attestare l’esistenza nei soggetti qualificati di:

a) … Omissis

b) requisiti di ordine generale nonché tecnico-organizzativi ed economico-finanziari conformi alle disposizioni comunitarie in materia di qualificazione. Tra i requisiti tecnico organizzativi rientrano i certificati rilasciati alle imprese esecutrici dei lavori pubblici da parte delle stazioni appaltanti. Gli organismi di attestazione acquisiscono detti certificati unicamente dall’Osservatorio, cui sono trasmessi, in copia, dalle stazioni appaltanti.”

[5] D.lgs. n. 163/2006 art. 6 co. 11: “Con provvedimento dell’Autorità, i soggetti ai quali è richiesto di fornire gli elementi di cui al comma 9 sono sottoposti alla sanzione ammin,istrativa pecuniaria fino a euro 25.822 se rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti, ovvero alla sanzione amministrativa pecuniaria fino a euro 51.545 se forniscono informazioni od esibiscono documenti non veritieri. Le stesse sanzioni si applicano agli operatori economici che non ottemperano alla richiesta della stazione appaltante o dell’ente aggiudicatore di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione alla procedura di affidamento, nonché agli operatori economici che forniscono dati o documenti non veritieri, circa il possesso dei requisiti di qualificazione, alle stazioni appaltanti o agli enti aggiudicatori o agli organismi di attestazione.”

[6] D.p.r. n. 34/2000 art. 22 co. 7 – 8 (decreto abrogato dal d.p.r. 207/2010): “I certificati di esecuzione dei lavori sono redatti in conformità allo schema di cui all’allegato D e contengono la espressa dichiarazione dei committenti che i lavori eseguiti sono stati realizzati regolarmente e con buon esito; se hanno dato luogo a vertenze in sede arbitrale o giudiziaria, ne viene indicato l’esito. Ai fini della qualificazione per i lavori sui beni soggetti alle disposizioni in materia di beni culturali e ambientali e per gli scavi archeologici, la certificazione deve contenere l’attestato dell’autorità preposta alla tutela del bene oggetto dei lavori, del buon esito degli interventi eseguiti. Sono fatti salvi i certificati rilasciati prima della data di entrata in vigore del presente Regolamento.

    8. I certificati rilasciati alle imprese esecutrici dei lavori sono trasmessi in copia, a cura delle stazioni appaltanti, all’Osservatorio. L’Autorità provvede ai necessari riscontri a campione.”

[7] Comunicato del Presidente del 06/07/2006 estratto – “1. a decorrere dalla data di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana del presente comunicato, i Certificati dovranno essere rilasciati dalle stazioni appaltanti esclusivamente utilizzando la procedura informatica all’uopo sviluppata e resa disponibile sul sito Internet dell’Autorità al link …

   2. A seguito della richiesta di una impresa esecutrice di lavori del relativo certificato conforme all’allegato D previsto dal D.P.R. n.34/2000 il Responsabile del procedimento della stazione appaltante, dopo aver proceduto alla compilazione e convalida dei campi del modulo digitale, produce in duplice copia un documento conforme al richiamato allegato D – attraverso la funzione “stampa” prevista dalla procedura sopra indicata. Delle due copie, una sarà rilasciata all’impresa che la utilizzerà per il conseguimento dell’attestazione di qualificazione, mentre la seconda sarà protocollata e conservata negli archivi della stazione appaltante, per eventuali successivi controlli. Il Responsabile del procedimento provvederà anche a stampare (utilizzando la funzione di “stampa interna” prevista dalla suddetta procedura informatica) e ad archiviare una copia cartacea del documento digitale depositato nel server dell’Autorità, contenente tutti i dati inseriti con la predetta procedura (detta copia diversa dall’allegato D prima stampato, sia perchè contiene più dati di questultimo, sia perché ha una diversa veste tipografica). Anche in questo caso, la stampa e l’archiviazione del documento digitale sono finalizzate a consentire eventuali successivi controlli.

  Conseguentemente nessun documento cartaceo sarà più trasmesso all’Autorità.”

[8] D.p.r. n. 207/2010 art. 8 co. 3 – “Nella subsezione di cui al comma 2 sono inoltre inseriti i seguenti dati, secondo quanto previsto nel comma 7:

a) le comunicazioni dei soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), previste dall’articolo 7, commi 8 e 9, del codice;

b) i certificati dei lavori di cui all’articolo 40, comma 3, lettera b), del codice;

c) le dichiarazioni relative agli avvalimenti, di cui all’articolo 49, comma 2, del codice;

d) le comunicazioni, di cui all’articolo 63, comma 4, da parte degli organismi di certificazione;

e) le attestazioni, trasmesse dalle SOA ai sensi degli articoli 70, comma 6, e 77, comma 7;

f) le certificazioni e attestazioni di cui all’articolo 84;

g) i certificati di lavori di cui all’articolo 86, comma 7, trasmessi dalle SOA, ai sensi dell’articolo 83, comma 6;

h) le relazioni dettagliate sul comportamento delle imprese di cui al comma 6.

I dati di cui alle lettere a), b) e h) sono inseriti nel casellario informatico dai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b); i dati di cui alla lettera c) sono inseriti, a cura dell’Autorità, a seguito di trasmissione delle dichiarazioni da parte dai soggetti di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b); i dati di cui alla lettera d) sono inseriti, a cura dell’Autorità, a seguito di segnalazione da parte degli organismi di certificazione; i dati di cui alle lettere e) e g) sono inseriti dalle SOA; i dati di cui alla lettera f) sono inseriti dalla competente struttura centrale del Ministero degli affari esteri”